文_本刊記者 化定興

政府若不依法行政，將污染法治“水源”

文_本刊記者 化定興

黨的十八屆四中全會提出，各級政府必須在黨的領導下，在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。這對于那些習慣了大包大攬的各級政府，無疑是巨大考驗，其能否習慣還有待觀察。

早在2004年，國務院就提出要用10年時間基本建成法治政府，如今期限已過。十八大報告提出，2020年要基本建成法治政府，時間又往后推了6年。

今天，理性的公民深知，十八屆四中全會中的白紙黑字并不等于現(xiàn)實生活中的貨真價實。我們依然可以看到：在不少地方，權大于法，人治大于法治；行政權力“法力無邊”；行政問責、行政違法追究不力；行政訴訟頑疾難除。因此，依法行政，建立法治政府，我們現(xiàn)在不僅要聽其言，更要觀其行。

該依什么“法”

在實踐中，不少干部覺得依法行政的“法”不是法律，而是領導的“看法”。

依法行政可以說是政治學中的常識，并非最近才提出的新概念，但真正落實絕非易事。學者梁文道曾指出：“當前中國最大的問題不是缺乏常識，而是常識的矛盾；不是價值的虛無，而是價值觀念與社會現(xiàn)實之間的斷裂。”在實踐中，不少干部覺得依法行政的“法”不是法律，而是領導的“看法”。這不僅是干部法律素養(yǎng)的問題，而且牽涉很現(xiàn)實的問題——當上級的要求違背法律規(guī)定時，是按領導要求辦，還是法律規(guī)定辦？

鄭州大學法學院副院長、行政法專家沈開舉教授指出，在現(xiàn)實生活中，“黑頭文件”（法律）不如“紅頭文件”（政策），“紅頭文件”不如“手寫文件”（批示、批條子），“手寫文件”不如“口頭文件”（打招呼）。以拆遷為例，關于土地征用和補償問題應該怎么做，法律規(guī)定得明明白白。但是，有些領導干部說拆哪就拆哪，說什么時候拆就什么時候拆。

這折射出了當下依法行政的困境。一方面，地方政府尤其是行政一把手權力比較大，為了追求效率，一些關系到公眾切身利益的重大決策，其討論過程成為體現(xiàn)“一把手”個人意志的“一言堂”，即所謂“決策拍腦袋、執(zhí)行拍胸脯、走人拍屁股”。另一方面，在對上負責的層級體制中，上級政府常用行政命令迫使基層完成某項任務；若完不成，基層干部在考核、提拔任用上會受到影響。如果照此邏輯，要想依法行政，只能寄希望于行政“一把手”的“決策英明”，并上率下行，但這明顯不是依法行政的要義和常態(tài)。

依法行政，簡單而言就是法律沒有授權的行為，政府不可為，這本該成為行政者的理念。但現(xiàn)實是，一些政府觸角太長，并且由權力帶來的執(zhí)政效率和快感讓他們將法律束之高閣。這些政府一旦有違法行為，法律不僅姍姍來遲，而且“掄起的是大棒，砸下來的是雞毛撣子”。因此，很多干部對權力的敬畏遠遠高于法律。

遼寧某檢察院一位檢察官告訴本刊記者，違背權力和違反法律的命運是不同的：違背權力，后果馬上就能顯現(xiàn)，比如被問責、撤職；違反法律，程序比較多，而且很多時候并無具體被害人，所以在實踐中，行政違法并不稀奇。而且，違法行政的案件很難判下來，最后往往是司法機關和被告人達成和解。

而在基層，要完成的任務很多、很雜，比如征地拆遷、土地流轉、環(huán)境治理、惠農政策落實等等。為了完成工作，不少基層干部選擇以行政權力強推的辦法，至于法律，能守就守，不能守就繞著走；而一些縣領導表面上喊依法行政，實際上還是按照老一套方法辦事，有些時候，“領導的意思，就是法律的意思”。有基層干部甚至在為自己的違法行為找很多借口，其中之一便是：“自己是遵照上級指示干事的，即便有違法違規(guī)行為，出了問題也有上面頂著。”

依法的困惑

一些基層干部甚至認為，只要是有助于地方發(fā)展、為了公共利益，就可以不按法定程序走。

用行政權力開道是當下很多政府辦事的邏輯。為了發(fā)展經濟，行政違法的現(xiàn)象可謂司空見慣，不少干部也早已習以為常。一些基層干部甚至認為，只要是有助于地方發(fā)展、為了公共利益，就可以不按法定程序走。

西部某縣曾計劃上馬一個水利工程，前后論證了十幾年，但受一些環(huán)保門檻的制約，項目始終處于擱置狀態(tài)。該縣縣長有些無奈地說道：“作為縣里的主要領導，如果處處顧忌法律法規(guī)的條條框框，難免發(fā)展慢；眼看著其他地方發(fā)展了，老百姓也會在后面戳脊梁骨，說你沒能力。”

