李京梅，李娜

（1．中國海洋大學經(jīng)濟學院 青島 266100；2．教育部人文社科重點研究基地中國海洋大學海洋發(fā)展研究院 青島 266100）

近年來，隨著我國沿海地區(qū)人口壓力和土地需求的加大，沿海地區(qū)填海造地活動蔚然成風，地方圍填海規(guī)模不斷擴大。雖然填海造地能夠有效緩解工業(yè)和城鎮(zhèn)用地緊張的矛盾，促進沿海地區(qū)經(jīng)濟增長，但填海造地徹底改變了海域的自然屬性，海灣面積減少，被填海域的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能徹底消失，周邊海域的生態(tài)環(huán)境也遭到嚴重影響，造成海灣納潮能力下降、水質(zhì)日益惡化、生物多樣性迅速減少等問題。如何兼顧經(jīng)濟和生態(tài)效益，通過制度安排加強對圍填海造地的合理管控，使圍填海速度和規(guī)?？刂圃诤侠淼乃?，成為當前推動我國沿海地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展亟待解決的重要課題。黨的十八大明確提出“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，十八屆三中全會進一步指出要加快生態(tài)文明制度建設，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。本研究探索構(gòu)建科學、合理、行之有效的填海造地生態(tài)補償機制，為有關(guān)政府部門落實“用制度保護生態(tài)環(huán)境”的戰(zhàn)略決策提供依據(jù)。

近年來，隨著我國填海造地資源生態(tài)影響的研究成果不斷增多，以及生態(tài)補償概念的引入，理論界對圍填海造地生態(tài)補償?shù)年P(guān)注持續(xù)增加，主要集中在兩個方面：①生態(tài)損害評估。多數(shù)學者基于海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務的分類，針對圍填海對海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的供給、調(diào)節(jié)、文化和支持功能的影響，分別或綜合使用直接市場法、替代市場法、影子工程法、支付意愿法、成果參照法等量化填海造地的生態(tài)系統(tǒng)服務價值損失［1－7］。亦有學者使用HEA 生境等價分析法，完成了圍墾濕地的生境受損量、補償量及補償面積（修復規(guī)模）的評估，并進一步參照不同類型海洋生態(tài)系統(tǒng)的平均公益價值標準，換算相應生態(tài)損害成本［8］。填海造地生態(tài)損害評估是生態(tài)補償?shù)臉藴屎鸵罁?jù)，是生態(tài)補償制度得以建立和實施的技術(shù)保障。②生態(tài)補償制度以及補償模式探討。有學者從建立填海造地生態(tài)補償制度的3 個關(guān)鍵點出發(fā)，針對不同區(qū)域、不同項目的圍填海工程，全面探討生態(tài)補償主體和補償對象（利益相關(guān)者）、補償標準核算、補償手段（方式）選擇問題［9－12］。也有學者從海洋生態(tài)補償法制化、標準科學化和管理規(guī)范化3方面探討填海造地生態(tài)補償模式，認為或主張將海洋生態(tài)補償模式引入到填海造地用海管理［13］，主張將填海造地生態(tài)補償模式分為整體性生態(tài)補償機制、區(qū)域化生態(tài)補償機制以及“輸血型”與“造血型”復合生態(tài)補償機制3 種類型，并提出將“環(huán)境正義”原則貫穿于填海造地生態(tài)補償機制的實施［14］。

雖然研究成果對填海造地生態(tài)補償標準確立和補償模式構(gòu)建做出大量且有益探索，但對于如何建立填海造地生態(tài)補償?shù)墓芾頇C制仍缺乏系統(tǒng)論證和應用式探討。本研究基于圍填海造地生態(tài)損害的研究成果，圍繞建立生態(tài)補償機制的3個關(guān)鍵點，從明確生態(tài)補償責任主體和受償主體出發(fā)，核定填海造地生態(tài)補償標準與補償方式，最終構(gòu)建具體的、行之有效的填海造地生態(tài)補償制度框架，以期為國家有關(guān)部門實施圍填海造地的生態(tài)補償管理提供參考。

