文_袁南生

美國特色的腐?。ㄏ拢潍I(xiàn)金制度下的合法性腐敗

文_袁南生

在美國，與政黨政治息息相關(guān)的官官相護(hù)和裙帶關(guān)系，成為腐敗滋生的主要土壤，其典型表現(xiàn)方式是“一朝天子一朝臣”，也就是任人唯親?！稘h語成語詞典》對任人唯親的解釋是：用人不問人的德才，只選跟自己關(guān)系親密的人。任人唯親要成立，必須具備兩個條件：一是“親”者不具備勝任能力；二是任人者之所以這樣做，是追求個人利益的最大化。說現(xiàn)在美國的政治是一朝天子一朝臣，一點也不過分。

奧巴馬與卡羅林·肯尼迪

任人唯親 外交先行

奧巴馬登上總統(tǒng)寶座后，立即用大使職位“獎勵”捐款人。提名“金主”擔(dān)任駐外大使是美國的一項政治傳統(tǒng)，這并非奧巴馬的發(fā)明，其用意在于回饋競選支持者。據(jù)俄羅斯之聲電臺網(wǎng)站記者羅曼?馬莫諾夫2013年2月8日報道：美國大使的職位可以買到，但是很貴，奧巴馬任人唯親的政策廣遭詬病。

報道說，美國國務(wù)院將大換班。專家們預(yù)測會更換一些駐外大使。奧巴馬總統(tǒng)會將自己人（包括朋友和資助人）安排在有利可圖的崗位上，這不是什么秘密。賓夕法尼亞大學(xué)教授杰特和約翰內(nèi)斯通過科學(xué)分析的方式編制了一份清單，這份清單上清楚地表明需要花多少贊助費才能得到大使的職務(wù)。

杰特曾在美國國務(wù)院任職28年，出任過駐莫桑比克和秘魯大使，現(xiàn)在搞研究工作。杰特說：“我作為一名職業(yè)外交官，很想知道一些圈外人如何進(jìn)入這行當(dāng)大使，從中看到一個很有意思的研究課題。我想通過分析研究找到問題的答案，弄明白政治與大使任免之間的關(guān)系。我們已經(jīng)搞清楚，有30%的大使崗位提供給奧巴馬的朋友和捐贈人，而不是職業(yè)外交家。即便在大選中花200萬美元，也不一定就能得到一個有利可圖的位置?！?/p>

他們通過研究誰在奧巴馬競選中花了多少錢，并與大使任命決定進(jìn)行對比。最貴的大使職務(wù)是駐法國大使和駐摩洛哥大使（顯然這也是人們愿意去的地方），他們向競選基金的直接投入高達(dá)600萬美元。

杰特對記者解釋說，這并不是說購買大使的職位是依法行事。他認(rèn)為這種用人政策有損美國的形象，會導(dǎo)致外交沖突?！八麄冎械脑S多人不具有外交工作的必備素質(zhì)。其中不好任命是不恰當(dāng)?shù)?。往往會任命一些偶然出現(xiàn)的人，而不是經(jīng)驗豐富的外交官。大使的能力應(yīng)當(dāng)與美國的影響力相符，應(yīng)當(dāng)懂得外交工作的特點。任人唯親的政策會損害美國的世界地位?！?/p>

美國總統(tǒng)奧巴馬提名前總統(tǒng)肯尼迪之女擔(dān)任美國駐日本大使，消息一公布，立即引發(fā)政策評論界的一片質(zhì)疑。早在2008年奧巴馬還未在大選中大獲聲望時，作為前總統(tǒng)之女的卡羅林?肯尼迪就在《紐約時報》上撰文，稱贊奧巴馬頗具其父親的遺風(fēng)，大大提振了奧巴馬聲望。同時，奧巴馬在肯尼迪家族另一政要參議員愛德華?肯尼迪的幫助下，成功擊敗了希拉里，成為總統(tǒng)候選人。

輿論指責(zé)奧巴馬提名門外漢任駐日大使，認(rèn)為這件事充分證明了奧巴馬任人唯親。美國《外交政策》雜志刊文稱，卡羅林除了寫過這篇洋溢著贊美之詞的文章外，其資歷顯然難以匹配美國駐日大使這一職位。作為一名律師，她為家族慈善事業(yè)傾盡全力，但是她對日本并沒有深入研究，在外交、政府事務(wù)方面的經(jīng)驗也乏善可陳。盡管擁有深厚家族背景，但這位大使候選人幾乎沒有外交經(jīng)驗，這一任命反映出奧巴馬政府在外交政策上的武斷，甚至有“任人唯親”之嫌。

