馮奎

2015年10日12日，航拍陸家嘴金融城地標(biāo)——上海中心、上海環(huán)球金融中心、金茂大廈、東方明珠

中共十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》），將城市群作為拓展區(qū)域發(fā)展空間重要方式。

《建議》稱(chēng)，以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶。發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用，優(yōu)化發(fā)展京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群。

可以預(yù)期，在未來(lái)五年，中國(guó)的城市群整體上將進(jìn)入快速發(fā)育的階段，初步成為中國(guó)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。城市群將構(gòu)建中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新版圖，充任區(qū)域發(fā)展的主要抓手。

城市群規(guī)劃越來(lái)越明確

從“十二五”規(guī)劃到中共中央剛剛頒布的《建議》，城市群在規(guī)劃中的地位越來(lái)越明確。

“十二五”規(guī)劃中，城市群屢有提及，但有幾個(gè)特點(diǎn)值得注意：

2015年9月25日， 河北張家口市宣化縣的風(fēng)能光能互補(bǔ)發(fā)電場(chǎng)

一是概念內(nèi)涵相對(duì)模糊，帶、區(qū)、群、圈等概念都有提及?！笆濉币?guī)劃中提到，要重點(diǎn)推進(jìn)太原城市群、皖江城市帶、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、武漢城市圈、環(huán)長(zhǎng)株潭城市群等區(qū)域發(fā)展等。

二是當(dāng)時(shí)主要是從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的角度認(rèn)識(shí)城市群的意義。例如“十二五”規(guī)劃中提出，要推動(dòng)包鄂榆、廣西北部灣、成渝、黔中、滇中、藏中南、關(guān)中-天水、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡等經(jīng)濟(jì)區(qū)加快發(fā)展，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極?！笆濉币?guī)劃中還提出，要推進(jìn)京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟(jì)圈等等。

三是對(duì)城市群的規(guī)劃布局十分籠統(tǒng)與簡(jiǎn)略?！笆濉币?guī)劃中提出，要在東部地區(qū)逐步打造更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的城市群，在中西部有條件的地區(qū)培育壯大若干城市群。對(duì)于培育哪些重點(diǎn)城市群，“十二五”規(guī)劃并未詳細(xì)涉及。

2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）頒布?！兑?guī)劃》提出，城鎮(zhèn)化應(yīng)以城市群作為主體形態(tài)，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)。城市群在城鎮(zhèn)化以及在中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的地位顯著上升。

《規(guī)劃》同時(shí)明確了東部地區(qū)三大城市群與中西部若干城市群的發(fā)展重點(diǎn)，突出要發(fā)展京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝、中原、長(zhǎng)江中游、哈長(zhǎng)等城市群，初步勾勒出國(guó)家重點(diǎn)城市群的布局輪廓。

此后，城市群規(guī)劃越來(lái)越受到重視。

2015年全國(guó)兩會(huì)上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出要制定實(shí)施城市群規(guī)劃。2015年4月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《長(zhǎng)江中游城市群規(guī)劃》，這是《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》頒布后第一個(gè)城市群的規(guī)劃。

中共中央在《建議》中，明確提出要發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用，優(yōu)化發(fā)展京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群。這也意味著，城市群是“十三五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，政策內(nèi)涵清晰，布局合理，發(fā)展任務(wù)明確。

城市群發(fā)育越來(lái)越成熟

“十二五”時(shí)期是城市群快速發(fā)育的階段。在 “十三五”時(shí)期，城市群進(jìn)入趨于成熟的新階段。

“十二五”時(shí)期，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率剛剛跨過(guò)50%，城市群發(fā)展迅速。

從城鎮(zhèn)規(guī)模與人口上看，大中小城市和小城鎮(zhèn)的人口增長(zhǎng)較快。從城鎮(zhèn)體系上看，大都市周邊的小城市不斷得到培育，城鎮(zhèn)體系還不完善，城鎮(zhèn)密度正由低到高進(jìn)行提升。從空間結(jié)構(gòu)來(lái)看，城市之間的聯(lián)系較緊密，連接城市的基礎(chǔ)設(shè)施較完善。從城市分工來(lái)看，分工體系開(kāi)始形成，大中小城市既競(jìng)爭(zhēng)又合作的關(guān)系格局顯露雛形，但大城市的集聚作用多于資源擴(kuò)散。從城市群增長(zhǎng)路徑來(lái)看，城市群總體上仍是外延式蔓延，內(nèi)涵式增長(zhǎng)剛剛開(kāi)始。

“十三五”時(shí)期，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將從54%左右奔向60%左右，城市群發(fā)展在整體上越來(lái)越趨于成熟。