1 填海造地的生態(tài)補償背景

海域作為自然資源或生態(tài)類型，并非取之不竭、用之不盡。填海造地用?；顒硬粌H占用海域稀缺資源，而且永久改變海域自然屬性，對海域生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務造成損害，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

（2）損害調(diào)節(jié)服務：填海造地改變了海域的自然屬性（地形、地貌、岸線走向、水動力等），直接改變泥沙沖淤以及污染物的遷移規(guī)律，造成納潮量減少，從而使海域泥沙淤積、蓄洪能力下降，海水富營養(yǎng)化日益嚴重，海水水質(zhì)日益惡化。

（3）與海岸帶生態(tài)系統(tǒng)文化服務產(chǎn)生沖突：因填海造地工程將原本的自然岸線變?yōu)槠街钡娜斯ぐ毒€，破壞原生態(tài)海域景觀，減少了沿海海岸線的長度、限制了人們在海岸帶的活動，導致海岸帶的審美與娛樂價值降低。

（4）影響海域生態(tài)系統(tǒng)提供支持服務的功能，破壞海岸帶的生物多樣性：以具有“護岸衛(wèi)士、鳥類天堂、魚蝦糧倉”美譽的紅樹林為例，填海造地使沿海灘涂濕地變?yōu)殛懙兀菇：Ｓ蛏镔囈陨娴募t樹林生境遭到破壞，嚴重影響近海海域生物的生存環(huán)境和生存規(guī)律，導致生物多樣性受到嚴峻挑戰(zhàn)，有些水生物資源急劇減少、甚至瀕臨滅絕［15－16］（圖1）。

圖1 填海造地對海域生態(tài)系統(tǒng)服務功能造成的損害

正是由于填海造地對海域生態(tài)系統(tǒng)造成實際損害，填海方理應對其活動造成的損害承擔責任，“誰損害，誰補償”。資源所有者或政府管理部門對損害資源環(huán)境的行為進行收費，提高該行為的成本，從而激勵損害行為主體減少因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性，同時，征收的生態(tài)補償費用于環(huán)境治理和生態(tài)修復。

2 填海造地生態(tài)補償制度建立的關(guān)鍵點分析

有效的填海造地生態(tài)補償制度建立需要明確3個關(guān)鍵點：①明確填海造地生態(tài)補償?shù)呢熑沃黧w和受償權(quán)利主體，即是誰造成的海域資源和生態(tài)受損承擔補償責任（補償主體），誰又因此遭到損失享有受償權(quán)利（受償主體）；②建立填海造地生態(tài)補償金的征收標準，即補償多少，該標準應該既能體現(xiàn)受損或消失的海域資源價值，又能被海域資源環(huán)境破壞者所接受，這是實現(xiàn)對填海造地生態(tài)補償關(guān)鍵；③明確以何種方式讓海域資源破壞者承擔這一外部生態(tài)成本，以何種方式對生態(tài)環(huán)境的受損方予以補償。

2．1 填海造地生態(tài)補償主體和受償主體

填海造地生態(tài)補償關(guān)系中的主體（補償主體）與客體（受償主體）是補償活動過程中以權(quán)利和義務為內(nèi)容而產(chǎn)生聯(lián)系的參與者［17］。

根據(jù)權(quán)利義務對等理論，在填海造地生態(tài)補償關(guān)系中，由于填海造地這種用海方式造成海域資源被永久占用、被填海域的海域生態(tài)系統(tǒng)服務功能徹底喪失，而海域使用者卻因較低的填海成本取得土地而獲得收益，作為用?；顒拥氖找娣剑響谙硎芎Ｓ蛸Y源所帶來收益的同時承擔相應的義務。根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定，海域使用者為獲得海域使用權(quán)而繳納權(quán)利金（海域使用金），但海域使用金一般只能解決資源所有權(quán)的補償問題，未涉及開發(fā)利用海洋資源的外部損害，無法充分補足填海造地帶來的全部生態(tài)損失［18］。因此海域使用者除了因使用海域而有義務繳納海域使用金外，有責任對其開發(fā)用海活動所產(chǎn)生的外部生態(tài)成本補償承擔責任，繳納生態(tài)補償金，因此是填海造地生態(tài)補償?shù)呢熑沃黧w［19］。

