宋 琪

(山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，濟(jì)南250100)

一、問題的提出

在已有文獻(xiàn)中，地方政府公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的扭曲被解釋為中國式財(cái)政分權(quán)下垂直的政治管理體制與經(jīng)濟(jì)增長相結(jié)合共同激勵的結(jié)果(傅勇、張晏，2007;［1］傅勇，2008［2］)，由于不同種類的公共品對經(jīng)濟(jì)增長的效應(yīng)不同，地方政府更加偏好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而降低了教育等民生類公共產(chǎn)品供給的績效(賈智蓮、盧洪友，2010;［3］喬寶云等，2005［4］)。這是地方政府支出行為的一種重要激勵，但是由于地方政府行為目標(biāo)的復(fù)雜性，一個值得探討的問題是:在中國式財(cái)政分權(quán)之外是否還存在其他激勵?如果存在，對于地方政府的支出偏好產(chǎn)生了怎樣的影響?產(chǎn)生影響的條件和機(jī)制又分別是什么?這樣的激勵機(jī)制是否可以用來矯正財(cái)政分權(quán)激勵的扭曲呢?

與大多數(shù)國外的地方政府相比，①也有一些國家實(shí)行土地公有制，例如新加坡和芬蘭，其中新加坡采用與中國類似的土地批租制度作為土地資源的配置方式，一次性收取一定期限的土地使用權(quán)租金;而芬蘭采用年租制，并定期調(diào)整租金。中國地方政府最大的區(qū)別在于除了作為地方公共品最主要的供給主體外，還是城市土地所有權(quán)的代理人，是土地要素市場的壟斷供應(yīng)商，也有學(xué)者將地方政府描述為城市土地的“經(jīng)營者”。1994年的分稅制改革以及之后2002年稅制改革降低了地方收入在整個財(cái)政收入中的比重，但與此同時，地方政府的支出責(zé)任卻沒有明顯下降，在這種財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的背景下，地方政府依靠城市國有土地所有權(quán)獲得的土地出讓收入極大地緩解了地方政府的預(yù)算約束，成為地方公共品供給的重要融資來源，圍繞著土地的聯(lián)合開發(fā)模式也成為地方政府“經(jīng)營城市”的重要手段。土地出讓雖然引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注，但是卻鮮有文獻(xiàn)提及土地出讓對于政府支出結(jié)構(gòu)的影響。②左翔、殷醒民(2013)［5］可能是一個例外，他們探討了土地一級市場壟斷對于不同公共品的影響，但是他們的研究仍然主要是基于財(cái)政分權(quán)經(jīng)濟(jì)增長激勵的背景，而本文主要是考慮資本化效應(yīng)的激勵機(jī)制。除了能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長外，公共品供給還能夠提升房地產(chǎn)價值，即“資本化效應(yīng)”，例如學(xué)校、基礎(chǔ)設(shè)施等公共品能夠明顯地提升房價，進(jìn)而增加政府的土地批租收入。因此，地方政府為了獲得更多的土地租金是否更加偏好供給資本化效應(yīng)明顯的公共品呢?這是否成為了財(cái)政分權(quán)GDP“標(biāo)尺競爭”之外，影響公共支出結(jié)構(gòu)的又一激勵來源呢?

圍繞上述問題，本文結(jié)構(gòu)安排如下:第二部分分析了土地出讓收入的相關(guān)背景和現(xiàn)狀，說明地方政府具有最大化土地出讓收入的動機(jī)，這成為資本化效應(yīng)影響地方政府支出行為的前提條件;第三部分在回顧文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上厘清資本化效應(yīng)對政府公共品供給產(chǎn)生激勵的機(jī)制，為了將政府的收支行為放在統(tǒng)一的框架下進(jìn)行分析，本文借鑒了 Brennan 和 Buchanan(1978，1980)［6～7］“利維坦”政府模型;第四部分以資本化效應(yīng)非常明顯的教育支出為例進(jìn)行實(shí)證分析，驗(yàn)證在土地出讓制度下資本化效應(yīng)激勵機(jī)制的存在性;最后是結(jié)論和政策建議。

二、地方政府的土地出讓及其動機(jī)分析

伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人口向城市集聚，導(dǎo)致土地價值不斷增加。在中國的公有土地制度下，商品房市場的改革和房地產(chǎn)業(yè)的繁榮成為“土地財(cái)政”形成和發(fā)展的前提條件，地方政府圍繞土地的收支行為成為地方財(cái)政運(yùn)行中不可忽略的重要組成部分。

(一)土地出讓收入持續(xù)增加，逐漸成為地方政府收入的重要來源

如圖1所示，自2001年開始，土地出讓收入呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢。2002年國土資源部頒布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》，其中第四條明確指出，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓;①Zhu(2005)［8］研究認(rèn)為在2002年之前，土地資源的配置仍然極大地依靠行政力量，舊的土地使用的無償劃撥制度在協(xié)議出讓的偽裝下保留下來了。次年土地出讓成交價款就超過5000億元。2008年金融危機(jī)之后，土地出讓收入以更快的速度增加，2011年超過3萬億元，2012年雖略有下降，但也達(dá)到2.7萬億元。土地收入增加一方面是由于土地價格的不斷上漲，另一方面土地出讓面積也呈現(xiàn)不斷增加的趨勢，在2003～2008年之間，每年的土地出讓面積在20萬公頃左右，而2012年已經(jīng)增加到32.28萬公頃。②數(shù)據(jù)來源:各年《中國國土資源公報(bào)》。

土地出讓收入的快速增加凸顯了其在地方財(cái)政收入中的重要性。根據(jù)圖1，從2002年開始，土地出讓收入在地方財(cái)政收入中的比重始終高于20%，2003年這一比重實(shí)現(xiàn)了最大幅度的跨越，超過了50%，③產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，一方面是因?yàn)橥恋爻鲎屖杖氲脑黾?，另一方面也是由?002年的稅制改革，中央分成的比例進(jìn)一步增加，使得預(yù)算內(nèi)的地方稅收收入進(jìn)一步下降。之后雖然呈現(xiàn)出下降的趨勢，但是也從未低于35%，在2008年達(dá)到低點(diǎn)后又不斷上升，2010年甚至一度接近70%。作為如此重要的收入來源，土地出讓金是地方政府履行職能的重要保證，如何利用有限的土地資源獲得更多的批租收入必然成為地方政府所關(guān)心的問題。Tse(1998)［9］也驗(yàn)證了在土地出讓制度下，競價最高者才能獲得土地使用權(quán)，地方政府是以收入最大化為目標(biāo)的。

(二)土地出讓的雙軌制

根據(jù)1990年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，土地出讓方式可以區(qū)分為市場化的“招、拍、掛”和非市場化的協(xié)議出讓，其中協(xié)議出讓是地方政府“以地引資”的重要手段，土地使用權(quán)成交價格較低，而市場化的“招、拍、掛”方式主要用于商業(yè)、住宅用地的出讓，價格較高，約是協(xié)議出讓價格的2.5倍，見表1。因此，為了彌補(bǔ)協(xié)議出讓的低地價，地方政府也有動機(jī)在出讓商業(yè)、住宅用地時最大化土地收入，換言之，土地出讓直接的財(cái)政激勵來自于房地產(chǎn)市場。

表1 不同土地出讓方式價格的差異(單位:萬元/公頃)

(三)土地出讓金的管理

1994年分稅制改革將土地出讓收入劃分為地方政府的自有收入。直到2004年《土地管理法》修訂之后，中央和地方政府才按照3∶7的比例分享新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。與此同時，在2007年之前土地出讓金在預(yù)算外管理，扣除土地開發(fā)相應(yīng)成本后納入政府性基金賬戶;2007年之后國務(wù)院規(guī)定對土地出讓金實(shí)行“收支兩條線”管理，但是由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，土地出讓金的支出政策并沒有得到很嚴(yán)格的執(zhí)行(左翔、殷醒民，2013［5］)。這說明對于土地出讓收入地方政府享有較大自主權(quán)，與預(yù)算內(nèi)嚴(yán)格管理的分享性稅收相比，地方政府有更強(qiáng)的激勵獲得更多的土地出讓收入。Zhuravskaya(2000)［10］就曾經(jīng)指出地方自有收入比共享收入和轉(zhuǎn)移支付更能有效地激勵地方政府增加稅基和提供公共品。