《外交政策》指出，任命一名毫無外交經(jīng)驗的新手作為美國駐日大使，此舉會向國際社會傳遞出很多不良訊號：第一，美國不在乎此人是否有外交經(jīng)驗；第二，美國政府喜歡任人唯親；第三，美國外交政策更多以總統(tǒng)為中心而不是以整個政府、整個體制或國家利益為重。

文章最后警告稱，歷史及常識告訴人們，個人權(quán)力集中會造成大量經(jīng)驗和觀點的流失，這會給一些關(guān)鍵部門或政府在實施重要決策或開展相關(guān)工作時帶來更大阻力，更糟糕的是，這將向全世界傳遞美國時下的政治導(dǎo)向及價值觀。文章最后質(zhì)問：美國是否要像其他許多國家一樣，為任人唯親的資本主義付出外交上的代價？

據(jù)悉，奧巴馬競選期間的主要資金籌募人路易斯?薩斯曼得到總統(tǒng)的豐厚回報，被提名為美國駐英國大使。英國《星期日電訊報》報道，白宮前總統(tǒng)顧問吉姆?努佐說，奧巴馬需要能提供大量現(xiàn)金的人，薩斯曼已“支付錢款”，如今贏得前往倫敦的機(jī)會。努佐說：“奧巴馬應(yīng)選擇一名重量級外交官出任駐英大使。在兩國關(guān)系如今遭受多方壓力的情況下，新大使需能強(qiáng)化美英特殊關(guān)系。然而，奧巴馬似乎選擇了一位準(zhǔn)備去度4年假期的人?！?/p>

《星期日電訊報》認(rèn)為，“白宮預(yù)計將辯稱”，薩斯曼之前擔(dān)任花旗銀行副總裁的經(jīng)歷讓他熟悉倫敦的金融體系，因此很適合擔(dān)任美國駐英大使。薩斯曼來自奧巴馬的故鄉(xiāng)芝加哥，是一名律師和銀行家。作為民主黨最富經(jīng)驗的資金籌募人，他多年來為民主黨候選人參加大選籌得大量資金。

然始料未及的是，薩斯曼可能會出任美國駐英國大使的消息傳出后，奧巴馬的用人政策立即受到一些人的公開指責(zé)。批評者認(rèn)為，這是“任人唯親”，與奧巴馬先前承諾的政治變革背道而馳。美國外交部門官員羅納德?施皮爾斯認(rèn)為，這種做法是對職業(yè)外交官的“侮辱”，“那是一種取悅或安撫行為，通常那些（籌募資金的）人都會被當(dāng)作‘大使先生’”。一些批評者認(rèn)為，英國政府如今擔(dān)心奧巴馬是否會像前任們那樣重視英美特殊關(guān)系，在此時機(jī)，任命一位知名資深外交官出任如此重要職位“更為恰當(dāng)”。

值得注意的是，奧巴馬對不少其他大使的任命也是按投桃報李、任人唯親的方式確定的。例如：

美國駐阿根廷大使提名人諾亞?馬麥特曾在2008年和2012年總統(tǒng)大選中分別為奧巴馬競選籌資至少50萬美元。在2013年2月6日美國國會參議院外交委員會任命聽證會上，諾亞?馬麥特承認(rèn)從沒去過阿根廷，也不怎么會說西班牙語。

駐挪威大使提名人喬治?楚尼斯曾向奧巴馬和其他民主黨人提供政治獻(xiàn)金至少130萬美元。這位外交門外漢在聽證會上，將挪威的執(zhí)政黨稱為極端主義，引起該黨的憤怒，他甚至提到了挪威總統(tǒng)，但挪威是君主立憲制國家，沒有總統(tǒng)一職。

駐匈牙利大使提名人科琳?貝爾是一名肥皂劇制片人，也是民主黨的籌款人。她似乎對自己將要赴任的國家一無所知，在國會回答“美國在匈牙利的戰(zhàn)略利益是什么”的問題時，其更是吞吞吐吐、語無倫次。當(dāng)被資深參議員麥凱恩問及“將怎樣與前任大使表現(xiàn)不同”時，她顧左右而言他，麥凱恩三次向其提出問題核心，終不得要點，最后只能表示“顯然你不想回答我的問題”。