水驅(qū)后期，由于原油黏度變大，水油流度比進一步擴大，日產(chǎn)油能力的提升更加困難。以勝利油田某一普通稠油油藏中注采對應好的一口油井和一口水井為例，注水初期，油井日產(chǎn)油能力由2.0t提升到4.6t。而后日產(chǎn)油能力快速遞減，含水率不斷上升。當日產(chǎn)油能力遞減到1.8t、含水率上升到87%時，注入井日注量由33t提高至48t，生產(chǎn)井采取換大泵提液，日產(chǎn)液能力由18t提高到51t，日產(chǎn)油能力僅提高到2.0t。普通稠油油藏水驅(qū)后期，強化采油效果不明顯，日產(chǎn)油能力提高比前期更困難。

根據(jù)我國法律規(guī)定，國家是海域資源的所有者，海域使用者對于國家所有權(quán)狀態(tài)下的海域進行使用并造成不可逆的負面生態(tài)影響，國家就成為填海造地活動中海域生態(tài)環(huán)境受損方，有權(quán)提出賠償請求，因此應為填海造地生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w。但國家只是一個相對抽象的主體，在具體的實施中，具有管理主體資格和能力的政府才是實際的受償主體。在我國，國家海洋局代表國家行使海洋環(huán)境的保護權(quán)，因此國家海洋局及地方海洋行政管理部門是填海造地生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w。

總之，填海造地生態(tài)補償制度建立的首要條件是明晰補償責任主體與受償主體。海域使用者因其開發(fā)用?；顒訉Ｓ蛏鷳B(tài)環(huán)境造成損害，因此是生態(tài)補償責任主體，有義務繳納生態(tài)補償金。國家是海域的所有者，也是海域生態(tài)破壞的受損方，因此其權(quán)利代表機構(gòu)（國家海洋局和地方海洋行政主管部門）有權(quán)利要求海域使用者繳納生態(tài)補償金，因此是生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w。

2．2 填海造地生態(tài)補償標準

補償標準是生態(tài)補償制度建立的核心，是實施生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)。而目前尚無統(tǒng)一的填海造地生態(tài)補償標準，理論上可從以下3個方面予以考量計算。

（1）海域生態(tài)系統(tǒng)服務功能經(jīng)濟價值標準。該標準是以所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務的價值損失來確定生態(tài)補償?shù)臉藴?。自?997年Costanza衡量了全球生態(tài)系統(tǒng)服務功能的價值以來［20］，生態(tài)系統(tǒng)服務功能的價值論不斷發(fā)展和完善，為以生態(tài)系統(tǒng)服務功能的價值來確定生態(tài)補償標準提供了重要依據(jù)。國內(nèi)多數(shù)學者基于海洋生態(tài)系統(tǒng)4大類服務功能（供給功能、調(diào)節(jié)功能、支持功能、生境功能），運用市場價值法、替代成本法、旅行費用法、意愿調(diào)查法等方法評估不同目標海域的生態(tài)系統(tǒng)服務經(jīng)濟價值［21－23］。根據(jù)不同地區(qū)圍填海工程項目所影響的生態(tài)系統(tǒng)服務功能的類型和受影響的海域面積，估算填海造地生態(tài)系統(tǒng)服務損害的經(jīng)濟價值，進一步確定生態(tài)補償標準，其公式為：

式中：i＝1，2，3，…，I代表受損的海域生態(tài)系統(tǒng)各項子服務；Vi代表第種海域生態(tài)系統(tǒng)服務的經(jīng)濟價值；S為填海造地的海域面積；r為貼現(xiàn)率；P代表填海造地所造成的海域生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值損失總和（即生態(tài)補償標準）。

