李娟 郭周卿

摘 要：全面深化改革就是要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要推進國家治理的現(xiàn)代化，不僅需要有政治資源的支持，更要善于吸取傳統(tǒng)政治資源。同時，要在此基礎(chǔ)上將治理理論、治理模式與中國國情相結(jié)合，才能推進國家治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：治理;國家治理;皇權(quán)不下鄉(xiāng)

一、治理的涵義

《荀子·君道》：“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣?！比蛑卫砦瘑T會對治理的表述具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會于1995年對治理作出如下界定：治理是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機構(gòu)或者同意、或者認為符合他們的利益而授予其權(quán)力。它有四個特征：治理不是一種活動，也不是一套規(guī)則條例，而是一個過程;治理的建立不以支配為基礎(chǔ)，而以調(diào)和為基礎(chǔ);治理同時涉及公、私部門;治理并不意味著一種正式制度，而確實有賴于持續(xù)的相互作用。治理是一系列規(guī)則體系其在范圍上可以分為全球治理、公司治理、國家治理、社區(qū)治理。國家治理強調(diào)多主體，變單一主體為多元主體，民主融入了治理，協(xié)作融入了治理。

二、皇權(quán)不下鄉(xiāng)時代的權(quán)力運行

傳統(tǒng)中國有著獨具特點的“朝野二元治理結(jié)構(gòu)”和“二元法律體系”，于是就形成了“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，也就是縣以下的鄉(xiāng)村基本是實行自治制度，我們國家對幅員遼闊的鄉(xiāng)村只是在宏觀政策上加以督導(dǎo)，其余的比如鄉(xiāng)村秩序的維持和鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)的運作，基本都是依靠各地宗族、鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生性組織和制度來管理和安排。

縱觀歷史，中國封建社會是一個“倫理社會”，國家是由一個朝廷來統(tǒng)治管理，但在社會秩序方面卻主要又是依靠倫理道德來進行維持，所以就導(dