文/李煒光

下位法不應(yīng)忤逆上位法

文/李煒光

預(yù)算法修改是我國(guó)此一輪制度改革的開(kāi)路者，是用來(lái)規(guī)范政府收錢(qián)、分錢(qián)和花錢(qián)諸般行為的基本規(guī)則，與國(guó)家的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和治理之類(lèi)的大事密切相關(guān)。用經(jīng)濟(jì)學(xué)大師布坎南的話說(shuō)，預(yù)算不只是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是“廣義政治憲章”的一部分。

新預(yù)算法是2014年8月經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的，今年1月起開(kāi)始實(shí)施，但這部法律的實(shí)施條例草案一個(gè)月之前才公布，面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。人們發(fā)現(xiàn)，這部意見(jiàn)稿在下位法和上位法的關(guān)系的處理上存在一些問(wèn)題，因而引起社會(huì)各界的關(guān)注和廣泛參與，我本人在近20天內(nèi)參加的相關(guān)研討會(huì)就有三次之多。

現(xiàn)在不少學(xué)者主張?jiān)跅l例的前面寫(xiě)上立法精神和宗旨，自有其道理。不過(guò)在我看來(lái)，實(shí)施條例只是一個(gè)法規(guī)的范疇，主要用來(lái)具體闡釋上位法條款的技術(shù)性環(huán)節(jié)，以便于將其逐一落實(shí)于預(yù)算過(guò)程中。立法精神和宗旨這些基本內(nèi)容在上位法總則中已經(jīng)做了規(guī)定，實(shí)施條例中似沒(méi)有必要復(fù)述，草案意見(jiàn)稿的關(guān)鍵問(wèn)題是沒(méi)有完全按照預(yù)算法已經(jīng)設(shè)定的宗旨和精神來(lái)起草。

一般說(shuō)，實(shí)施條例的地位低于成文法，應(yīng)該在服從正式法律的前提下加以規(guī)定，但現(xiàn)在看到的草案意見(jiàn)稿卻與新預(yù)算法多有不合之處。如財(cái)政專(zhuān)戶(hù)問(wèn)題，本來(lái)預(yù)算法明文規(guī)定“依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立”，國(guó)務(wù)院又于去年10月發(fā)布的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》也明確規(guī)定兩年內(nèi)全面予以清理整頓，但條例草案第63、64條中并沒(méi)有突出依照法律規(guī)定和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)這一程序，也沒(méi)有規(guī)定財(cái)政專(zhuān)戶(hù)應(yīng)開(kāi)設(shè)在人民銀行，而是在多處強(qiáng)調(diào)了財(cái)政部自己的權(quán)力。意見(jiàn)稿甚至試圖放寬對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的限制，由“財(cái)政部核準(zhǔn)”財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，以“單一國(guó)庫(kù)體系”的提法取代預(yù)算法規(guī)定的“單一國(guó)庫(kù)制度”。這種事在預(yù)算法修改中出現(xiàn)過(guò)，現(xiàn)在又卷土重來(lái)，讓人疑慮該項(xiàng)條款會(huì)被條例所消解。

草案意見(jiàn)稿在關(guān)于中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)經(jīng)理制度的條款上也存在一定問(wèn)題。對(duì)什么是國(guó)庫(kù)“經(jīng)理”權(quán)，財(cái)政和銀行兩部門(mén)在國(guó)庫(kù)問(wèn)題上的權(quán)限規(guī)定得不清楚。在第74條第一款中，規(guī)定“中國(guó)人民銀行經(jīng)理中央國(guó)庫(kù)應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政部的指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)中央財(cái)政負(fù)責(zé)?！痹诘?5條中規(guī)定“各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)履行下列國(guó)庫(kù)管理職能?！标P(guān)于國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)的歸屬，預(yù)算法第59條原本規(guī)定的很清楚：“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理”，“經(jīng)理”應(yīng)該是“經(jīng)營(yíng)管理”的意思，所以國(guó)庫(kù)的日常管理，中國(guó)人民銀行至少是主導(dǎo)者之一，這是新預(yù)算法明確規(guī)定了的，不能改變。所以國(guó)庫(kù)經(jīng)理的相關(guān)規(guī)則，理應(yīng)多從人民銀行管理的角度考慮問(wèn)題。

人民銀行是財(cái)政體系的外部監(jiān)督者，所以要說(shuō)誰(shuí)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)，應(yīng)該是財(cái)政部和人民銀行各自對(duì)對(duì)方承擔(dān)的國(guó)庫(kù)管理職責(zé)負(fù)責(zé)，兩家合起來(lái)共同對(duì)國(guó)務(wù)院、對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)才對(duì)。

這部實(shí)施條例草案基本沒(méi)有規(guī)定人民代表大會(huì)的內(nèi)容，這是它的第三個(gè)缺陷。作為一部主要由國(guó)務(wù)院制定的工作法規(guī)，雖然不能規(guī)定作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的全國(guó)人民代表大會(huì)做什么和不做什么，但它應(yīng)該對(duì)預(yù)算法實(shí)施過(guò)程中如何面對(duì)人大和對(duì)人大負(fù)責(zé)、如何與人大工作銜接、在什么環(huán)節(jié)上和以什么方式接受人大的控制和監(jiān)督，這些問(wèn)題上，現(xiàn)在的實(shí)施條例草案幾乎完全沒(méi)有涉及到。

預(yù)算過(guò)程分為編制、通過(guò)、執(zhí)行和決算，每一個(gè)階段讀都應(yīng)該是透明的，對(duì)此預(yù)算法已作出原則性規(guī)定，而實(shí)施條例未將其具體化，是意見(jiàn)稿的第四個(gè)問(wèn)題。預(yù)算透明度至少包括政府財(cái)政運(yùn)作的詳細(xì)數(shù)據(jù)、“四本預(yù)算”之外“準(zhǔn)預(yù)算活動(dòng)”的估計(jì)數(shù)，以及公開(kāi)的形式、信息反饋渠道、答疑和問(wèn)責(zé)機(jī)制等事項(xiàng)，這些問(wèn)題，實(shí)施條例中不作詳細(xì)規(guī)定，人們到哪里去尋找相關(guān)依據(jù)呢？

預(yù)算法實(shí)施條例不是某部委的工作規(guī)章，而是帶有一定法律性質(zhì)的規(guī)則，行政體系內(nèi)部多個(gè)部門(mén)跟預(yù)算法的編制、執(zhí)行和考核有關(guān)，除了財(cái)政部，還有央行、審計(jì)署，發(fā)改委和擁有預(yù)算權(quán)力的部委，對(duì)外，還有個(gè)與人大、政協(xié)如何銜接的問(wèn)題，所以實(shí)施條例所反映的應(yīng)該是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的大概念，現(xiàn)在的意見(jiàn)稿卻把它做成了一個(gè)小概念。用它作為國(guó)家層次的一部法規(guī)是不大適宜的。我的看法是，不宜以某一部委為主制定這樣的全國(guó)性法規(guī)，而應(yīng)該重新組建國(guó)務(wù)院層面的起草小組，重新起草條例草案。也就是說(shuō)，推倒重來(lái)，很有必要。

錯(cuò)位 梅逢春