海域生態(tài)系統(tǒng)服務功能經(jīng)濟價值作為填海造地補償標準，存在高估其價值的問題。一是由于貨幣化評估方法存在誤差，例如替代成本法僅是借用市場價格來評估單位海域的某種生態(tài)系統(tǒng)子服務的價值；采用意愿調(diào)查法測算出來的僅僅是人們的支付意愿，而實際要求人們支付相當量的貨幣來換取更好的海域生態(tài)系統(tǒng)服務價值時，卻存在較大的困難。二是由于生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值是以服務功能加總的結(jié)果表示的，而構(gòu)成這些加總結(jié)果的各項生態(tài)系統(tǒng)子服務有時是相同或相近的，進一步導致服務功能經(jīng)濟價值的疊加。實際上海域生態(tài)系統(tǒng)服務的貨幣化價值很難通過市場交換全部轉(zhuǎn)換為貨幣，也存在操作困難。因而海域生態(tài)系統(tǒng)服務功能經(jīng)濟價值標準理論上可作為補償標準的上限［24］。

（2）經(jīng)濟損失標準。經(jīng)濟損失標準屬于民法范疇，個人的權(quán)利和利益都受到影響，以個人資源或要素的所有權(quán)遭到損害為前提。填海造地所造成的經(jīng)濟損失是指由于損害海洋生態(tài)而失去的收益，有清晰的所有權(quán)方，不包括對未分配的海洋環(huán)境本身的損害。評估其經(jīng)濟損失的過程一般為：首先確定填海造地活動對海洋漁業(yè)資源的影響范圍和程度，然后對填海造地工程造成海域漁業(yè)資源破壞所帶來的直接經(jīng)濟損失（即填海造地工程占用漁業(yè)水域?qū)Ｑ鬂O業(yè)資源產(chǎn)生的損害，如填埋區(qū)域內(nèi)許多重要的經(jīng)濟魚、蝦、蟹、貝等漁業(yè)資源全部死亡）和間接經(jīng)濟損失（即填海造地過程中污染物擴散等對漁業(yè)資源所造成的損害，影響魚卵、仔稚魚以及其他漁業(yè)資源幼體的正常發(fā)育生長）進行評估。

最后利用收益還原法對未來每年填海造地帶來的經(jīng)濟損失進行貼現(xiàn)，即。其中，F(xiàn)為填海造地造成漁業(yè)資源經(jīng)濟損失的未來值，r為貼現(xiàn)率，n為填海造地的生態(tài)影響期，C為填海造地經(jīng)濟損失的現(xiàn)值，即為填海造地生態(tài)補償標準。

將經(jīng)濟損失作為填海造地生態(tài)損害賠償?shù)臉藴?，僅僅反應了填海造地對海域已分配的有清晰所有權(quán)的漁業(yè)資源影響，并未將海域未分配的環(huán)境和生態(tài)功能所受損害（如對氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性維持的損害）體現(xiàn)出來，因此一般作為填海造地生態(tài)補償標準的下限。

（3）生態(tài)修復標準。實施海洋生態(tài)補償?shù)哪康氖潜Ｗo海洋生態(tài)環(huán)境，并使受破壞的海洋生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮原有的服務功能。為達成這一目標需要采用生境重建、生物資源增殖等修復措施，開展生態(tài)修復工作。因此生態(tài)修復工程以及修復規(guī)?；蛸M用是確定海洋生態(tài)補償標準的參考依據(jù)之一。1997 年，美國國家海洋與大氣管理局（NOAA）頒布了評估自然資源損害的指導文件，建議應基于修復工程計算生態(tài)損害的補償，生態(tài)補償標準包括3部分：①修復費用，即將受損自然資源恢復至基線水平的成本；②過渡期損失，即受損自然資源或服務從受損到完全修復期間，因不能向公眾提供自然資源或發(fā)揮其生態(tài)功能而造成的臨時損失；③損害評估費用成本。具體方法是選定修復工程，并假定該修復工程提供的資源或服務與對受損資源或服務是對等的，從而估算所需的修復工程規(guī)模，完成對公眾的損害補償［25－27］。這種方法目標在于保持生態(tài)功能的基準水平而不是人們福利水平的不變，充分體現(xiàn)生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)要求，但是也有很多局限性：由于有很多假設，那么在假設條件沒有被滿足時，得到的結(jié)果是不準確的。而且很多時候，生態(tài)破壞是不可逆的，虛擬的生態(tài)修復結(jié)果并不能充分反應現(xiàn)實的情況。