上述的分析表明，作為土地的壟斷供給者，在“招、拍、掛”出讓方式中，一個理性、合理的假設(shè)是地方政府將追求土地出讓收入的最大化?；诖?，本文主要關(guān)注在住宅用地市場，地方政府市場化的“招、拍、掛”出讓與資本化效應(yīng)相結(jié)合對公共支出的影響。①關(guān)于協(xié)議出讓方式對政府公共品供給的影響可以參見左翔、殷醒民(2013)。［5］

三、土地出讓下資本化效應(yīng)影響政府支出偏好的機(jī)制

對政府行為的分析，首先要確定政府的目標(biāo)函數(shù)。在傳統(tǒng)的福利最大化假定下，由于仁慈的政府擁有完全信息，收入和支出是分開研究的，由假定的代表性效用函數(shù)推論得出最優(yōu)的收入結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)。這樣的視角存在兩個問題。第一，研究結(jié)論依賴于對效用函數(shù)的假定，各種標(biāo)準(zhǔn)在效用函數(shù)中的不同權(quán)重最終決定了收入或者支出的最優(yōu)規(guī)模或水平，而對效用函數(shù)的形式爭論較大，因此，其結(jié)論是不穩(wěn)健的;第二，政府收入形式可以看作是公共品融資的方式，是公共品供給機(jī)制的重要組成部分，這一視角也無法將公共品的供給和融資放到統(tǒng)一的框架下進(jìn)行研究。此外，這也無法與中國地方政府在土地出讓中的目標(biāo)相契合。

為了說明資本化效應(yīng)如何影響了政府公共品供給的激勵，本文采用 Brennan和 Buchanan(1978，1980)［6～7］提出的“利維坦”(Leviathan)模型。與仁慈的福利最大化政府不同，其模型假定政府是壟斷且自利的“理性人”，追求財(cái)政收益的最大化;如果沒有任何約束，政府會追求自身利益，而缺乏相應(yīng)激勵提供居民需要的公共品。②此處假定政府不從公共品中獲得直接效用。Brennan和Buchanan也考慮了政府從公共品直接獲得效用的情況，參見 Brennan 和 Buchanan(1978)。［6］如何來約束政府的這種傾向呢?作者指出，如果某種公共品的供給能夠增加政府的收入，那么追求收入最大化的“利維坦”政府就會自發(fā)地形成供給這種公共品的偏好。因此，稅收特別是稅基的設(shè)定可以被用來作為一種對政府的限制。其內(nèi)在的邏輯是地方政府的公共支出選擇會影響居民的行為，從而影響政府的收入，這使得居民的反應(yīng)函數(shù)自發(fā)地對政府行為產(chǎn)生了約束。這種機(jī)制是在政府追求自身財(cái)政收益的過程中實(shí)現(xiàn)的，因而結(jié)論更加穩(wěn)健。

基于本文第二部分的分析，地方政府在土地出讓時的目標(biāo)符合“利維坦”假說，這一思路對于分析資本化的激勵效應(yīng)具有借鑒意義。一方面，資本化現(xiàn)象反映了居民的公共品需求，在 Tiebout(1956)［11］“用腳投票”的機(jī)制下，公共服務(wù)水平較高的地區(qū)能夠吸引更多的居民選擇居住，從而提升本地的房地產(chǎn)價值，公共品需求的信息通過居民在空間上搜尋－匹配實(shí)現(xiàn)了表達(dá)(Rosen，1974［12］);另一方面，如果政府征收某種以土地價值為基礎(chǔ)的稅收或者租金(例如房產(chǎn)稅、開發(fā)費(fèi)等)，資本化產(chǎn)生的財(cái)富效應(yīng)就會增加政府的收入，從而激勵政府去滿足居民的公共品需求。國外已有研究關(guān)注到這一問題。