從城鎮(zhèn)規(guī)模與人口上看，城鎮(zhèn)人口仍處于較快增長(zhǎng)的進(jìn)程中，但速度已有所降低。從城鎮(zhèn)體系上看，大中小城市的協(xié)調(diào)性得到加強(qiáng)，城鎮(zhèn)體系將比較完善，城鎮(zhèn)密度將達(dá)到較高水平。從空間結(jié)構(gòu)來(lái)看，城市之間的聯(lián)系相對(duì)已很緊密，連接核心城市與周邊中小城市的各類(lèi)交通日趨完善。從城市分工來(lái)看，中心城市的集聚與擴(kuò)散相對(duì)平衡，分工體系相對(duì)合理。從城市群增長(zhǎng)路徑來(lái)看，城市群內(nèi)涵式增長(zhǎng)將漸漸成為主要特征，城市群的邊界基本確立。

當(dāng)然，從城市群發(fā)展來(lái)看，“十三五”時(shí)期，中國(guó)的城市群只能是趨于成熟，離真正的成熟階段還有較大差距。特別是我們規(guī)劃了一批超大級(jí)城市群，實(shí)則只是一個(gè)城市較為集中的行政區(qū)域。例如，長(zhǎng)江中游城市群面積達(dá)到31.7萬(wàn)平方公里。這個(gè)規(guī)模相當(dāng)于整個(gè)日本面積的85%、德國(guó)面積的89%。在這個(gè)城市群內(nèi)，武漢城市圈、環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群、長(zhǎng)株潭城市群都還處于向心集聚為主的階段。目前來(lái)看，體制、機(jī)制的障礙因素都嚴(yán)重影響都市核心區(qū)與周邊城市的聯(lián)系合作，更何況這類(lèi)跨越省級(jí)行政區(qū)的城市群。

因此，類(lèi)似于長(zhǎng)江中游、哈長(zhǎng)這類(lèi)城市群趨于成熟還要有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。整體而言，預(yù)計(jì)經(jīng)歷“十三五”之后的十年，也即達(dá)到2030年，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%左右，中國(guó)的城市群可望進(jìn)入成熟發(fā)達(dá)的高度。

城市群作用越來(lái)越綜合

“十三五”時(shí)期，城市群的作用將得到更加充分全面的發(fā)揮。

城市群發(fā)展對(duì)于拉動(dòng)與促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，仍然排在最為關(guān)鍵性的位置。2014年，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三大重點(diǎn)城市群的GDP 達(dá)到10.6萬(wàn)億元、7.8萬(wàn)億元、6.6萬(wàn)億元，分別占全國(guó)的15%、12%和10%，總共占37%。一些較小規(guī)模的城市群，也在大區(qū)域或本省經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位。例如，關(guān)中城市群的面積是5.5萬(wàn)平方公里，只有長(zhǎng)江中游城市群的面積18%，人口只有約2300萬(wàn)。2014年，關(guān)中城市群生產(chǎn)總值達(dá)11681億元，占陜西全省的66%，在帶動(dòng)陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至輻射西北經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍然舉足輕重。

“十三五”時(shí)期，長(zhǎng)江中游、東北、中原、關(guān)中等一批城市群崛起，還有其他更多的小型城市群不斷壯大，將有力地支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本面。

城市群的發(fā)展對(duì)于引導(dǎo)人口合理分布的作用，越來(lái)越受到重視?！笆濉睍r(shí)期，一個(gè)區(qū)域發(fā)展的熱點(diǎn)是特大城市的人口疏解問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題的答案就在于城市群的發(fā)展。

河北省近年來(lái)人口保持穩(wěn)定，而北京、天津每年人口增長(zhǎng)五六十萬(wàn)，北京在過(guò)去的10年之內(nèi)人口增長(zhǎng)約40%，天津增長(zhǎng)約30%。河北省在北京的人口將近160萬(wàn)，占北京常住外來(lái)人口的 22%。河北省在天津的人口將近80萬(wàn)，占天津常住外來(lái)人口的25%。展望“十三五”，只有河北省的各類(lèi)城市發(fā)展起來(lái)，換言之，只有通過(guò)京津冀城市群的發(fā)展，才能讓中小城市提高吸引力，實(shí)現(xiàn)河北省就近就地城鎮(zhèn)化。

