文_宇鏡平

黨委如不遵憲法，奢談依法治國

文_宇鏡平

山東省濟南市中級人民法院對被告人薄熙來以受賄罪、貪污罪、濫用職權(quán)罪依法判處刑罰，數(shù)罪并罰，決定執(zhí)行無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身。

維護憲法權(quán)威被高層人士多次強調(diào)。在中央要求依法治國的時代背景下，各級黨委必須帶頭遵守法律，尤其是按照憲法行事，這是政治常識。在首個國家憲法日中，中央領(lǐng)導更是將黨委要帶頭遵守憲法提到了新高度。習近平指出，憲法的生命和權(quán)威在于實施，依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政的關(guān)鍵是依憲執(zhí)政，一切違憲行為必須追究責任。

然而，很長一段時期以來，不少地方黨委部門和黨委負責人的憲法意識卻較為淡薄，尤其是一些地方領(lǐng)導的憲法、法律意識不強，以至于造成種種直接或變相的“人治”行為。詬病之下，憂思頗多：如果連各級黨委負責人都不能自覺帶頭遵守憲法、法律，那么即使制定了再多的法律條文，依法治國也勢必將成為空談……

“一些高級干部憲法意識淡薄”

憲法的生命和權(quán)威在于實施，依法執(zhí)政的關(guān)鍵是依憲執(zhí)政，依法治國首先是依憲治國。

是否真正做到了依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政，具體到各級黨委對憲法、法律的執(zhí)行層面來說，就看各級地方黨委負責人對憲法、法律的遵守和執(zhí)行程度深淺了。從執(zhí)政倫理層面分析，這是不應(yīng)該有爭議的。因此，中央一直強調(diào)要確保憲法和法律的權(quán)威性。

然而，現(xiàn)實卻往往并非如此。很長一段時期以來，我國的不少黨委機負責人有意無意地淡化憲法、法律的權(quán)威性，甚至連個別黨的高級干部都公然蔑視憲法和法律。對此，中央憂患，民眾憂愁，正如不少有識之士指出的那樣，如果連憲法都不遵守、不落實，那么即使制定再多的法律條文，依法治國勢必就會成為奢談；違憲行為若得不到及時的懲處和糾正，就是對憲法和法治的最大破壞。

中國人民大學法學院院長韓大元在接受媒體記者采訪時表示，不少公務(wù)員特別是一些高級干部的憲法理念薄弱，憲法意識淡薄，在關(guān)系國家核心價值觀與利益問題上，缺乏憲法自信，導致社會價值觀的混亂，憲法權(quán)威受損害。這樣的例子，在現(xiàn)實生活中并不鮮見，中央黨校政法部主任張恒山就指出，新中國歷史上有過脫離憲法的時期，當時權(quán)力不受約束，引發(fā)的教訓特別深刻。

那么，到了今天，黨的高級干部是否就都能以身作則，按憲法、法律行事了呢？顯然并非如此。在薄熙來、徐才厚、周永康、令計劃等“超級大老虎”的身影中，都不難發(fā)現(xiàn)一些地方的黨委相關(guān)負責人隱現(xiàn)其中，他們的共性之一便是以特權(quán)凌駕于法紀之上。而薄熙來、徐才厚、周永康、令計劃等“副國級乃至正國級大老虎”，無疑當屬專家所指的“高級干部”范疇。而薄熙來、徐才厚、周永康、令計劃都曾擔任過黨委或黨的相關(guān)部門“一把手”，均為浸潤黨內(nèi)多年的高級干部。

徐才厚

2014年7月，中央在宣布中央政治局原常委周永康被立案審查的同時，公布了十八屆四中全會的主題——全面推進依法治國。在迎來首個國家憲法日之際，令計劃卻被中紀委一舉拿下。這種種看似巧合的重大事件，其實就是中央將“超級大老虎”拿下馬來為重塑憲法權(quán)威“立威”的。憲法第三十三條規(guī)定，公民在法律面前一律平等。針對薄熙來、徐才厚、周永康、令計劃等案的審查結(jié)果表明，無論官居何等高位，一旦違法犯罪，照樣要追責，也表明了執(zhí)政黨正以最大決心推動依法治國進程。

比如說周永康，這個在剛過去的一年中被打下的標志性“超級大老虎”巨貪，一度官至中央政法委書記的高位，手握全國公檢法系統(tǒng)的大權(quán)。于理于法而言，周永康都應(yīng)該是遵守憲法、法律的全國表率。然而，撕開他的面紗卻發(fā)現(xiàn)，他不僅沒有起到模范守法的作用，反而以巨量腐敗、黨閥勾結(jié)等種種劣行肆意糟蹋法治。并且，周永康對憲法、法律的損害程度還遠不止這些。有媒體認為，在約20年時間里，周永康的“能量”導致了十余個省市及國土、石油、公安、政法等多個系統(tǒng)的眾多干部“共生”犯罪，從而建立起一個十分驚人的腐敗“王國”。周永康及其腐敗圈子對憲法、法律權(quán)威的損傷是不容小覷的。