Glaeser(1996)［13］沿用了Brennan 和Buchanan(1978)［6］的思路，研究了房產(chǎn)稅的激勵效應(yīng)，其內(nèi)在核心的機(jī)制就是公共品資本化到房屋價值中去而增加了地方政府的財(cái)政收入。居民選擇居住地和土地的消費(fèi)量，地方政府在知道居民反應(yīng)函數(shù)的基礎(chǔ)上選擇公共品的供給水平以最大化財(cái)政收入。作者在這一納什均衡的框架下分析房產(chǎn)稅和一次性總付稅(lump－sum tax)對于地方政府提供公共品的激勵問題。盡管兩種稅收都能對地方政府的公共品供給行為產(chǎn)生激勵，但是當(dāng)居民的住房需求彈性較小時，資本化的程度更大，從而使得房產(chǎn)稅的激勵更強(qiáng)。此外，由于未來公共服務(wù)的改善會資本化到財(cái)產(chǎn)價值的現(xiàn)值中去，所以資本化的存在能夠克服由于任期帶來的政府短視行為。Sprunger和 Wilson(1998)［14］則指出由于不確定性的存在，耐用性公共品(durable public goods)會存在過度資本化現(xiàn)象，如果公共品對于房產(chǎn)價值的影響超過居民的邊際效用，會激勵地方政府產(chǎn)生過度投資;相反，對于那些資本化率較低的公共品則會供給不足。Hilber和 Mayer(2009)［15］利用工具變量法驗(yàn)證了公共服務(wù)資本化的程度對地方教育支出的影響。他們以可供開發(fā)的土地作為土地供給彈性的代理變量，發(fā)現(xiàn)在土地供給彈性較小地區(qū)教育支出的資本化程度約是彈性較大地區(qū)的3倍，高的資本化水平會激勵地方政府增加教育支出，社區(qū)可供開發(fā)土地每減少10%，教育支出多增加2.4%。此外，在土地供給彈性小的地區(qū)，老年人口比例和人均教育支出正相關(guān)，這也說明了公共品的供給并不僅僅與當(dāng)代人的消費(fèi)需求相關(guān)，資本化產(chǎn)生的財(cái)富效應(yīng)也是影響公共品供給的重要原因，未來居民公共品的消費(fèi)需求通過資本化得到了表達(dá)。

從上面的研究可以得出:資本化效應(yīng)能夠激勵公共品的供給，這種激勵效應(yīng)的大小取決于兩個因素。第一，資本化程度的高低。不同公共品的資本化程度是不相同的，湯玉剛、滿麗蘋(2013)［16］利用35個大中城市的數(shù)據(jù)回歸分析發(fā)現(xiàn):教育、文化和交通設(shè)施的資本化效應(yīng)十分明顯，但是醫(yī)療服務(wù)資本化的效應(yīng)卻并不顯著;①該文并未深入討論這種差異的來源，只是給出了幾個可能的猜測，例如醫(yī)療支出結(jié)構(gòu)和當(dāng)?shù)厝丝谀挲g結(jié)構(gòu)等。但是本文認(rèn)為這可能與醫(yī)療消費(fèi)的方式有關(guān)，因?yàn)橐硎芎玫尼t(yī)療服務(wù)并不一定要居住在醫(yī)院附近，這與教育“就近入學(xué)”不同。梳理國外的研究我們發(fā)現(xiàn)，教育和環(huán)境是資本化研究中最常見的例子，但是高速公路的資本化效應(yīng)卻不明顯。比如，Black(1999)［17］有效地控制房屋臨近特征對于房價的影響，估計(jì)了好的學(xué)校教育對學(xué)區(qū)邊界處房屋價值的影響;Reback(2005)［18］利用入學(xué)政策的改變驗(yàn)證了教育資本化效應(yīng)的存在，發(fā)現(xiàn)在放松學(xué)區(qū)邊界的限制之后，那些能夠到更好學(xué)校就學(xué)的社區(qū)的房價明顯地上漲;中國城市的義務(wù)教育也實(shí)行“就近入學(xué)”的擇校機(jī)制，馮皓和陸銘(2010)［19］利用上海市實(shí)驗(yàn)中學(xué)命名的自然實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證了中國的教育資本化現(xiàn)象。普遍存在的教育資本化也為本文第四部分的實(shí)證檢驗(yàn)提供了基礎(chǔ)。

