□黃立志

國內外《職業(yè)教育法》修訂述評

□黃立志

自1996年5月《職業(yè)教育法》頒布實施這18年來，人們對《職業(yè)教育法》修訂的呼聲越來越高。本文對2002年來中央、教育部人員，專家以及學者提出的修訂意見進行研究綜述，按照政府、行業(yè)企業(yè)、學校等不同的主體進行分類，并通過對澳大利亞等國的職業(yè)教育法比較得到某些啟示。

《職業(yè)教育法》；修訂意見；主體；權責；中外比較

在 《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱《職業(yè)教育法》）剛剛頒布的幾年里，各地根據(jù)具體情況進行落實，在一定意義上也算是修訂。1999年葉曉彬較早地探討了《職業(yè)教育法》實施中存在的問題。從2002年開始，我國開始修訂相關教育法規(guī)。在此背景下，2002年華東師范大學錢景舫發(fā)文率先提出對其進行修訂。2006年是我國職業(yè)教育法頒布十周年。于是這種呼聲越來越高，成為很多專家、學者以及政府部門人員關注的熱點。

一、2002年以來相關文獻統(tǒng)計分析

根據(jù)中國知網(wǎng)，2014年12月底檢索“篇名”為“職業(yè)教育法修訂”的文獻，經(jīng)過手工檢索一共有132篇。由圖1可以看出，出現(xiàn)相關論文的數(shù)量總體是上升的，但是在上升中又有起伏。2012年達到最高峰共計32篇，以后又逐步減少。結合相關職業(yè)教育著作，大家已經(jīng)意識到原本的《職業(yè)教育法》所出現(xiàn)的問題，因此，對它進行修訂和完善成為一個熱點話題。

對于如何對《職業(yè)教育法》的內容進行修訂和完善，多方人士都從不同的角度提出了自己的看法。本文以期刊文獻為主，涉及部分專著，從以下三個角度對2002年以來《職業(yè)教育法》的修訂問題進行研究綜述。

圖1 2002-2014年我國《職業(yè)教育法》修訂論文數(shù)量圖

2014年9月12日，教育部職業(yè)技術教育中心研究所在京召開《職業(yè)教育法》修訂工作座談會。國家職業(yè)教育研究院院長黃堯、教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵、職成司巡視員王繼平出席會議并介紹情況。此次座談會標志著《職業(yè)教育法》修訂工作重新啟動。2008年，十一屆全國人大常委會將修訂《職業(yè)教育法》列入日程，教育部承擔了修訂工作，完成了《＜職業(yè)教育法＞修訂草案（送審稿）》并于2011年報送國務院法制辦。隋亮對這個《草案》的修訂過程和主要內容作了詳細的解讀。透露了一些新的動向，諸如國際合作、縣域職業(yè)教育網(wǎng)絡、民辦職業(yè)教育的法律條文等［1］。目前，該法修訂工作列入了十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，國務院法制辦也將它的修訂工作提上議事日程。教育部正在原有草案基礎上，修訂和完善《職業(yè)教育法》。

二、利益相關者對《職業(yè)教育法》修訂的不同看法

對《職業(yè)教育法》修訂問題，不同利益相關者有不同的觀點和看法，本文將其分為以下兩類。

（一）中央及各級政府教育管理部門的意見

中央及教育部人員對于《職業(yè)教育法》的看法大體上是相同的。首先，他們肯定了現(xiàn)有它對于我國職業(yè)教育發(fā)展的指導和保障作用。其次，他們也承認：在國家走到全面建成小康社會，國民經(jīng)濟走到轉型發(fā)展、創(chuàng)新驅動的新階段，該法已經(jīng)落后于職業(yè)教育改革發(fā)展的實踐，無法為職業(yè)教育改革發(fā)展提供基本法治保障，有些具體條文甚至成為職業(yè)教育改革發(fā)展的制約因素，必須盡快予以修訂［2］。因此，他們也提出了一些修訂意見?？偨Y歸納為以下幾點：

