賈 嶠，楊 平

（1.沈陽師范大學(xué)國際商學(xué)院，遼寧沈陽110034；2.沈陽師范大學(xué)糧食學(xué)院，遼寧沈陽110034）

準公共產(chǎn)品的地方政府財政支持研究
——以遼寧省城鎮(zhèn)污水處理為例

賈 嶠1，楊 平2

（1.沈陽師范大學(xué)國際商學(xué)院，遼寧沈陽110034；2.沈陽師范大學(xué)糧食學(xué)院，遼寧沈陽110034）

地方政府的財政支持對準公共產(chǎn)品供給效率和質(zhì)量具有重要影響。為了發(fā)揮財政對準公共產(chǎn)品管理和導(dǎo)向作用，提高準公共產(chǎn)品的整體供給水平和效率，以具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)的城鎮(zhèn)污水處理為例，分析遼寧省污水處理建設(shè)和運營的現(xiàn)狀，從投融資模式、財政支出比例、支出效率、地區(qū)間供給均等程度四個方面分析城鎮(zhèn)污水處理的財政問題并提出相應(yīng)財政支持的建議。

準公共產(chǎn)品；污水處理；財政政策

準公共產(chǎn)品是具有消費上的非競爭性和受益上的排他性的一種產(chǎn)品，由于提供者不能獲得全部收益或承擔全部成本，單純依靠市場的準公共產(chǎn)品很難得到合理的回報，市場會因為效率原因而失靈。在市場機制下，地方政府財政支持的恰當定位，并付諸實踐對準公共產(chǎn)品的供給效率和質(zhì)量具有重要影響，準公共產(chǎn)品的供給模式和機制設(shè)計中的核心問題就是如何處理好政府與市場之間的關(guān)系。污水處理產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)濟產(chǎn)品的同時，還能具有改善人類生活環(huán)境的社會效益，是兼具商品和社會公益屬性的準公共產(chǎn)品［1］。對于污水處理產(chǎn)業(yè)帶來的環(huán)境和社會效益，市場是無能為力的，如果政府放任不管，必然導(dǎo)致供給上的不足。因此，以遼寧省城鎮(zhèn)污水處理為例，研究在市場機制下城鎮(zhèn)污水的地方政府財政支持問題，提出適合污水處理業(yè)發(fā)展的財政支持對策，發(fā)揮財政的管理和導(dǎo)向作用，有助于提高準公共產(chǎn)品的整體供給水平和效率。

一、遼寧省城鎮(zhèn)污水建設(shè)和運營現(xiàn)狀

（一）污水處理建設(shè)規(guī)模

遼寧省20世紀80年代開始城鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)，在90年代后迅速發(fā)展，1986年第一座污水處理廠——大連市排水處馬欄河污水處理廠建成，到2013年已經(jīng)有127座城鎮(zhèn)污水處理廠在線運行。政府在污水處理建設(shè)方面不斷加大投入，尤其在2008年以后污水處理廠建設(shè)取得歷史性的重大突破，2009年建成17座，2010年31座，2011年11座，2012年11座，2013年 14座。目前，全省擁有20萬噸以上污水處理廠6座，10-20萬噸4座，5-10萬噸20座，1-5萬噸69座，1萬噸以下的污水處理廠23座，總設(shè)計處理能力741.47萬立方米/日，日平均處理污水量為564.21萬m3，設(shè)施平均利用率為76.1%［2］。國家、省、市環(huán)保部門安裝了污染物在線監(jiān)測設(shè)備，直接通過網(wǎng)絡(luò)實時監(jiān)控污水處理廠的運行及出水排放數(shù)據(jù)，有效緩解了污水對當?shù)睾恿魉|(zhì)的影響。