影響激勵效應(yīng)的第二個因素是供給主體從這種資本化效應(yīng)中獲得收益的程度，從理論上，即使某種公共品的資本化效應(yīng)再明顯，如果沒有相應(yīng)的稅收渠道使增加的房地產(chǎn)價值轉(zhuǎn)化為政府財(cái)政收入，僅就“利維坦”假設(shè)下的政府而言，也不會產(chǎn)生激勵效應(yīng)。如果資本化程度相同，即公共品供給對于房地產(chǎn)價值的邊際提升相同，能夠獲得更大收益的供給主體的激勵效應(yīng)越大。②比如房產(chǎn)稅率，在國外房產(chǎn)稅作為地方政府的主體稅種，稅率由各地政府制定，存在較多差異;即使在同一個地區(qū)內(nèi)部，由于房產(chǎn)價值評估率的不同，實(shí)際房產(chǎn)稅率也不相同。因此，資本化產(chǎn)生公共品供給激勵效應(yīng)必須結(jié)合相關(guān)的房地產(chǎn)收入制度，即價值捕獲(Value Capture)機(jī)制。在西方國家，地方政府最為普遍的價值捕獲機(jī)制是房產(chǎn)稅，資本化的激勵效應(yīng)是房產(chǎn)稅“受益論”的核心所在，是房產(chǎn)稅區(qū)別于其他稅收作為地方政府主體稅種最主要的理論依據(jù)。中國雖未開征普遍意義上的房產(chǎn)稅，但是土地出讓同樣能夠回收增加的土地價值，因此，這樣的激勵鏈條仍然是存在的，如圖2所示。

由于不同公共品的資本化效應(yīng)不同，這樣的激勵機(jī)制必然會影響政府的支出偏好，以圖3來說明資本化影響政府支出結(jié)構(gòu)的機(jī)理。

假設(shè)存在兩類公共品，其供給量用橫軸表示，縱軸表示政府收入R和成本C。為簡化分析，假設(shè)這兩類公共品供給的邊際成本不變且相同。由于資本化效應(yīng)的存在，公共品的提供能夠提升土地價值，進(jìn)而增加政府的土地批租收入，因此，R是G的增函數(shù)，但是斜率逐漸減小，表明隨公共品供給水平的提高資本化效應(yīng)逐漸減弱，這符合供給調(diào)整減弱資本化率的基本結(jié)論。在“利維坦”模型的假設(shè)下，地方政府會使公共品供給的邊際成本等于其邊際收入，從而決定最優(yōu)的供給水平。假設(shè)兩類公共品的資本化程度不同，其中G1的資本化效應(yīng)更明顯，在供給量相同的條件下，能夠更多地增加政府的土地收入，因此，在地方政府決策中，第一類公共品的最優(yōu)供給量就會大于其他公共品，從而使公共支出的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生變化。至此，本文說明了在土地出讓制度的前提下，資本化的財(cái)政激勵效應(yīng)如何影響了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)。

四、實(shí)證檢驗(yàn)

(一)模型設(shè)定與指標(biāo)選擇

由于教育具有十分明顯的資本化現(xiàn)象，為了獲得更多的土地出讓收入，地方政府會顯著地增加教育支出的比重。本文利用全國省級行政單位(不包括西藏自治區(qū)和港澳臺地區(qū))的面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)理論分析的假說。我們選用教育支出的比例作為被解釋變量，代表政府的支出偏好，首先，是由于教育資本化在中國極為明顯，中國文化中對“教育”的重視和就近入學(xué)制度加劇了“學(xué)區(qū)房”現(xiàn)象的產(chǎn)生，為我們的分析提供了很好的理論前提。其次，教育是一個國家人力資本積累的手段，對國民福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有重要的作用，是重要的民生類公共品，分析政府對于教育供給的偏好本身也是十分有意義的。最后，在之前有關(guān)中國式財(cái)政分權(quán)下GDP競爭激勵影響政府支出偏好的研究中，教育支出的比例也通常被作為被解釋變量，由此我們可以將本文的研究結(jié)論與之前的研究進(jìn)行對比，在控制財(cái)政分權(quán)的影響后，檢驗(yàn)資本化激勵效應(yīng)的穩(wěn)健性。