重慶升明律師事務所律師張明前表示：“部分地方政府回避依法行政，大多基于一種心態(tài)，就是認為解決基層紛繁復雜的社會、經濟問題，用一些違法的手段，付出的成本較低，工作簡便，易操作。而依法行政耗時長，程序多，往往因‘事倍功半’而‘得不償失’?！?/p>

在某經濟開發(fā)區(qū)工作的王艷（化名）告訴本刊記者：“遇有重大項目，政府往往會開辟綠色通道，先上項目，再邊建設邊辦理各項手續(xù)，畢竟一個好的項目能帶動經濟發(fā)展，解決就業(yè)問題。之前在縣里的時候，主要縣級領導批條子，或者下指示，部門才敢動?！?/p>

王艷說，考慮到與其他地方競爭、市場機遇等因素，從長期和短期利益來講，“先上車再買票”大有好處。如果按照法律法規(guī)走完所有流程，可能要好幾個月，有些甚至一到兩年，所以，很多時候“不走正道”也是被逼無奈。

而在西部某縣，2010年時以開發(fā)特色工業(yè)園區(qū)為名，在未取得足額用地指標的情況下，通過“少批多占”“以租代征”的方式，違法占用耕地近200畝。與此同時，對群眾的補償也落實不到位，拆遷過程中有的政府工作人員還粗暴蠻橫，與群眾發(fā)生沖突，引發(fā)群眾聚集。

據負責當地征地拆遷的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部介紹：“園區(qū)建設是縣里的‘一號工程’，由縣委常委、常務副縣長任工程指揮部指揮長，上級政府要求高，進度快、任務重，沒有超常規(guī)的手段根本不可能完成征地任務?！?/p>

除了行政機關違法，普通群眾法治觀念的淡薄也給執(zhí)法帶來難度。據報道，廣西柳城縣東泉鎮(zhèn)高田村一位村民建了一棟200平方米的別墅，由于未經審批，被國土、住建等部門認定為“兩違”建筑，要予以拆除。這位村民不服，認為自己花錢在承包地上蓋房子沒有什么不妥，經過3年時間，這棟建筑才最終得以拆除。而現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣的情形不在少數，細究起來，到處都是違法建筑，如果國土局要挨家挨戶去查處，根本查不過來，常常陷入了法不責眾的困境。

依法行政路線圖

要依法行政，除了督促政府權力規(guī)范運行外，還要正確處理改革與法治的關系。

依法行政具體該如何運作，連很多行政主體也是一頭霧水，只是等待“頂層設計”，幻想畢其功于一役。然而，依法行政沒那么簡單，其中一個重要原因就是政府權力運行的不規(guī)范，比如權力太大且沒有邊界、權力運行并不透明等，導致權力始終大于法律。

2014年年初，富陽市作為浙江省政府權力清單改革試點縣，率先對縣一級政府權力進行了清理，結果發(fā)現(xiàn)，和富陽人民群眾日常生活相關的常用行政權力，居然多達2500項。而浙江省經過梳理后發(fā)現(xiàn)，省級層面權力多達1.23萬項。一位縣級干部說：“不理不知道，一理嚇一跳，我們政府的權力，居然上管天，下管地，中間管空氣。這么多權力，隨時可以拿出來影響人民的日常生活。”浙江省政府一位領導則說得更形象：“權力被許多部門關在自家的柜子里，想用的時候就拿出來用?！?/p>

所以，要做到法無授權不可為，首先就要清權、確權、曬權、制權，這是建設法治政府的前提。制定了權力的清單，政府就知道了什么能做、什么不能做。不過，如果沒有倒逼的力量，想讓政府自己放棄已有權力，難度很大。在中央大力精簡權力的背景下，不少地方仍然存在“權力空放”“明放暗不放”“小放大不放”等改革異化現(xiàn)象。中部某省會城市在梳理權力清單工作中，要求各單位上報行政審批權力，很多單位為保留手中權力，竟然在上報權力清單上填“0”。

權力確定以后，還要保證其在陽光下運行，進而保證政務公開和政府決策的科學化，防止權力的暗箱操作。十八屆四中全會就提到，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學，程序正當，過程公開，責任明確。建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論。如果行政一旦違法，法律必須“動真格”。但目前的現(xiàn)狀卻是，作為督促政府依法行政主要助推器的行政訴訟執(zhí)行情況并不令人樂觀，實踐過程中常常是“立案難、審理難、執(zhí)行難”。

當下，正是深化改革的關鍵時期，要依法行政，除了督促政府權力規(guī)范運行外，還要正確處理改革與法治的關系?！爱斨卮蟮母母餂Q策做出之后，要抓緊時間修改與改革決策不適應的相關法律法規(guī)，保證改革在法治的軌道上運行，或者通過法治的方式來實現(xiàn)改革的目標?！敝袊ù髮W副校長馬懷德說。

另外，就目前來看，不管是干部還是群眾，法治觀念依然淡薄，法治素養(yǎng)依然欠缺。因此，依法行政，建立法治政府依然任重道遠。