（二）污水處理量的地域分布

遼寧省各級政府財政安排了專項資金解決污水處理廠建設(shè)資金問題。全省14個地級市、17個縣級市全部都擁有污水設(shè)計處理企業(yè)，基本實現(xiàn)了建設(shè)污水處理廠目標，切實發(fā)揮了減排效益。這些污水處理廠的地域分布情況為沈陽27座，大連22座，撫順8座，本溪7座，丹東4座，鞍山9座，錦州9座，營口5座，阜新市5座，鐵嶺7座，朝陽8座，葫蘆島市6座，遼陽5座。沈陽和大連作為遼寧省熱點經(jīng)濟地區(qū)、經(jīng)濟最具活力的地方，污水處理建設(shè)規(guī)模最大，分別位居遼寧省前兩位；經(jīng)濟相對落后的葫蘆島和丹東建設(shè)規(guī)模小。沈陽污水處理日平均設(shè)計處理能力分別為221.72萬m3，人均日污水處理量分別為0.26 m3，人均日污水處理量為0.26 m3，葫蘆島市污水處理日平均設(shè)計處理能力為18萬m3、日平均處理水量為17.62萬m3，人均日污水處理量為0.06 m3，在全省排名墊后。遼寧省污水處理量的地域分布具體見表1。

表1 遼寧省污水處理量的地域分布

（三）污水處理主體工藝的類型

遼寧省城鎮(zhèn)污水處理廠目前采用工藝類型，包括A2/O、SBR及改良工藝、活性污泥法工藝、二級生化工藝、生化處理+生物濾池工藝、生物膜法生物流化床工藝、BAF曝氣生物濾池工藝共7大類處理工藝，處理后的污水可滿足景觀、綠化、清洗街道等方面的用水，達到國家對城鎮(zhèn)生活污水處理一級A的標準。據(jù)統(tǒng)計，遼寧省污水處理A2/O工藝有69座，占全省污水處理廠數(shù)量的53.9%（其中A2/O工藝37座，改良A2/O工藝3座，A/O工藝29座），SBR及改良工藝25座占19.7%（其中SBR工藝8座，改良SBR工藝2座，CASS工藝4座，CAST工藝9座），百樂克工藝10座占7.87%，生化處理+生物濾池工藝7座，活性污泥法工藝3座，二級生化工藝4座，生物膜法工藝4座，生物流化床工藝4座，BAF曝氣生物濾池工藝4座。新型工藝逐漸占據(jù)了污水處理的主導(dǎo)地位，但技術(shù)裝備水平和運行管理水平仍然有待提高，污水處理廠出水水質(zhì)的穩(wěn)定性普遍不高［3］。

（四）污水處理能力的平均實際處理負荷

污水處理廠最主要的問題是如何保證企業(yè)的有效運營。遼寧省128座城鎮(zhèn)污水處理廠投入運行后平均實際處理負荷為76.1%，其中62座低于75%，37座高于90%，16座高于100%，低于國家規(guī)定運行負荷率不能超過設(shè)計處理量120%的要求。根據(jù)建設(shè)部關(guān)于加強城鎮(zhèn)污水處理廠運行監(jiān)管的意見要求，全省除2005年、2008年、2009年、2011年投運的污水處理設(shè)施達到了建設(shè)部三年內(nèi)不低于75%設(shè)計能力，一年內(nèi)不低于60%設(shè)計能力的要求外，其他時間投運的平均利用率還未達到上述要求，低效運營效率問題突出。鞍山市城區(qū)內(nèi)3條河流均受到不同程度的污染，但平均實際處理負荷僅為43%，城市排水管網(wǎng)收集系統(tǒng)尚不完善，污水集中處理率低下。

二、遼寧省城鎮(zhèn)污水財政支持存在主要問題

（一）投融資模式單一

遼寧省城市污水處理資金來源主要有傳統(tǒng)政府投融資模式和市場投融資模式。在傳統(tǒng)政府投融資模式中，污水處理處在初級階段的污水處理產(chǎn)業(yè)，需要巨額的資金投入，對政府財政產(chǎn)生壓力較大，受政府財力和能提供的信用程度限制，不能完全滿足污水處理設(shè)備和管網(wǎng)建設(shè)所需資金。遼寧省目前市場投融資模式采用的是BOT模式引入民間資本，投融資模式單一。BOT模式作為遼寧省城鎮(zhèn)污水處理投融資的主要模式，針對污水處理巨額的資金需求，前期商務(wù)、技術(shù)談判的時間長，操作程序復(fù)雜，在污水長時間運營期間，操作環(huán)節(jié)多，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會導(dǎo)致整個融資計劃失敗，甚至嚴重影響當?shù)厮h(huán)境質(zhì)量，對公眾利益造成損害。

（二）財政支出結(jié)構(gòu)不合理

在財政支持污水處理建設(shè)中地方政府在追求地方利益和地方政績的情況下，重視污水處理設(shè)施建設(shè)輕視管網(wǎng)建設(shè)；重視新管網(wǎng)建設(shè)，輕視老管網(wǎng)改造。財政投資的支出結(jié)構(gòu)不是用于彌補因市場失靈而造成的私人投資不足，“越位”承擔了規(guī)模龐大的污水處理建設(shè)項目，加重財政資金的緊張。而對于需要長期投資、沒有經(jīng)濟效益的污水處理管網(wǎng)建設(shè)，財政不能根據(jù)實際需求規(guī)劃建設(shè)規(guī)模，支出“缺位現(xiàn)象”嚴重，特別在原有污水管網(wǎng)配套基礎(chǔ)較差的地區(qū)，管網(wǎng)建設(shè)跟不上污水處理設(shè)備的需求，巨額資金購買的污水處理設(shè)備長期低效運轉(zhuǎn)。財政支出結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的污水處理項目盲目建設(shè)，不僅弱化了財政的對污水處理行業(yè)的管理職能和導(dǎo)向功能，甚至出現(xiàn)“只建不管”的現(xiàn)象，使現(xiàn)有設(shè)施不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，導(dǎo)致實際污水處理量未能與污水處理能力保持同步增長，污水處理設(shè)施能力不足與低負荷運行矛盾的突出。

（三）財政支出效率不高

由于財政投資的社會效益難以量化，地方政府的財政預(yù)算中主要關(guān)注污水處理項目對區(qū)域環(huán)境和社會的影響，缺少資金價值指標的計算和評價環(huán)節(jié)，預(yù)算約束軟化，以污水處理設(shè)備的規(guī)模和數(shù)量增加掩蓋投資低經(jīng)濟效率問題，不注重挖掘污水處理的潛能和運行效率，財政支出效率不高。政府財政資金在使用過程中，對財政投融資績效考評處于理念階段［4］，缺乏嚴格的監(jiān)督體系和對公眾的透明度，只考慮項目本身的現(xiàn)金流量，財政給多少花多少，不計成本造成資源的巨大浪費。例如，在不同工藝、不同運行負荷的情況下，污水處理投資和運行成本數(shù)額差距巨大，如果盲目選擇追求污水處理技術(shù)與工藝的先進，建一座日處理規(guī)模50萬m3污水處理廠，除了一次性投資費用外，年運行費用相差可達數(shù)千萬元［5］，導(dǎo)致投資和運行的費用十分昂貴，甚至出現(xiàn)污水處理設(shè)施“建得起、用不起”的尷尬局面。

（四）財政支持在地區(qū)間非均等供給

城鎮(zhèn)污水處理作為準公共產(chǎn)品，實現(xiàn)其服務(wù)均等化是當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要目標，是政府保障民生的重要組成部分。城鎮(zhèn)污水處理均等化通常通過財政能力均等化來實現(xiàn)，經(jīng)濟相對發(fā)達的沈陽和大連地區(qū)污水處理企業(yè)的規(guī)模較大且數(shù)量多，污水處理所配套的設(shè)施完善，污水處理行業(yè)已經(jīng)進入成熟期，財政支持效率較高；經(jīng)濟欠發(fā)達朝陽和丹東地區(qū)的污水處理業(yè)才剛剛興起，很多污水處理所配套的設(shè)施還不健全，建設(shè)資金要求較高，財政支持效率較低，省內(nèi)地區(qū)間不同的財政支持效率，導(dǎo)致財政支持地區(qū)間非均等供給問題嚴重，省內(nèi)最高供給5倍于最低地區(qū)。此外，污水處理建設(shè)中用于三級管道和戶線排污收集管網(wǎng)建設(shè)的資金主要依賴地方政府投資建設(shè)，不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異導(dǎo)致財政支持在地區(qū)間非均等供給，制約污水處理服務(wù)均等化的“瓶頸”，也引起地區(qū)間污水處理水平的懸殊差距。