另外，需要說明的是中國自2006年起實(shí)行財(cái)政收支分類改革，但是數(shù)據(jù)庫中保留了較為完整的教育支出的面板數(shù)據(jù)，因此，我們能獲得較為有效的教育支出的比例數(shù)據(jù)。原有的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)被調(diào)整，這為研究近年來政府支出結(jié)構(gòu)的變動增加了困難。①由于數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，安苑和王珺(2010)［20］等很多有關(guān)政府支出結(jié)構(gòu)的實(shí)證研究都截止到2006年。另外的辦法可以進(jìn)行調(diào)整，例如叢樹海(2012)［21］將改革后的財(cái)政支出與改革前分類相對應(yīng)，其中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出=農(nóng)林水事務(wù)+交通運(yùn)輸+糧油物資儲備事務(wù)+采掘電力信息事務(wù)+金融事務(wù)+災(zāi)后重建支出;社會事業(yè)支出=教育+科技+文化體育與傳媒+醫(yī)療衛(wèi)生+環(huán)境保護(hù);行政管理支出=一般公共服務(wù)+外交+公共安全+城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù);其他=其他支出+國債付息支出+(社會保障和就業(yè)+保障性住房支出)。但是由于各種支出內(nèi)部的資本化效應(yīng)不同，這樣的分類并不適于本文的實(shí)證分析。很多的實(shí)證研究都截止到2006年，對于近年來政府支出偏好變動的原因說明不足，本文的實(shí)證研究也能有效地彌補(bǔ)這一問題。我們構(gòu)建如下的計(jì)量模型:

其中，pedu代表地方財(cái)政預(yù)算支出中教育支出的比重，lp表示某一地區(qū)當(dāng)年土地出讓的平均價格，用來說明地方政府從資本化效應(yīng)中獲得的財(cái)政激勵，是最為關(guān)鍵的解釋變量。然而眾多的實(shí)證研究都表明不論是教育的產(chǎn)出指標(biāo)還是投入指標(biāo)都能夠顯著地增加房地產(chǎn)價值(梁若冰、湯韻，2008;［22］馮皓、陸銘，2010［19］)，因此，計(jì)量模型面臨內(nèi)生性問題。為有效地解決內(nèi)生性問題，本文采用兩個工具變量以獲得無偏估計(jì)。

第一，根據(jù)湯玉剛、陳強(qiáng)(2012)［23］的研究，選取土地出讓中協(xié)議出讓的比例作為工具變量，由于協(xié)議出讓的價格較低，因此，協(xié)議出讓的比例與土地出讓的平均價格有關(guān)，但是又不會直接影響政府對于公共品的供給，按照工具變量的要求，協(xié)議出讓的比例只通過影響土地平均價格影響支出的結(jié)構(gòu)。第二，根據(jù)Edel和 Sclar(1974)［24］的分析，供給增加能夠有效地降低資本化率;沿著這一思路，Stadelmann 和 Billon(2009)［25］用規(guī)范的理論模型證明了土地供給的彈性越大，資本化率越低，而一個地區(qū)未開發(fā)土地越多，土地供給彈性越大;在 Hilber和 Mayer(2009)［15］的實(shí)證研究中，以可供開發(fā)的土地作為土地供給彈性的代理變量，驗(yàn)證了土地供給彈性小的地區(qū)資本化率更高，進(jìn)而教育的支出水平也越高。在中國，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，地方各級人民政府土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級政府土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，即土地的供給采用審批制。審批土地的多少決定著土地的供給彈性，因此，本文選用當(dāng)年審批建設(shè)用地面積與當(dāng)?shù)亟ǔ蓞^(qū)面積的比例作為土地供給彈性的代理變量，進(jìn)一步作為土地出讓價格的工具變量。

X當(dāng)中包含一系列的控制變量。其中財(cái)政分權(quán)和地方政府的“招商引資”競爭被認(rèn)為是中國地方政府支出偏好扭曲的重要原因，傅勇、張晏(2007)［1］認(rèn)為中國的財(cái)政分權(quán)以及基于政績考核下的政府競爭，顯著地減少了政府科教文衛(wèi)支出的份額。為此，模型中加入財(cái)政分權(quán)和競爭的影響。為了盡可能地保證實(shí)證結(jié)論的可比性，本文按照傅勇、張晏的方法以外商和港澳臺企業(yè)實(shí)際稅率的差異程度構(gòu)造了財(cái)政競爭的指標(biāo)。①具體的計(jì)算過程如下:首先用各年份各省份外商和港澳臺投資企業(yè)的稅收除以其產(chǎn)值，得到各地區(qū)每年的實(shí)際稅率，然后以各地區(qū)實(shí)際稅率計(jì)算該年的平均稅率，最后用實(shí)際稅率除以概念的平均稅率獲得財(cái)政競爭的代理變量。財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)較多，可以分為支出指標(biāo)、收入指標(biāo)和財(cái)政自給率。陳碩、高琳(2012)［26］指出從計(jì)算方法上，由于省級政府面臨唯一的中央政府，收支類指標(biāo)只能反映“央地財(cái)政關(guān)系”的跨時變化而不能反映出地區(qū)差異，而財(cái)政自給率指標(biāo)的分子、分母均存在跨時和跨地區(qū)變化，在面板數(shù)據(jù)的分析中財(cái)政自給率指標(biāo)更為合適;另外，根據(jù)財(cái)政分權(quán)變化的歷史，財(cái)政自給率也能較好的擬合分稅制改革后財(cái)政分權(quán)程度的變化。故本文采用各地預(yù)算內(nèi)收入與支出的比重計(jì)算財(cái)政自給率，并以此作為財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)。此外，政府的教育支出也會考慮到滿足教育的需求，模型中同時加入了義務(wù)教育階段在校學(xué)生數(shù)和普通高校在校生人數(shù)的比例，這是由于根據(jù)喬寶云等(2005)［4］的研究，中國的教育經(jīng)費(fèi)投入存在結(jié)構(gòu)偏差，主要表現(xiàn)在高等教育投入比例過高，而初等教育經(jīng)費(fèi)投入不足，因此，在考察教育需求的同時，模型中加入這種結(jié)構(gòu)性差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也能影響對于教育等公共品的需求，因此，模型中也加入了地區(qū)人均生產(chǎn)總值及其平方項(xiàng)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重以及城市化水平作為控制變量。

回歸所采用的數(shù)據(jù)中，土地出讓的價格來自于《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，外商和港澳臺投資企業(yè)稅收數(shù)據(jù)來自于《中國稅務(wù)年鑒》，土地面積數(shù)據(jù)來自于《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，其余數(shù)據(jù)皆來自于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。由于在2002年之后土地市場化才逐步深化，2003年房地產(chǎn)業(yè)被確認(rèn)為國民支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)市場的發(fā)展是資本化產(chǎn)生激勵效應(yīng)的前提，因此，本文選取的數(shù)據(jù)范圍為2003～2011年。價格和GDP指標(biāo)都以2003年為基期換算為實(shí)際值。表2列出了各項(xiàng)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)特征。

表2 變量定義及統(tǒng)計(jì)特征

(二)實(shí)證結(jié)果分析

由于計(jì)量模型的內(nèi)生性問題，本文采用面板兩階段最小二乘法(面板2SLS)和面板GMM方法進(jìn)行實(shí)證分析，為說明實(shí)證結(jié)果的穩(wěn)健性同時匯報(bào)面板固定效應(yīng)的結(jié)果。具體的回歸結(jié)果見表3。

表3 資本化效應(yīng)、土地出讓對政府教育支出影響的實(shí)證結(jié)果(2003～2011)

弱工具變量檢驗(yàn)Cragg－Donald Wald F統(tǒng)計(jì)量13.3 13.3外生性檢驗(yàn)Sargan統(tǒng)計(jì)量0.071 P=0.7906 Hansen J統(tǒng)計(jì)量0.104 P =0.7469

實(shí)證分析表明，土地價格能夠顯著地影響地方政府的支出結(jié)構(gòu)，根據(jù)面板工具變量模型的回歸結(jié)果，單位面積的土地價格每提高1萬元，地方政府的教育支出比重就提升約0.5個百分點(diǎn)。這充分說明了由于教育支出顯著的資本化效應(yīng)帶給了地方政府較強(qiáng)的財(cái)政激勵，從而影響了地方政府的支出行為。

