文_喬新生

反腐絕非導(dǎo)致辦事難的原因

文_喬新生

日前，北京一政府單位要求前來辦事的人證明“你媽是你媽”引發(fā)熱議，近日深圳一單位又要求證明“女兒是你女兒”再次讓眾人大跌眼鏡。繁瑣的手續(xù)、復(fù)雜的程序，以及部分工作人員的故意設(shè)置障礙，使得老百姓到一些政府單位辦事難，成為很多人的“共識”。

老百姓到一些政府部門辦事為什么就這么難？曾經(jīng)的“門難進、臉難看、話難聽”，在歷經(jīng)八項規(guī)定、反“四風(fēng)”、群眾路線教育實踐活動及新一屆政府大力反腐和大力整治后，官風(fēng)政風(fēng)得到了極大改善。門好進了、臉好看了、話好聽了，但在一些地方，事依然不太好辦。

有人將其原因歸結(jié)于新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子大力反腐后，給公務(wù)員造成了前所未有的壓力，致使其“積極性”下降，為官不為成為新的官場頑疾。

筆者認為，反腐敗并非導(dǎo)致辦事難的原因。在我國一些地方的政府部門之所以出現(xiàn)辦事難的現(xiàn)象，根本原因就在于行政體制改革不到位。反腐敗只不過是減少了政府官員尋租的空間，但是，并沒有從根本上改變傳統(tǒng)的行政體制。

過去一些政府官員辦事可以得到好處，現(xiàn)在政府官員辦事無利可圖，這在一定程度上影響了政府官員工作的情緒，客觀上可能導(dǎo)致他們辦事效率的降低。但這是工作作風(fēng)問題，或者說是反腐敗不徹底的問題。反腐敗就是要徹底糾正不正之風(fēng)，就是要反對官僚主義，就是要提高政府機關(guān)及其工作人員的效率。不能把當(dāng)前出現(xiàn)的辦事難現(xiàn)象歸咎于反腐敗。恰恰相反，應(yīng)當(dāng)通過反腐敗機制促使政府機關(guān)及其工作人員改進作風(fēng)，提高辦事效率。

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國務(wù)院在簡政放權(quán)改革的過程中，應(yīng)當(dāng)做到有法可依，無論是下放審批權(quán)力，還是進行機構(gòu)合并，都應(yīng)該嚴格遵守國家憲法和法律，真正做到“重大改革事項于法有據(jù)”。

反腐敗是我國行政體制改革的手段而不是目的，行政體制改革的目的是為了貫徹落實憲法規(guī)定的“一切權(quán)力屬于人民”的基本原則。可是，在反腐敗的過程中卻出現(xiàn)了一個值得注意的現(xiàn)象：一些行政機關(guān)雖然敞開大門，工作人員笑臉相迎，但是，尸位素餐，辦事難的現(xiàn)象比較普遍。

部分學(xué)者認為，中國仍然屬于轉(zhuǎn)型期，從政府審批經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，需要一個相對漫長的過程。政府在釋放手中權(quán)力的過程中，社會必然會付出一定的代價?，F(xiàn)在政府簡政放權(quán)，政府機關(guān)及其工作人員的審批可得利益消失了，因此，他們自然會產(chǎn)生抵觸情緒，出工不出力，結(jié)果導(dǎo)致公民到政府機關(guān)辦事難度增加。

這種把反腐敗和政府機關(guān)及其工作人員效率低下現(xiàn)象聯(lián)系在一起的分析方法，表面上看貌似有理，但是，仔細分析，人們就會發(fā)現(xiàn)荒唐之極。

從政治倫理角度來看，政府機關(guān)及其工作人員手中的權(quán)力都來自于憲法和法律，從邏輯上來說是先有公民的權(quán)利，然后再由公民授權(quán)國家機關(guān)及其工作人員依法行使權(quán)力。如果因為反腐敗導(dǎo)致政府機關(guān)工作人員在行使權(quán)力的過程中失去可得利益，從而放棄自己的職責(zé)，那么，上級機關(guān)或者司法機關(guān)應(yīng)追究其法律責(zé)任。

從公務(wù)員管理法律制度來看，我國現(xiàn)行的《公務(wù)員法》以及相關(guān)法律對公務(wù)員的職責(zé)作出明確規(guī)定，公務(wù)員必須嚴格依法辦事，如果公務(wù)員在履行職責(zé)的過程中損害了市場主體和公民的利益，那么，應(yīng)當(dāng)追究公務(wù)員的行政責(zé)任或者刑事責(zé)任。公務(wù)員玩忽職守損害市場主體的公民的利益，不僅僅是一個工作作風(fēng)問題，同時也是一個法律問題。

反腐敗之后出現(xiàn)的辦事難現(xiàn)象，是由多種原因疊加形成的。首先，中央政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，大幅度地簡政放權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致法律所規(guī)定的行使權(quán)力機關(guān)和現(xiàn)實生活中行使權(quán)力機關(guān)之間出現(xiàn)了一定的錯位。