上述3位大使提名人在出席聽證會時相繼“出丑”，暴露了他們見識狹窄，且經(jīng)驗甚少，引起外界普遍質(zhì)疑。對此，國務(wù)院發(fā)言人瑪麗?哈夫在記者會上堅稱：“所有的大使人選都非常合格?！贝笫固崦^程由白宮主導(dǎo)，總統(tǒng)和國務(wù)卿都支持提名人。她還強(qiáng)調(diào)，“捐沒捐款”不會讓大使提名人變得“更合格或者不夠合格”。

無獨有偶，美國駐英國大使馬修?巴曾是奧巴馬2012年總統(tǒng)競選團(tuán)隊的財務(wù)主席，他幫助籌資7億美元競選經(jīng)費，其中他一人就籌款超過230萬美元。而駐意大利大使菲利普斯是來自華盛頓的律師，在競選中捐款50萬美元。約翰?埃莫森曾在洛杉磯幫奧巴馬籌得150萬美元，擔(dān)任美國駐德國大使。簡?斯特森是IBM公司的繼承人，籌資240萬美元，在美國駐法大使職位的爭奪中領(lǐng)先。

此外，其他多國大使職位也都“價格不菲”，獲得任命的人都曾幫助過奧巴馬競選?！度A盛頓郵報》說，這些拙劣的任命凸顯了用大使這樣的美差回報富裕的捐助者和關(guān)系親近的政客的危險，也為共和黨人指責(zé)白宮找到了新靶子。這也表明，奧巴馬現(xiàn)在已經(jīng)變得和他的前任一樣，把幾十個主要的外交職位給了自己的捐助者。

只要捐款多，就能當(dāng)大使？美國《華盛頓郵報》網(wǎng)站2月14日報道稱，關(guān)于美國總統(tǒng)是否應(yīng)該通過任命大使的方式回報政治選舉捐助者和自己的死黨，這是一個爭論了一個世紀(jì)的話題，奧巴馬總統(tǒng)一連串尷尬的大使任命方式再次引發(fā)了人們對此話題的爭論。奧巴馬提名競選籌款“金主”出任大使的做法再次遭遇挑戰(zhàn)。

有數(shù)據(jù)表明，奧巴馬在提名“金主”出任大使方面已開創(chuàng)數(shù)十年來歷屆總統(tǒng)之“最”，背離了其上任之初“多讓職業(yè)外交官出任大使”的承諾。美國多家媒體援引美國外交人員協(xié)會提供的數(shù)據(jù)稱，多年來總統(tǒng)任命駐外大使遵循“三七開”定律，70%的大使職位由職業(yè)外交官擔(dān)任，其余30%由總統(tǒng)的政治伙伴擔(dān)任。但自奧巴馬第二任期以來，提名政治伙伴擔(dān)任駐外大使的比例已超過50%。然而，在里根和福特任總統(tǒng)期間，這一比例約為38%，克林頓與卡特任總統(tǒng)期間，這一比例約為27%。

當(dāng)然，擔(dān)任大使的并非都是奧巴馬的政治捐助者，得到大使任命的還包括前白宮助手和奧巴馬的競選助手們，比如駐南非大使、駐丹麥大使和駐坦桑尼亞大使。奧巴馬還任命了前白宮法律顧問卡桑德拉?巴茨為駐巴拿馬大使。這些都是奧巴馬私人圈子里的人。

對此，哈佛大學(xué)的約瑟夫?奈教授評論說：“毫無疑問，它削弱了我們的實力。我們的模式看起來似乎比歐洲模式更奏效，當(dāng)然也比日本模式奏效。它所代表的就是任人唯賢的資本主義。如今，這種模式遭到了破壞，我們的信用也同時受到了損害?！?/p>

有必要指出，美國的許多大使職位可以供總統(tǒng)送人情用，這是歷史形成的潛規(guī)則，而且已經(jīng)司空見慣，大家見怪不怪。長期以來幾乎沒有人認(rèn)為這有什么不妥。羅斯福競選總統(tǒng)，肯尼迪的父親幫了大忙，所以給肯尼迪的父親弄了個美國駐英國大使當(dāng)當(dāng)，在國外也風(fēng)光一下。

路易斯·薩斯曼

任人唯親 司空見慣

美國政府任人唯賢，還是任人唯親？最好我們還是看看美國人自己怎么看。美國全國廣播公司2003年2月28日曾報道說，美國現(xiàn)任政府中家族網(wǎng)絡(luò)繁雜，且不說最有權(quán)勢的總統(tǒng)布什家族，副總統(tǒng)切尼，國務(wù)卿鮑威爾，大法官安東寧?斯卡利亞和參議院民主黨領(lǐng)袖湯姆?達(dá)施勒都有家人在政府就任高官。11年前的老布什總統(tǒng)曾經(jīng)大力宣揚(yáng)家庭價值觀，其后子承父業(yè)的小布什領(lǐng)導(dǎo)美國政府成長為一個前所未有的龐大家族企業(yè)。