另一個對于教育支出結(jié)構(gòu)有顯著影響的是財(cái)政分權(quán)。與傅勇、張晏(2007)［1］的研究結(jié)論不同，本文發(fā)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)財(cái)政自主權(quán)程度的增加能夠顯著地提高地方政府教育支出的比重，自給率每增加1%，教育支出的比重大約提高0.1個百分點(diǎn)。這可以由陳碩、高琳(2012)［26］提出的“分權(quán)邏輯”和“指標(biāo)邏輯”的統(tǒng)一得到解釋。財(cái)政自主度的提高能夠促使地方政府將注意力從轉(zhuǎn)移支付和中央政府的需求轉(zhuǎn)到本轄區(qū)居民的需求與偏好，降低了轉(zhuǎn)移支付和中央政府對地方政府行為影響的壓力。同時，自主收入比重的提高也改善了地方政府對轄區(qū)居民需求的回應(yīng)能力。但地方政府關(guān)于“招商引資”的財(cái)政競爭并沒有對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生顯著的影響。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對于教育支出的比重也有顯著影響。人均GDP增加1萬元，教育支出的比重提高0.03，但是這種正向的影響會逐漸減弱(人均GDP平方項(xiàng)的系數(shù)為負(fù))。其他的控制變量對于教育支出比重的影響都不顯著。

在使用面板2SLS和面板GMM模型時必須對工具變量進(jìn)行檢驗(yàn)。在不可識別檢驗(yàn)中，Anderson統(tǒng)計(jì)量為24.879，P值為0，強(qiáng)烈地拒絕不可識別的原假設(shè)，說明工具變量滿足秩條件。在弱工具變量檢驗(yàn)中，F(xiàn)統(tǒng)計(jì)量均大于10，可以認(rèn)為不存在弱工具變量的問題。外生性檢驗(yàn)中，P值均大于0.1，都無法拒絕所有工具變量皆外生的原假設(shè)。

五、結(jié)論與進(jìn)一步的討論

由于地方政府行為的復(fù)雜性，導(dǎo)致了其目標(biāo)的多樣性。在市場化的土地出讓過程中，地方政府以最大化土地出讓收入為目標(biāo)。由于公共品供給會影響土地價值，即公共品的“資本化效應(yīng)”，并且不同公共品資本化程度不同，對土地價值增值的影響不同，地方政府必然形成不同的供給偏好，從而成為“GDP錦標(biāo)賽”之外對公共品供給產(chǎn)生影響的又一激勵來源。面板數(shù)據(jù)回歸分析的結(jié)果表明，土地價格能夠增加資本化效應(yīng)較為明顯的教育等民生類支出偏好，有效地驗(yàn)證了理論假說。

本文的發(fā)現(xiàn)對于研究地方政府公共品供給激勵具有重要的意義。中國自分稅制改革以來，以GDP競爭為核心的財(cái)政分權(quán)體制為經(jīng)濟(jì)增長提供了強(qiáng)勁的動力，但是與此同時分權(quán)改革的成本也引起學(xué)界的關(guān)注(王永欽等，2007［27］)，地方政府缺乏對民生類公共品進(jìn)行投資的激勵，使得基礎(chǔ)教育、醫(yī)療等公共品供給不足。如何來矯正這種扭曲呢?

本文的分析表明資本化效應(yīng)與特定的“溢價回收”制度相結(jié)合能夠?qū)Φ胤秸a(chǎn)生自我約束，而無需借助政治過程等外在激勵。資本化是公共品需求的表達(dá)機(jī)制，公共品資本化后產(chǎn)生的財(cái)富效應(yīng)通過某種溢價回收機(jī)制將需求的信息傳遞給政府，追求財(cái)政收入最大化的地方政府必然回應(yīng)居民的公共品需求，關(guān)注居民的偏好，從而形成一種良性循環(huán)。

目前的土地出讓制度在一定程度上起到了這樣的作用。但是必須注意，土地出讓是針對增量土地的一次性收入，出讓后地方政府便失去了這種自我激勵機(jī)制。而以存量房產(chǎn)為稅基的房產(chǎn)稅，能夠持續(xù)地為政府帶來收入，也就能持續(xù)性地激勵政府改善地區(qū)公共品配置，增加財(cái)產(chǎn)稅基。土地出讓是一種短期激勵，而房產(chǎn)稅會形成長期的持續(xù)性激勵，因此，土地出讓制度無法有效克服地方官員的短視行為。同時由于土地資源是有限的，土地出讓收入是不可持續(xù)的，過度依賴土地出讓收入將加大地方財(cái)政的風(fēng)險，改革以土地出讓為主的溢價回收制度，開征房產(chǎn)稅是合理的政策取向。

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