1.明確職業(yè)教育的地位和作用。制訂現(xiàn)行的《職業(yè)教育法》時，有關部門就意識到：必須首先確立職業(yè)教育的地位與作用，規(guī)定國家發(fā)展職業(yè)教育的任務和目的，就是“為了實施科教興國戰(zhàn)略，提高勞動者素質，促進社會主義現(xiàn)代化建設”制訂本法［3］。而現(xiàn)在，政府及教育部人員建議將職業(yè)教育定位于“是國家國民教育體系、終身教育體系不可或缺、無可替代的組成部分，是國家人力資源建設的主要途徑”［2］。

2.完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系。《職業(yè)教育法》修訂應超越所有制、辦學體制和學制的束縛，承認某些職業(yè)教育形態(tài)具有經(jīng)營屬性，從而完整而具體定義“現(xiàn)代職業(yè)教育體系”，并形成職業(yè)教育與職業(yè)培訓兩大體系之間及其內部各辦學形態(tài)之間相互溝通、銜接的制度［2］。

北京教育科學研究院的王春燕等人認為，“修訂完善 《教育法》、《教師法》、《民辦教育促進法》以及《高等教育法》等有關職業(yè)教育法律條款?！边@個意見也很重要，就是要系統(tǒng)地修訂職業(yè)教育法。

3.理順政府與行業(yè)、企業(yè)的關系。結合地方實際和行業(yè)特點制訂相關的實施條例或細則，加強相關法律的有用性和實操性［4］。實際上，這就是修訂職業(yè)教育法。較早在1998年江蘇省教育廳副廳長周稽裘就發(fā)文強調結合地方情況，“創(chuàng)造性”地執(zhí)行《職業(yè)教育法》。全國政協(xié)委員管飛建議“對學生實習責任險的落實提出法律約束和明確要求”，“將學生頂崗實習納入工傷保險”。筆者認為這些應當作為企業(yè)的權益適當體現(xiàn)。

（二）專家學者意見

石偉平、姜大源、邢暉等一些職業(yè)教育專家以及程方平、朱永新、周洪宇等教育專家對職業(yè)教育法的修改提出了一些代表性的意見，這些修訂意見可以歸納為以下幾個方面：

1.進一步明確高等職業(yè)教育的定位。錢景舫等學者根據(jù)當前的就業(yè)市場需要結合最新相關政策，今后要大力發(fā)展高等職業(yè)教育。河北省教育考試院院長翟?；暝?002年曾經(jīng)著文指出 “把職業(yè)學校改為綜合高中”［5］。我認為現(xiàn)階段中等職業(yè)教育已經(jīng)完成了它的歷史使命。

2.進一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。我們應當細化行業(yè)、協(xié)會、職教集團、社會團體以及其他社會組織的權利和義務。根據(jù)美國伯頓·克拉克的中介機構的“緩沖器”理論，有利于維護社會穩(wěn)定，促進職業(yè)教育發(fā)展。明確職業(yè)教育相關各方的義務、責任與權力，建立獎勵機制［6］。

3.進一步細分專門職業(yè)教育法。有的學者提出制訂《農民職業(yè)教育法》，還有的學者提出制訂《高等職業(yè)教育法》、《職業(yè)教育促進條例》和《職業(yè)教育校企合作鼓勵辦法》。我們認為職業(yè)教育法不在多，而在精。不在如何修訂，而在如何執(zhí)行。

從上述兩類人的不同的角度出發(fā)，我們可以看出，無論是中央及教育部的工作人員，還是各個專家學者，他們對于《職業(yè)教育法》的修訂在一定程度上是持有相同的意見的。在修訂內容方面，他們都認為首先應當明確職業(yè)教育的定位問題，其次他們都十分重視政府與行業(yè)、企業(yè)之間的關系，并且需要建立和完善一個職業(yè)教育發(fā)展的體系或機制。企業(yè)屆的意見幾乎處于一種“失聲”的狀態(tài)。