三、提高城鎮(zhèn)污水處理財政政策的思考

（一）開展多元化投融資模式

PPP模式（Public—Private—Partnership）是指政府與私人組織之間，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)形成一種伙伴式的合作關(guān)系，在全球公共基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域的運用日益廣泛。采用PPP方式不僅是在投資結(jié)構(gòu)上的突破，更重要的是能引進新的專業(yè)技術(shù)、提高服務(wù)質(zhì)量或水平、獲得項目創(chuàng)新的機會、降低項目成本等其他的效益。特許經(jīng)營PPP模式有多種實現(xiàn)形式，不同融資模式的選擇對項目將來的管理方式、收益方式以及投資者的回報等都會產(chǎn)生不同的影響。污水處理與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在污水處理投融資模式中，政府多元化引進PPP投融資模式，科學(xué)選擇污水處理運營的融投資模式，可以使更多的民營資本參與到污水處理建設(shè)項目，為公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。但是，每種類型的PPP模式都有不一樣的優(yōu)點及缺點，政府在開展多元化投融資模式的同時，發(fā)揮有效監(jiān)管。在污水處理項目的立項和特許經(jīng)營者選擇階段，要嚴格考察項目的必要性和PPP模式，剔除不能實現(xiàn)物有所值的PPP項目方案和特許經(jīng)營者，發(fā)揮有效準入監(jiān)管；在項目建設(shè)運營階段，要監(jiān)管質(zhì)量、價格、服務(wù)水平和財務(wù)等方面的績效，解決市場失靈、普遍服務(wù)和績效不符要求等重要問題，實現(xiàn)污水處理社會綜合效益最大化。

（二）促進財政支出結(jié)構(gòu)合理化

財政“越位”是財政困難的重要原因，在保持逐步加大財政投入力度的情況下，提高污水處理支出占財政支出的比重，促進財政支出結(jié)構(gòu)合理化，實現(xiàn)無需財政支出的事務(wù)由市場供給，必須由政府財政支出的有效供給，避免財政“越位”和“缺位”現(xiàn)象。對于污水處理效率較高、經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，可以借鑒污水處理廠項目的市場化運作經(jīng)驗，將污水收集管網(wǎng)與污水處理廠投資建設(shè)視為一個融資項目建設(shè)，打包引進資金，減少財政投入；對于目前經(jīng)濟不發(fā)達、污水處理費收取水平較低的地區(qū)，由政府集中財力出資建設(shè)管網(wǎng)，以委托運營的模式市場化運作，使投入資金見到明顯的效果，避免資金投入重點與需求重點間的脫節(jié)，逐步實現(xiàn)財政支出結(jié)構(gòu)合理化。

（三）提高財政支出效率

科學(xué)運用財政資金是污水處理高效率運作的基礎(chǔ)。在財政補償中，如果不能了解污水處理的真實成本，即使把所有的政府投入都補給需方也不能解決問題。因此在財政預(yù)算中要認真進行項目的可行性研究，做到科學(xué)決策，建立明確的目標和結(jié)果導(dǎo)向績效預(yù)算，保證預(yù)算決策與國家環(huán)保目標、政策優(yōu)先方向保持一致［6］，并實現(xiàn)預(yù)算全過程公開透明，發(fā)揮廣大群眾的監(jiān)督作用，促進民眾參與到污水處理事務(wù)管理中。政府財政資金在使用過程中，要準確估算垃圾污水處理運營的實際資金供應(yīng)和需求之間的缺口，界定對于政府和私人投資部門來說都是有利可圖的財政補償有效區(qū)間，避免補貼金額過多，補貼時間過長；在選擇污水處理工藝、建設(shè)規(guī)模時，應(yīng)估算當?shù)氐恼c居民承受能力，污水處理設(shè)施建設(shè)及實際運營中所需要的投資金額，進行多方案比較，把污水處理工程視為經(jīng)濟和技術(shù)的統(tǒng)一體，選擇最優(yōu)的支出方案，因地制宜選擇污水處理技術(shù)，使得項目的投資效益最大化；在管網(wǎng)建設(shè)和維護中，財政部門結(jié)合本地實際情況，通過科學(xué)的方法找到確切的區(qū)域和確切的點來建設(shè)改造，核定單位距離管網(wǎng)的維護費用，考核運營服務(wù)水平并支付費用。