加速城市群發(fā)展，對(duì)于縮小過(guò)大差距具有不容忽視的重大意義。這些過(guò)大差距主要存在于城鄉(xiāng)之間、核心城市與周邊中小城市之間。例如，一些繁華的特大城市周邊就有連綿不斷的貧困帶。解決這類(lèi)問(wèn)題，需要推進(jìn)城市群不斷發(fā)展。因?yàn)樵诔鞘腥盒纬膳c發(fā)展的初期階段，大城市吸納資源的力量強(qiáng)大，對(duì)周邊中小城市有“虹吸”效應(yīng)，極易形成大樹(shù)底下不長(zhǎng)草的現(xiàn)象。而隨著城市群的持續(xù)成長(zhǎng)，大城市的集聚與吸附效應(yīng)仍然存在，但輻射效應(yīng)將不斷增強(qiáng)。越來(lái)越大的輻射效應(yīng)十分有利于增強(qiáng)周邊落后縣（市、區(qū)）的產(chǎn)業(yè)功能，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能，推進(jìn)小城市與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)?！笆濉币獙?shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)，要讓城市支持農(nóng)村，要解決區(qū)域性整體貧困，城市群的發(fā)展至關(guān)重要。

城市群分層越來(lái)越明顯

城市分層，城市群亦然?！笆濉睍r(shí)期，中國(guó)的城市群將出現(xiàn)若干層次。

這些層次至少可以包括五級(jí)：世界級(jí)的城市群、向世界級(jí)沖刺的城市群、國(guó)家級(jí)的城市群、區(qū)域性城市群以及地區(qū)性的城市群。

世界級(jí)與具備沖刺世界級(jí)城市群的，目前主要是長(zhǎng)三角城市群、京津冀城市群與珠三角城市群。這些城市群處于中國(guó)經(jīng)濟(jì)最具活力、開(kāi)放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、吸納外來(lái)人口最多的地區(qū)。“十三五”時(shí)期，這些城市群有望通過(guò)創(chuàng)新發(fā)展，加快形成國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，在更高層次參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮其對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐和引領(lǐng)作用。

長(zhǎng)江中游、成渝、中原、東北、關(guān)中等城市群，是國(guó)家級(jí)重要城市群。這些城市群的中心城市都比較突出，處于國(guó)家主體功能區(qū)的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，且每個(gè)城市群都依托著廣闊的腹地，發(fā)展?jié)摿薮??！笆濉睍r(shí)期，中國(guó)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化仍處于快速發(fā)展階段。上述城市群通過(guò)加快新型工業(yè)化進(jìn)程、布局合理的城鎮(zhèn)體系，將強(qiáng)化城市分工合作，形成更大的帶動(dòng)輻射力量。

此外，山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群等，以及一批由相鄰的中小城市組成的如呼包鄂榆城市群、晉中城市群、寧夏沿黃城市群等，也如群星璀燦，將在引領(lǐng)區(qū)域與地方發(fā)展中發(fā)揮重大作用。

城市群治理越來(lái)越緊迫

“十三五”時(shí)期，城市群將成為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，將是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手。優(yōu)化城市群的治理，應(yīng)該成為重要議題。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，一些發(fā)達(dá)國(guó)家都通過(guò)探索城市群的治理模式，來(lái)推動(dòng)城市群協(xié)調(diào)能力建設(shè)，發(fā)揮城市群的積極作用。

除了長(zhǎng)三角、珠三角等幾個(gè)城市群，中國(guó)多數(shù)城市群的發(fā)展起步時(shí)間不長(zhǎng)，且依托于不同行政級(jí)別的市、縣、區(qū)、小城鎮(zhèn)，城市群之間的行政協(xié)調(diào)色彩較濃。在這種情況下，我們既要發(fā)揮好行政協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)，又要注意培育城市群之間的市場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制。

在推進(jìn)城市群治理進(jìn)程中，有幾個(gè)重點(diǎn)：

一是繼續(xù)強(qiáng)化城市群內(nèi)部的省市長(zhǎng)協(xié)商會(huì)議機(jī)制，從行政資源上支持城市群協(xié)同發(fā)展;二是強(qiáng)化不同主體的參與，建立不同形式的城市群合作委員會(huì)，這些主體包括城鎮(zhèn)政府、企業(yè)、科研院所、媒體、非政府組織等;三是圍繞城市群發(fā)展的重大關(guān)鍵問(wèn)題，如基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)一體化等，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，并從行動(dòng)上力求突破。四是創(chuàng)新合作形式，通過(guò)城市群論壇、城市群招商會(huì)、城市共同品牌營(yíng)銷(xiāo)等方式，為城市群內(nèi)的城市、小城鎮(zhèn)的發(fā)展創(chuàng)造條件。

（作者系國(guó)家發(fā)改委城市中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)）