龐大的行政部門充斥家族網(wǎng)絡(luò)。先看看副總統(tǒng)切尼一家。他的女兒伊麗莎白被任命為副助理國務(wù)卿，在鮑威爾的手下干事。伊麗莎白的丈夫菲利普，也就是切尼的女婿，是管理和預(yù)算辦公室的總顧問。菲利普老板的姐姐德博拉是司法部的助理大律師。再看鮑威爾一家，他的兒子邁克爾則是聯(lián)邦通信委員會的主席。

號稱公正、獨立的司法部門也是脫不了裙帶關(guān)系譜。首席大法官威廉姆?倫奎斯特的女兒珍尼特是衛(wèi)生和服務(wù)部的總檢察官。另一位大法官安東寧?斯卡利亞的兒子尤金被任命為勞動部的法律顧問。

國會山更是有著千絲萬縷的裙帶關(guān)系，并且與外面的游說公司有著說不清的瓜葛。參議員奧林?哈奇的兒子斯格特是一家著名的游說公司的合伙人，曾經(jīng)成功為美國最大的電信運(yùn)營商威利増、制藥巨頭葛素蘭史克和其他很多公司游說競選。民主黨眾議員、交通方式委員會資深成員羅伯特?馬修的妻子桃瑞斯，是另一家有名的游說公司的政府關(guān)系主管，這家公司的客戶包括自行車制造商和全國豬肉生產(chǎn)商協(xié)會。

媒體對美國政治任人唯親的指責(zé)并非捕風(fēng)捉影，一個典型的例子是：阿拉斯加的共和黨參議員弗蘭克?穆爾克斯基成功競選州長的職位，他需要任命一個人來干完他的2年議員任期。于是他宣布要在全州廣泛尋找接班人，最后出人意料也合乎政治需要地選擇了他的女兒琳達(dá)。

任人唯親 由來已久

美國歷史上歷來就存在嚴(yán)重的用人腐敗：考慮親疏多過考量德行。這一點在鍍金時代的美國體現(xiàn)得尤為明顯，格蘭特總統(tǒng)最為人詬病的一點，就是近乎災(zāi)難性地大搞裙帶關(guān)系。

一是用家族的人，特別是老婆的家人當(dāng)官；還應(yīng)妻子的要求，任命她的一些“娘家人”做大官。這也是他在組閣之初就招致輿論強(qiáng)烈反對的重要原因：內(nèi)閣中有如此多的人不是總統(tǒng)的親戚，就是他老婆的親戚。

二是把很多重要職務(wù)給了自己以前在軍隊的同僚，導(dǎo)致事實上重用外行。其中最讓人笑掉大牙的是對海軍部部長阿道夫?博里的任命。博里是一個既無從政經(jīng)驗又無海軍知識的人，唯一不缺的就是錢，而這正是格蘭特看重的。但問題是，海軍部不僅重要，而且是專業(yè)性極強(qiáng)的地方，博里在這里根本就是“丈二和尚”，自己都覺得像個傀儡。結(jié)果，沒過3個月他就主動辭職了。像這樣的外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的現(xiàn)象，在格蘭特時期比比皆是。對此，參議員查爾斯?薩姆納憤怒地說：“美國正在遭受著一種如水腫病一般困擾著人們的裙帶關(guān)系的折磨?！?/p>

三是提攜“劣幣”，去除“良幣”。任人唯親的另一面，就是不能給予正直的官員以必要支持，導(dǎo)致內(nèi)閣成員頻繁更替，這也是格蘭特時期的政治亂象之一。以任命司法部部長為例。1870年到1871年在職的阿莫斯?阿克曼，是反對鐵路業(yè)主不法行為的正直官員，但在鐵路業(yè)主們的說服下，他不久便被格蘭特解職了。解職時，格蘭特安慰性地稱頌阿克曼是熱忱、正直而勤奮的人，并提出以其他職位作為補(bǔ)償，被阿克曼斷然拒絕了。