（四）逐步實現(xiàn)財政支持均等化供給

財政活動屬于社會再分配范疇，針對到遼寧省地區(qū)間污水處理水平存在差異較大，應(yīng)重點關(guān)注人均日污水處理量最低的葫蘆島和朝陽市，以財力分配促進區(qū)域間污水處理供給水平均衡。各級政府財政安排了專項資金解決污水處理廠建設(shè)資金問題，從確保污水處理服務(wù)最低標準入手，通過財政轉(zhuǎn)移支付，逐步實現(xiàn)污水處理資源均等化［7］。同時，應(yīng)針對各地區(qū)綜合發(fā)展水平，建立財政支持污水處理均等化供給的數(shù)量標準、質(zhì)量標準，以及均等化供給評估程序與方法，通過基礎(chǔ)設(shè)施投資，改善民間投資的外部條件等途徑使地區(qū)間享有同等的優(yōu)惠政策以及發(fā)展的自主權(quán)，提高污水處理服務(wù)供給效率，實現(xiàn)地區(qū)間財政支持政策產(chǎn)出均等化。

結(jié)語

準公共物品單純通過市場進行資源配置依然無法達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，需要政府的財政支持達到最優(yōu)供給效率。遼寧省城鎮(zhèn)污水處理作為準公共產(chǎn)品，財政支持政策對提高其環(huán)境效益和社會效益具有積極作用。在目前遼寧省政府資金有限、財政支持上升空間不大的情況下，辨析財政支持城鎮(zhèn)污水的主要問題，通過建立開展多元化投融資模式，促進財政支出結(jié)構(gòu)合理化，提高財政支出效率，逐步實現(xiàn)財政支持均等化供給的手段，建立與城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃相銜接的污水處理財政支持體系，對解決當前遼寧省城鎮(zhèn)污水處理的財政問題具有非常強的實際意義。

［1］肖衛(wèi)東，吉海穎.準公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性及其供給模式：基于包容性增長的視角［J］.理論學(xué)刊，2014（7）：57-61.

［2］遼寧省統(tǒng)計局.遼寧統(tǒng)計年鑒2014［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2014.

［3］陳中穎，劉愛萍，劉永，等.中國城鎮(zhèn)污水處理廠運行狀況調(diào)查分析［J］.環(huán)境污染與防治，2009（9）：99-102.

［4］童偉.改革政府預(yù)算提高預(yù)算使用效率［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2008

（5）：59-60.

［5］徐冉，遲成龍，陳書怡.污水處理工藝的技術(shù)經(jīng)濟綜合評價方法［J］.同濟大學(xué)學(xué)報：自然科學(xué)版，2013（6）：869-874，931.

［6］楊志安，李鵬，閆婷.我國財政投融資績效的現(xiàn)狀與建議［J］.沈陽師范大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2013（3）：42-44.

［7］龐明禮，張東方.省域視野下基本公共服務(wù)均等化的模式選擇與度量［J］.遼寧大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2012（2）：86-93.

【責任編輯李菁】

F842.6

A

1674-5450（2015）05-0058-03

2015-06-03

遼寧省財政科研基金項目（13C016）

賈嶠，男，遼寧沈陽人，沈陽師范大學(xué)講師，管理學(xué)博士；楊平，女，遼寧沈陽人，沈陽師范大學(xué)講師，工學(xué)博士。