北京航空航天大學公共管理學院教授任建明稱，這樣的腐敗分子不需要很多，僅幾個、十幾個，就足以腐蝕全黨全國，搞垮執(zhí)政根基。此言不假，從現(xiàn)已披露的腐敗內(nèi)幕來看，在徐才厚、周永康等“超級大老虎”眼中，憲法、法律不過是一紙空文，或者只是其用于約束他人的工具而已。

地方黨委領(lǐng)導中常見到“權(quán)大于法”現(xiàn)象

一些地方黨委和黨的部門領(lǐng)導干部所談的法治建設(shè)，根本就不是發(fā)自其內(nèi)心的自覺意識。

周永康

堅持依法執(zhí)政，首先要保證憲法法律在黨內(nèi)、在各級黨組織和領(lǐng)導干部中的權(quán)威和尊嚴。為什么要堅持依憲執(zhí)政？憲法學專家認為，關(guān)鍵一點就是要依托憲法規(guī)定的人人平等和反對特權(quán)原則，以及實現(xiàn)這些原則所建立起來的基本憲法制度，真正有效地解決實踐中存在的少數(shù)人以權(quán)謀私、腐敗墮落問題。

但是，現(xiàn)實中，恰恰相反，不少地方黨委負責人卻將憲法、法律掛在嘴上而沒有實際行動，有的地方黨委負責人甚至干脆是遇事故意繞開憲法、法律來辦事。如有的地方黨委負責人在面對國計民生的大事時敢于隨個人喜好“拍腦袋決定”，習慣于家長式的“一言堂”，甚至明知違反憲法、法律和黨紀卻肆意妄為。對此，國家行政學院研究員陳炳才一針見血地指出，一些地方官員膽大妄為，欺壓百姓，無法無天，無視法律和法規(guī)，甚至說出“我就是法”的狂言，更不怕百姓告狀。說到底，是權(quán)力形成了利益保護傘，制度對權(quán)力的制約、監(jiān)督乏力。

令計劃

對一些地方黨委或黨的相關(guān)部門負責人來說，“權(quán)大于法”是工作中的慣性思維。新華社記者曾跟隨一位市委書記調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該書記在車上對記者大談加強法治的緊迫性，尤其是領(lǐng)導干部帶頭守法的重要性。而下車后，他在指揮拆遷時，大手一揮，說，把這個拆了，把那個拆了，由此很難理解他的法治思維在哪里，可謂是“談法治時滔滔不絕，做決策時權(quán)力滔滔”。憲法和法律明確保護公民的財產(chǎn)權(quán)，憲法和法制精神就在這位市委書記的一指一點之間被強權(quán)所“閹割”?？梢?，這位市委書記在面對記者時所談的法治建設(shè)，根本就不是發(fā)自其內(nèi)心的自覺意識。

如果上述市委書記還只是在特權(quán)潛意識的支配下，根據(jù)個人喜好“下意識”地混淆憲法、法律概念的話，那么，一些地方黨委和黨的各部門領(lǐng)導對司法、行政的人為干預(yù)，就是赤裸裸地凌駕于憲法、法律之上的舉動了。

憲法第一百二十六條規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。憲法第一百三十一條規(guī)定，人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受司法機關(guān)、社會團體和個人的干涉。但在一些案件中，就有當?shù)攸h委部門的領(lǐng)導干部指令檢察院、法院“必須怎么辦”“不該怎么辦”。其實，這些黨委負責人在公開干預(yù)司法程序，是公然違反憲法的犯罪行為。

這樣的事例也常常見諸報端。2015年1月8日，中國國際扶貧中心原副主任魏崇金因受賄罪一審被判處有期徒刑12年。據(jù)《京華時報》報道，魏崇金任職期間出面找到河北省承德市一名領(lǐng)導楊某，幫忙“撈人”獲得成功，并借機獲取150萬元好處費。（幫魏崇金“撈人”的某官員目前已經(jīng)官至副省級）。楊某接受請托后，兩次向承辦王某案件的承德公安機關(guān)打招呼，指示其對王某的案子要抓緊辦理，“有事抓緊查，沒事別把人老關(guān)著”。正是由于楊某打了招呼，辦案機關(guān)不敢怠慢，很快就將對王某采取的監(jiān)視居住變更為取保候?qū)彙：髞碓摪副怀蜂N，而一年取保候?qū)徠跐M后，王某被解除取保候?qū)?，恢復了自由之身?/p>

另據(jù)報道，廣東省政府原副秘書長羅歐在落馬之前，歷任惠州市委常委、政法委書記，揭陽市委常委、政法委書記，揭陽市委副書記。他在任惠州市委常委、政法委書記期間，為私人老板歐某槍殺法院執(zhí)法人員的案件四處協(xié)調(diào)，使歐某逃脫了法律的嚴懲；湖南郴州黑惡勢力首某因涉嫌非法拘禁他人，被深圳警方逮捕，羅歐又出面為其游說，要求放人。