三、對《職業(yè)教育法》中的不同主體的責任、義務和權利進行修訂

在《職業(yè)教育法》中存在著幾個重要的主體，對這些主體的責任、義務和權力進行完善和修訂也成為一個研究熱點。本文就將幾個主要的主體依次列舉出來，對其中有關這些主體的修訂意見進行綜述。

（一）政府

興辦教育事業(yè)，把我國建設成為人力資源強國，是黨和政府不可推卸的責任。所以，在對《職業(yè)教育法》修訂時，應該注重對政府部門的問責制，加強對職業(yè)教育的監(jiān)督和管理。具體修訂意見如下：

1.政府的責任對于一項國家的法律來說至關重要。職業(yè)教育雖然不屬于國家義務教育的范疇，但是發(fā)展職業(yè)教育對國家的經(jīng)濟發(fā)展有著很重要的推動作用。各級政府應當保持職業(yè)教育經(jīng)費不斷提高，保證職業(yè)教育機構辦學條件不斷改善、保護每個公民包括殘疾等特殊人群受教育權的公平。在新的《職業(yè)教育法》中，教育行政部門必須治理職業(yè)教育機構亂收費、亂招生、非法頒發(fā)或偽造學歷證、結業(yè)證書，同時加大對教育行政部門不作為和亂作為的行為的懲處力度［7］。有的學者認為法律具有滯后性，應當適當有超前性?，F(xiàn)行的《職業(yè)教育法》及其相應的法規(guī)，對公辦職業(yè)技術學院限制較多，而對民辦職業(yè)技術學院限制寬松，譬如升本問題。

2.職業(yè)教育投資者的權利應適當保護。加大職業(yè)教育投入力度，建立以政府財政投入為主體，多渠道籌措職業(yè)教育經(jīng)費的投入體制，明確按照生均公共經(jīng)費標準進行財政撥款的同時，通過設立專項經(jīng)費等方式，引導職業(yè)教育的改革，為職業(yè)教育的發(fā)展與創(chuàng)新提供物質條件［8］。錢景舫提出：“為了鼓勵捐資，擬提出減免捐資人的所得稅?！蔽覀冋J為這種辦法是增加職業(yè)教育投入的一條有效措施。

3.職業(yè)教育歸口管理問題是修訂的一個熱點問題。2014年邢暉等人專門針對《職業(yè)教育法》修訂對60多名職業(yè)院校一線管理人員進行了問卷調查。關于職業(yè)教育的管理體制，最多的是“應地方政府統(tǒng)籌，教育、人社和其他行業(yè)部門歸口管理”，占被調查者的42.11%。其次是“認為應歸教育行政部門統(tǒng)一管理”，占被調查者的38.60%［9］。筆者認為職業(yè)院校重歸行業(yè)部門管理是當前的一種趨勢和要求。實際上，在制度設計上尋求校企雙方產(chǎn)權一致，從而降低交易成本，有效實現(xiàn)校企合作。

（二）行業(yè)和企業(yè)

職業(yè)教育的特點決定了行業(yè)企業(yè)對職業(yè)教育的深度參與是進行職業(yè)教育的有效保障。因此，完善行業(yè)和企業(yè)的權責問題也是《職業(yè)教育法》修訂的重點。以下是對行業(yè)和企業(yè)相關內容進行修訂的意見。

1.要深化校企合作，通過稅收減免、政府補貼、授予榮譽等政策安排，引導行業(yè)企業(yè)以舉辦職業(yè)學校等方式主動參與職業(yè)教育，在職業(yè)學校培養(yǎng)目標制訂、專業(yè)設置、課程改革、學生實習、實訓基地建設、教師培養(yǎng)等方面發(fā)揮作用［10］。

2.要明確行業(yè)企業(yè)需承擔的職業(yè)教育義務，如人才需求預測、職業(yè)資格證書的制訂、參與職業(yè)教程的開發(fā)、接納職業(yè)學校學生的實習，等等［6］。更應該明確規(guī)定政府對參與職業(yè)教育的企業(yè)所給予的具體的、明確的鼓勵措施和扶持政策［8］。

筆者認為，在職業(yè)教育中，校企合作是十分重要的。職業(yè)學校與企業(yè)和行業(yè)進行一定的合作，如實習等，可以大大提高職業(yè)教育中受教育者的水平和能力，為他們畢業(yè)后走上社會有很大的幫助，也為國家的職業(yè)教育發(fā)展提供了很好的保障。所以，在《職業(yè)教育法》修訂時，應該增加和完善關于行業(yè)和企業(yè)的權責問題的規(guī)定條例，使其與學校的合作更加長效。

（三）職業(yè)院校和培訓機構

2014年國務院 《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提到“研究建立符合職業(yè)教育特點的學位制度”。湖北職業(yè)技術學院已經(jīng)建立了“工士”，但教育部不承認是學位。我們認為應當將這種做法上升到法律高度，使之合法化。筆者認為，職業(yè)教育學校和培訓機構在職業(yè)教育的過程中是一個很重要的主體。但由于現(xiàn)有《職業(yè)教育法》中很多問題上的表述不夠嚴謹，規(guī)定不夠具體，導致現(xiàn)在社會中出現(xiàn)了很多非正規(guī)的職業(yè)教育學校和培訓機構，這對于我國的職業(yè)教育發(fā)展和進步是不利的。因此，對于這一主體的相關內容進行修訂是很有必要的。

（四）教師

在當前高等教育大眾化背景下，高等職業(yè)院校的師資入門標準已經(jīng)是碩士研究生層次。新的職業(yè)教育法在教師資格方面應當有所體現(xiàn)。鼓勵培養(yǎng)和發(fā)展“雙師型”素質教師。全面提高教師現(xiàn)代化教育教學水平；制訂科學的教師激勵機制，通過高效的激勵機制，來實現(xiàn)教師自由性和積極性的發(fā)揮［6］。鑒于職業(yè)教育與企業(yè)密切相關，很多人員提到兼職教師的問題。應該鼓勵職業(yè)技術學院聘請一定數(shù)量的兼職教師。

（五）學生

貫徹以人為本和改善民生的指導思想，以人為本和改善民生應該體現(xiàn)在人的就業(yè)及就業(yè)后人的發(fā)展方面［6］。要著力改革和完善相應的人事勞動和工資分配制度，使技能型人才能夠享有與其貢獻相適應的社會地位和收入水平［10］。筆者認為，作為一個職業(yè)教育中的主體，學生應該享有更多的權利。同時，這些權利應該在《職業(yè)教育法》修訂時系統(tǒng)、規(guī)范地列舉出來，如學生在去企業(yè)實習時，作為實習生，他可以享受到哪些權利，他的實習待遇應該達到怎樣的標準等等。

四、發(fā)達國家《職業(yè)教育法》修訂的做法

很多國家都制訂并修訂了《職業(yè)教育法》，不同國家修訂的間隔和做法有所不同。本文選擇了以下若干歐美發(fā)達國家，對它們的《職業(yè)教育法》進行分析，以此得到一定啟示。

（一）澳大利亞

澳大利亞TAFE制度一度是我國21世紀最初幾年學習的榜樣。我國仍一直關注澳洲職業(yè)教育法修訂的情況，這方面研究的研究比較多，包括黃日強、王春燕等，比較深入的是教育部的劉育鋒博士。1990年澳大利亞政府發(fā)布了《培訓保障法》［11］。她歸納了1992年 《職業(yè)教育與培訓撥款修訂法案》，并指出以后每年修訂一次。之后，澳大利亞政府頒布了《2005年澳大利亞技術學院法案》，事隔四年，又對該法進行了修訂。澳大利亞“就業(yè)、教育與培訓1988年法案”到后來的 “就業(yè)、教育與培訓法案2000年修訂案”［12］其實，撥款法案就類似我國的年度撥款計劃，撥款額度需要修改，內容自然需要修訂。倒是后面的兩個政府的法案屬于修訂，且間隔時間很短。筆者曾指出澳大利亞就業(yè)與技能形成委員會（ESFC）在1991、1992和2001年向聯(lián)邦就業(yè)、教育與培訓部提交了三個報告，都冠以“1988年就業(yè)、教育與培訓法”［13］。從英文的材料看，就是一個教育團體經(jīng)過論證和調研以后提交給聯(lián)邦教育部門，然后再以政府法律的形式頒布，修訂的形式和內容都比較簡易。

（二）德國

我國學者對德國職業(yè)教育立法及其修訂情況十分關注，包括姜大源、劉育鋒和王暉等人。德國立法規(guī)定雙元制：根據(jù)德國《基本法》的規(guī)定，學校形式的職業(yè)教育由各州負責，按《州學校法》的規(guī)定實施；校外特別是企業(yè)形式的職業(yè)教育，則由聯(lián)邦政府負責，按《聯(lián)邦職業(yè)教育法》的規(guī)定實施。［14］其中，德國聯(lián)邦新《職業(yè)教育法》重視多元化，擴展職業(yè)教育新空間；強調多樣化，開發(fā)職業(yè)教育新形式；加速現(xiàn)代化，賦予職業(yè)教育新活力；構建網(wǎng)絡化，制定職業(yè)教育新政策；促進透明化，公布職業(yè)教育新措施［15］。筆者認為，德國的雙元制值得我們學習和借鑒，它將學校和企業(yè)這兩種形式的職業(yè)教育分開，分別用不同的法案來進行約束，這樣會更加明確具體，實施性更強，可以解決我國政府、學校、企業(yè)等不同主體責任不明確的問題。

（三）美國

美國針對迫切需要解決的問題修訂法案，為職業(yè)教育的發(fā)展提供有力支持。法案在集中解決了某些問題之后，隨著社會條件、經(jīng)濟條件的不斷變化，難免就會顯示出滯后性來，暴露出的問題就成為下一次法案著力解決的重點，因此更集中、更有效，從1862年《莫雷爾法案》到《從工作到學校機會法》，美國頒布的有關職業(yè)教育法規(guī)和法案已多達155個，前后法案有繼承關系，后一次法案往往是前一次法案的補充和修正，前一次法案又是后一次法案的前提和基礎，每一次立法都是由專家學者經(jīng)過幾年的調查研究、分析考證才最終確立的［14］。筆者認為，美國在及時修訂法案這方面做得很好，能夠針對自己國家的現(xiàn)狀以及出現(xiàn)的問題，及時通過修訂法案來解決問題，這點值得學習。

（四）日本

日本的職業(yè)教育法的修改時間間隔比較短，而且既有修訂又有重新立法的情況。1958年5月實施的 《職業(yè)訓練法》，時隔11年1969年又開始對《職業(yè)訓練法》進行修訂，而到了1981年這個法律又修改了6次。1985年實施的《職業(yè)教育法》，時隔7年1992年就進行了修訂為 《職業(yè)能力發(fā)展促進法》［16］。根據(jù)《職業(yè)能力發(fā)展促進法》第二條第四款，日本中央政府和地方政府負責幫助失業(yè)者、在業(yè)者和大學畢業(yè)生開發(fā)和培訓職業(yè)技能。結合我國職業(yè)教育行政管理體制，建議新的職業(yè)教育法更名為《職業(yè)與繼續(xù)教育法》，將職前和職后培訓結合起來。

（五）英國

眾所周知，英國政府不負責教育，民間團體負責教育，職業(yè)教育也是如此。1905年英國教育委員會頒布了 《技術學校條例》，1913年6月該委員會修訂了《技術學校條例》并再次頒布［17］。英國的教育團體諸如英國制圖學會 （BCC）和英國行星學會（BIC）等制訂了英國資格證書制度。到2011年“英國資格”已經(jīng)修訂到了第41版，用以全面指導英國的專業(yè)、職業(yè)和學術資格［18］。他們的職業(yè)資格可以用以職業(yè)場所，這些職業(yè)資格包括國家職業(yè)資格（NVQs）和中等職業(yè)資格（SVQs）證書和文憑。換言之，英國不斷地更新職業(yè)資格的標準，從而指導職業(yè)教育培訓機構日益適應行業(yè)企業(yè)的需要。