一些政府機關(guān)按照政策應(yīng)當(dāng)行使權(quán)力，可是，由于缺乏明確的法律依據(jù)，在現(xiàn)實生活中出現(xiàn)了不敢管也不能管的現(xiàn)象。比如，一些地方設(shè)立城市管理執(zhí)法機關(guān)，城市管理執(zhí)法機關(guān)的工作人員在執(zhí)法的過程中由于缺乏明確的法律依據(jù)，因而對那些明顯妨礙市容的行為不能采取強制措施，一些地方城市管理執(zhí)法機關(guān)創(chuàng)造性地實行所謂“柔性執(zhí)法”，目的就是在法律規(guī)定不明確的情況下，盡快解決城市混亂的問題。而在有的地方，同樣是因為缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)作為行為準則，一些城市管理機構(gòu)的暴力執(zhí)法飽受詬病。解決這個問題的根本出路就在于，全國一盤棋，與全國人大常委會制定統(tǒng)一的法律，因為只有這樣，才能避免政出多門，也只有這樣，才能防止一些執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中無法可依。

在行政體制改革的過程中，一些地方實行政府機構(gòu)合并，整合之后的行政機關(guān)承擔(dān)過去很多政府機構(gòu)的職責(zé)。由于機構(gòu)改革不到位，結(jié)果導(dǎo)致有些事情無人管，有些事情多個部門管。解決這個問題的根本出路就在于，加快行政體制改革的步伐，減少行政體制改革的成本，讓新組建的行政機關(guān)特別是具有市場管理職能的行政機關(guān)盡快“上馬”。

因為只有這樣，才能避免行政機關(guān)內(nèi)部相互推諉，互相扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。筆者建議全國人大制定專門的《行政機構(gòu)改革法》，規(guī)定政府機構(gòu)設(shè)立必須有明確的法律依據(jù)，政府機關(guān)各個職能部門必須嚴格依法辦事。如果沒有明確的法律依據(jù)，任何地方都不得打著改革的幌子設(shè)立行政機構(gòu)。如果沒有明確的法律授權(quán)，任何行政機關(guān)及其工作人員都不得從事行政管理工作。

在我國行政審批架構(gòu)中，有一個非常特殊的現(xiàn)象，那就是一些行政機關(guān)的行政審批以其他行政機關(guān)的行政審批為前置條件。譬如，發(fā)展和改革部門在行政審批的過程中，要求環(huán)保部門或者財政部門進行審批，而環(huán)保部門或者財政部門則明確規(guī)定，行政審批必須首先在發(fā)展和改革部門立項，正是這種互相設(shè)立行政審批前置條件的制度，使得市場主體寸步難行（企業(yè)形象地將這種審批稱之為申請 “路條”）。

國務(wù)院發(fā)展和改革委員會在行政審批制度改革的過程中已經(jīng)取消了許多行政審批的前置條件，但不可否認的是，這種互相設(shè)立審批前置條件的做法，在全國各地依然普遍存在。國務(wù)院在簡政放權(quán)改革措施中明確指出，應(yīng)當(dāng)徹底清理各項行政審批項目，2015年底各省自治區(qū)直轄市都必須公布自己的“權(quán)力清單”，2016年底各地市州都必須公布實施權(quán)力清單。這樣做的目的就是要盡可能地減少行政審批的事項，避免在行政審批的過程中出現(xiàn)相互設(shè)置前置條件的做法，簡化辦事的流程，減少辦事的環(huán)節(jié)和部門，提高辦事的效率。

筆者認為，反腐敗絕不是導(dǎo)致辦事難的原因。絕不能本末倒置，把當(dāng)前出現(xiàn)的辦事難現(xiàn)象歸咎于反腐敗。恰恰相反，應(yīng)當(dāng)通過反腐敗促進政府機關(guān)及其工作人員改進作風(fēng)提高辦事效率。

反腐敗永遠在路上，當(dāng)前在我國反腐敗之所以出現(xiàn)許多奇談怪論，根本原因就在于，反腐敗觸及一些既得利益集團的切身利益，他們制造各種借口，散布各種輿論，為自己的腐敗行為開脫。在我國反腐敗已經(jīng)成為整個社會的普遍共識，執(zhí)政者應(yīng)當(dāng)順應(yīng)民意，把反腐敗進行到底。

在反腐敗的過程中，一方面要追究犯罪分子個人的刑事責(zé)任，另一方面也要加快體制改革的步伐，針對公眾反映強烈的社會問題，通過加快行政體制改革的步伐加以解決。假如反腐敗只是針對腐敗分子個人，而沒有看到我國腐敗滋生的體制和制度原因，那么，反腐敗就會形成一陣風(fēng)。反腐敗絕對不能治標(biāo)不治本，而應(yīng)該標(biāo)本兼治。當(dāng)前首要任務(wù)就是要加快行政立法的步伐，通過修改完善《公務(wù)員法》等一系列的法律，頒布《行政機構(gòu)改革法》《公務(wù)員財產(chǎn)申報法》以及《公務(wù)員行為準則法》等法律，明確行政機關(guān)及其工作人員的職責(zé)，增加公務(wù)員工作和生活的透明度，規(guī)范公務(wù)員的日常行為，從根本上預(yù)防和減少腐敗現(xiàn)象。

（作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長、教授）