一旦身處這種地方由于黨委和黨的相關(guān)部門領(lǐng)導干預(yù)司法、潛規(guī)則盛行的環(huán)境，檢察官、法官即使想按照法律來公平公正辦案，恐怕也是深感無奈。同樣，在法治意識淡薄的一些地方官場，那些堅守法律底線的官員估計也常力不從心。據(jù)媒體報道，一位在基層當過書記的領(lǐng)導干部不無憂慮地說，在當市委書記時，有人想讓他干預(yù)一起法院審理案件，他回復說，法院獨立審案子，自己無權(quán)干預(yù)。結(jié)果這位請托人拍著桌子吼道，“全市都歸你管，法院還能不聽你的？！”

由此可見，在一些地方黨委負責人腦中，權(quán)力是高于憲法、法律的，而這種錯誤觀念的由來，正是一些地方黨委和黨的部門負責人肆意干預(yù)司法所種下的禍根。要在這種劣生態(tài)的環(huán)境下真正做到依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政，無疑會有一個“依法”與“束權(quán)”的博弈過程。

依法執(zhí)政光向憲法宣誓還不夠

保證“黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動”是依憲執(zhí)政的題中應(yīng)有之義。

2014年12月4日，中國迎來第一個憲法日。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員，正式就職時都必須公開進行憲法宣誓。作為厲行法治的一個象征，國家憲法日的確立，再次彰顯執(zhí)政黨全面推進依法治國的堅定決心。

其實，公職人員正式就職時進行憲法宣誓并非我國獨創(chuàng)。據(jù)悉，憲法宣誓制度是世界上大多數(shù)有成文憲法的國家所采取的一種制度。在142個有成文憲法的國家中，規(guī)定選舉產(chǎn)生的有關(guān)國家公職人員必須宣誓擁護或效忠憲法的有97個。自1919年德國首次確認國家公職人員就職宣誓制度以后，意大利、新加坡、芬蘭、希臘、荷蘭、葡萄牙、南非等國的憲法中也明確規(guī)定，官員任職前要進行忠于憲法的宣誓。

進行憲法宣誓雖然不是我國的“發(fā)明”，但是，從政治上來講卻意義重大。將每年12月4日定為國家憲法日，這是在全面推進依法治國過程中具有濃墨重彩的一筆，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

不過，筆者認為，要想扭轉(zhuǎn)我國長期以來一定程度存在的黨內(nèi)憲法意識淡薄、一些地方黨委負責人不遵守憲法的局面，顯然不是一朝一夕能做到的。要想讓依憲執(zhí)政不再在一些地方成為空口號，光靠公職人員舉行憲法宣誓還遠遠不夠。德國、意大利、新加坡等國家舉行憲法宣誓活動，之所以能起到約束公務(wù)員權(quán)力的良好作用，關(guān)鍵是因為其公務(wù)人員能真正從思想上敬畏憲法，在行動上遵守憲法。否則，如果說一套做一套，縱使宣誓的豪言壯語再動聽，那么其實際意義必將大打折扣。

堅持依法治國首先要堅持依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政。那么，黨組織和黨的負責人究竟如何才能做到依法依憲執(zhí)政？湖南省委黨校副校長、湖南行政學院副院長吳傳毅教授指出，要做到依法依憲執(zhí)政，執(zhí)政黨至少要做到以下幾點：

——加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨的十八屆四中全會提出了法治體系新概念，并把法治體系納入國家法治體系之中，成為國家法治體系的子系統(tǒng)。執(zhí)政黨在整個國家政治經(jīng)濟生活中具有領(lǐng)導地位，直接行使國家重大問題“決策權(quán)”以及“黨管干部”“黨管軍隊”“黨管意識形態(tài)”等公權(quán)力。因此，執(zhí)政黨既要依國法（尤其是憲法）執(zhí)政，也要依黨規(guī)執(zhí)政。為此，需要進一步健全黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。

——全面推進黨務(wù)公開。執(zhí)政黨行使的是國家重大權(quán)力。要保證國家重大權(quán)力的正確行使，就必須全面推進黨務(wù)公開，即堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，確保權(quán)力在陽光下運行，讓權(quán)力受到有效監(jiān)督。

——強化領(lǐng)導干部的法治思維。黨員領(lǐng)導干部要率先垂范，運用法治思維和法治方式深化改革，推動其發(fā)展，化解矛盾，維護社會穩(wěn)定。法治思維的實質(zhì)就是各級領(lǐng)導干部想問題、作決策、辦事情時，必須時刻牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，必須嚴格遵循法律權(quán)限和法定程序，必須切實保護人民權(quán)利和尊重保障人權(quán)，必須始終堅持法律面前人人平等，必須自覺接受監(jiān)督和承擔法律責任?！斑@些都對推進執(zhí)政黨依法執(zhí)政具有積極作用?！眳莻饕阏f。

中國社會科學院法學所副所長莫紀宏進一步指出，推進依憲執(zhí)政，要克服的關(guān)鍵問題是如何推進憲法實施、加強憲法實施的監(jiān)督和保障。其中，如何使黨的主張通過法定程序成為國家意志，是依憲執(zhí)政的關(guān)鍵。同時，怎樣保證“黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動”也是依憲執(zhí)政的題中應(yīng)有之義。