不論從哪一個角度確定填海造地生態(tài)補償標準，都是將填海造地生態(tài)損害貨幣化的過程，而事實上，理論標準確定之后，還應根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平和海域資源開發(fā)利用情況，通過填海造地利益相關(guān)者的談判博弈，最終確定補償主體和補償對象都能夠接受的、共同認可的補償額度。只有制定公平合理的填海造地生態(tài)補償標準，才能通過調(diào)整利益相關(guān)者利益分配關(guān)系實現(xiàn)維護生態(tài)平衡的目的。

2．3 填海造地生態(tài)補償方式

填海造地生態(tài)補償方式是指填海造地生態(tài)補償責任者或是生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w對生態(tài)受損者的具體補償方式。我國目前主要采取以下兩種補償方式：①貨幣補償，它是最常采用的補償方式，主要是補償金或補償保證金、財政轉(zhuǎn)移支付、補貼等方式。貨幣補償方式的優(yōu)點是直接通過經(jīng)濟杠桿提高圍填海造地方的生產(chǎn)成本，約束圍填海規(guī)模；其缺點是其貨幣補償?shù)挠猛颈O(jiān)管方面存在困難，受損生態(tài)受損不一定會得到完全和及時修復。②生境修復，通過生態(tài)重建和修復受損的生態(tài)系統(tǒng)來實現(xiàn)生態(tài)損害的內(nèi)部化。由于填海造地用海方式的特殊性，海域一旦被填難以恢復，因此主要是通過生態(tài)重建的方式，建立同等規(guī)?；蚋蠓秶男迯凸こ踢M行補償，如建設人工紅樹林、保護濱海濕地來恢復、替代和獲取與受損海域資源等價的生態(tài)服務，從宏觀上保持海域資源生態(tài)系統(tǒng)服務功能的非減性，促進海洋生態(tài)自我修復能力的更新。

3 填海造地生態(tài)補償制度實施與管理

生態(tài)補償?shù)闹贫葘嵤┡c管理，即明確何種組織形式，以及在這種組織活動中機構(gòu)之間如何分工、協(xié)作以便完成生態(tài)補償任務。實施填海造地生態(tài)補償制度，首先明確參與生態(tài)補償?shù)母饕兀ɑ蚍Q各部門）之間的關(guān)系，其次確定填海造地生態(tài)補償組織形式及內(nèi)部各機構(gòu)的職能，最終構(gòu)建順暢的填海造地生態(tài)補償制度的工作流程。

3．1 生態(tài)補償各要素之間的關(guān)系

實施填海造地生態(tài)補償制度，首先應明確該組織形式內(nèi)的各要素（或稱各部門），即填海造地的生態(tài)補償主體、受償主體和補償全程監(jiān)管者之間的相互關(guān)系，生態(tài)補償主體、受償主體的關(guān)系在本研究2．1中已有闡釋，在此不再贅述。填海造地生態(tài)補償金由補償主體（海域使用者）繳納，由生態(tài)補償金管理機構(gòu)依法收繳，并分配給受償主體（國家海洋局和地方海洋行政管理部門）依法使用，填海造地的全程監(jiān)管者負責監(jiān)督、管理生態(tài)補償金的征收使用［28］（圖2）。