（六）瑞士

瑞士十分重視職業(yè)教育法的修訂。1963年正式頒布職業(yè)教育法后，為了順應國內經(jīng)濟和工業(yè)發(fā)展的需求，經(jīng)過多次修改，2004年實施了新的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》。另外，瑞士重視行業(yè)企業(yè)參與學徒培訓。新《職業(yè)教育法》頒布，重新對政府和企業(yè)職責、專業(yè)教學以及學徒培訓內容、從業(yè)人員資格、質量保障機制等做出規(guī)定。

通過比較以上6個國家的《職業(yè)教育法》的情況，可以看出，他們修訂間隔較短，或者設立新的法規(guī)。這是由職業(yè)變更較快的特點決定的。用這些經(jīng)驗來修訂我國的《職業(yè)教育法》可以使之更具有可操作性，可以幫助我國完善職業(yè)教育體系。

五、國內外《職業(yè)教育法》修訂的啟示

1996年5月頒布的《職業(yè)教育法》至今已經(jīng)18年了。這些年來，補鍋匠、修鋼筆、BP機尋呼員等職業(yè)已經(jīng)消失，打字員、客戶服務等職業(yè)即將消失，現(xiàn)有的《職業(yè)教育法》已不適應現(xiàn)階段職業(yè)發(fā)展的需要，修訂刻不容緩?？偨Y起來有以下幾點：

第一，要明確職業(yè)教育的定位。這個定位是一個社會系統(tǒng)工程，并非單純職業(yè)教育子系統(tǒng)就能解決的。我們在《職業(yè)教育法》進行修訂過程中，像德國一樣，要充分提高一線工程技術人員的待遇和收入，使我國的職業(yè)教育得到更好的發(fā)展。

第二，要理順利益相關者的權利和義務?，F(xiàn)行《職業(yè)教育法》中有關政府、行業(yè)、企業(yè)、學校等各個利益相關者對于職業(yè)教育的權利和義務［19］，強調對國有大中型企業(yè)和大型私有企業(yè)的責任和義務；對于中小企業(yè)要照顧其市場的生存與發(fā)展，不宜過分硬性規(guī)定其責任和義務。這樣有助于解決產(chǎn)學結合，不至于使法律流于形式，難以執(zhí)行。為了解決產(chǎn)學結合中“產(chǎn)”冷“學”熱的問題，鼓勵建立和發(fā)展企業(yè)產(chǎn)權的職業(yè)技術學院，或者建立企業(yè)大學。

第三，要完善21世紀中國特色的、世界一流的現(xiàn)代職業(yè)技術教育體系。我們應當把近年來升格的部分本科高校劃歸本科層次的職業(yè)教育院校，切實構建從中職、高職、本職、碩士、博士貫通的現(xiàn)代職業(yè)技術教育體系。2014年國務院《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提到“到2020年要建立中國特色、世界水平的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”。必須彰顯中國職業(yè)教育的制度自信和理論自信，契合我國在世界上的經(jīng)濟強國地位。我們認為現(xiàn)在已經(jīng)初步形成了中國特色的、世界一流的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。

第四，要優(yōu)化我國《職業(yè)教育法》的修訂程序。新的法規(guī)起草工作不能單純由職業(yè)教育部門的人員承擔，必須增強企業(yè)、行業(yè)人士參與修訂，要充分體現(xiàn)他們的利益訴求。具體地說，應當由教育部和人力資源與社會保障部聯(lián)合修訂這個法律?？煞裢ㄟ^國家社會基金重大招標課題的形式，組建一個跨機構跨行業(yè)跨部門的專門委員會起草這個法律。

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責任編輯 蔡久評

黃立志（1966-），男，河北南宮人，天津外國語大學副教授，教育學博士，研究方向為高等教育研究。

教育部人文社會科學研究青年基金項目“利益相關者視角下的職業(yè)教育吸引力驅動機制及提升對策研究”（編號：11YJC880057），主持人：李名梁。

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1001-7518（2015）15-0029-05