而在阿克曼之前，1869年到1870年在職的埃比尼澤?霍爾則是另外一個典型。在任人唯親成風(fēng)的格蘭特政府中，霍爾是為數(shù)不多以業(yè)績而不是對長官個人的忠誠來任用下屬的領(lǐng)導(dǎo)者，他挑選了九位能力出眾、為人正直的新人出任新創(chuàng)設(shè)的聯(lián)邦法官職位。這引起了那些希望把自己人安插在這些崗位上的政要和議員們的不滿，最終，孤立無援的霍爾在得不到總統(tǒng)支持的情況下黯然離去。無獨有偶。在霍爾去職的同一年，內(nèi)政部部長雅各布?考克斯在其部門實行了按功績獎勵的制度，抵制了任意封官許愿的做法，但同時也與格蘭特發(fā)生了激烈沖突，在上任不到1年后就憤然離職。

由于任人唯親，格蘭特對官員品行的考量明顯不足。盡管做了總統(tǒng)，但格蘭特似乎還沒有擺脫戰(zhàn)時思維，挑選內(nèi)閣官員用的是當(dāng)初挑選軍事幕僚的模式，看重的是私人關(guān)系，而不是他們的聲望和公眾的需要，因此，格蘭特比美國其他任何總統(tǒng)都更多地降低了閣員們的品德標(biāo)準(zhǔn)。

格蘭特身為共和黨人總統(tǒng)，用人卻不征求共和黨領(lǐng)導(dǎo)者的意見，格蘭特用什么人根本沒有和他們商量過，有些內(nèi)閣部長甚至是從報紙上才得知自己的任命，而這些人也大多很不給格蘭特爭氣，相繼丟人現(xiàn)眼地離開了政府。這對格蘭特的威信構(gòu)成了極大的傷害，也使得這位戰(zhàn)功卓著的將軍成為美國歷史上最不稱職的總統(tǒng)之一。

后世的歷史學(xué)家憤然指出：“格蘭特隨和的管理作風(fēng)，似乎已經(jīng)被政府內(nèi)外一大群沒有道德的官員當(dāng)作了腐敗的‘公開邀請’。”自那以后，象征著裙帶之風(fēng)、上層腐敗和任人唯親的“格蘭特主義”一詞變得越發(fā)臭名昭著。

任人唯親 制度使然

美國的總統(tǒng)每四年換一屆，而每當(dāng)一個新總統(tǒng)上任時，其前任的聯(lián)邦政府官員基本上都不用了，而是明目張膽地用自己的人，根本不像中國官員總是把“任人唯賢”的話掛在嘴邊，生怕別人說他“任人唯親”和“拉幫結(jié)派”。

一般來說，聯(lián)邦政府各大部的第一二把手都是由政黨指派的。這些人正所謂是“一朝天子一朝臣”，隨著美國共和黨和民主黨的輪流執(zhí)政而每四年或八年一換班。這些人大部分是美國總統(tǒng)大選中的有功之臣，總統(tǒng)為了回報對方和政黨利益需要，將他們提名為各大部委的一二把手?？偨y(tǒng)提名后，還要得到美國國會的聽證認(rèn)可才能走馬上任。這些人上任后，再由他們提名推薦所屬各部門的正職以及他們的助手。其所任命的官員都是在總統(tǒng)大選時，為新總統(tǒng)上臺出過力流過汗的人，都是自己黨派的人，盡管別的黨派中有優(yōu)秀的人才，但新總統(tǒng)一般是不會用的，對此，美國人似乎習(xí)以為常了。

美國總統(tǒng)的選舉耗時耗力，總統(tǒng)大選就像是一場宣傳戰(zhàn)爭，每個總統(tǒng)候選人都有自己的團(tuán)隊和支持者，選舉時都是極力表揚(yáng)自己攻擊別人，以爭取選民；一但自己當(dāng)上了總統(tǒng)，就會對自己團(tuán)隊的人和黨派的人進(jìn)行論功行賞、封侯拜相，至于別人，那就靠邊了。

這就有點像中國過去靠武力打下天下后的場景一樣，自己的親戚朋友和有戰(zhàn)功的都能得到封賞，而不管別的有本事的人。想當(dāng)總統(tǒng)的人需要有一批死黨為其四處奔走，效犬馬之勞。主公上臺后自然是要論功行賞，將有功之臣安插到各個部門任職?？偨y(tǒng)出訪時還不忘記這批小兄弟，組團(tuán)時都把他們安排進(jìn)去。

（作者系外交學(xué)院黨委書記，此前任中國駐舊金山總領(lǐng)事，應(yīng)邀為本刊撰寫專欄稿件）