圖2 填海造地生態(tài)補償要素之間的關(guān)系

3．2 填海造地生態(tài)補償組織形式

根據(jù)填海造地生態(tài)補償系統(tǒng)要素之間的關(guān)系，確立填海造地生態(tài)補償管理委員會的組織形式。應專門設立生態(tài)補償管理委員會，下設填海造地審批考評小組，生態(tài)補償資金管理小組和監(jiān)督小組。審批考評小組負責制定填海造地生態(tài)補償標準核算的指標體系、測度方法等具有操作性的標準程序，負責對填海造地項目進行審批和技術(shù)評估，對具體填海造地項目應繳納的生態(tài)補償金進行核算。填海造地生態(tài)補償資金管理小組，確保將生態(tài)補償金用于生態(tài)補償與生態(tài)修復。填海造地生態(tài)補償監(jiān)督小組，根據(jù)監(jiān)管記錄和審批考評小組提供的考評結(jié)果，采用相應的約束和激勵方法來調(diào)節(jié)生態(tài)補償提供者和使用者的行為，對填海造地生態(tài)補償金的繳存使用進行跟蹤監(jiān)測，并根據(jù)國家《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427 號）和《違反行政事業(yè)性收費的罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》（國務院令第281號）等法律法規(guī)對違法使用生態(tài)補償金的依法進行處理［29］。

3．3 生態(tài)補償制度實施的工作流程

填海造地生態(tài)補償主體（海域使用者）、受償主體（國家海洋局和地方海洋行政管理部門）和全程監(jiān)管者之間按照“誰污染誰付費、誰破壞誰治理、誰受益誰補償”的原則，在專項法律法規(guī)的保障下，實現(xiàn)生態(tài)補償資金管理小組、審批考評小組和監(jiān)督小組的相互做功，形成相對穩(wěn)定的填海造地生態(tài)補償機制。

順暢的填海造地生態(tài)補償制度實施應該有以下工作流程：首先由生態(tài)補償管理委員會制定生態(tài)補償制度；然后審批考評小組根據(jù)其制定填海造地生態(tài)補償標準體系，對具體項目進行審批并分解生態(tài)補償金的繳納和使用任務；財政局依法收取生態(tài)補償金并交由填海造地生態(tài)補償資金管理小組對其進行管理；然后考評小組對填海造地項目進行項目后評價，由監(jiān)管小組進行根據(jù)項目后評價和生態(tài)補償金的征繳使用情況發(fā)出獎懲指令，交由地方漁業(yè)廳、財政局、司法部和公安局依據(jù)指令實施獎懲（圖3）。

圖3 填海造地生態(tài)補償制度順利實施的工作流程

4 小結(jié)

填海造地對海域生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重損害，對該開發(fā)用?；顒舆M行生態(tài)補償乃是現(xiàn)實需求。本研究首先分析建立填海造地生態(tài)補償制度的3個關(guān)鍵點，從法理角度明晰填海造地補償主體和受償主體，并對現(xiàn)有的補償標準以及補償方式進行探討；然后明確制度建設內(nèi)各要素之間的關(guān)系，根據(jù)其相互關(guān)系確定補償機構(gòu)的組織形式及各部門職能分工；最終構(gòu)建順暢的填海造地生態(tài)補償制度實施的工作流程。

填海造地生態(tài)補償制度應該能夠充分調(diào)動生態(tài)補償資源提供者、生態(tài)補償資源使用者和全過程監(jiān)管者之間的有效做功，充分調(diào)動審批考評小組、生態(tài)補償金使用小組和監(jiān)管小組各部門的積極性，從而實現(xiàn)填海造地外部成本的內(nèi)部化，約束對海域資源的過度消費，實現(xiàn)海域資源的可持續(xù)利用。但是本研究僅僅提出填海造地活動生態(tài)補償制度構(gòu)建初步思路，其制度建設和有效落實比設想的復雜困難。無論如何，明晰填海造地生態(tài)補償制度建設的3個關(guān)鍵點，明確何種組織形式，以及在這種組織活動中機構(gòu)之間如何分工、協(xié)作以便完成生態(tài)補償任務是我國實施海洋生態(tài)補償?shù)闹攸c難點，需要進一步在實踐中不斷修正完善，相關(guān)生態(tài)補償法律法規(guī)制定也都需要在實踐中不斷摸索改進。

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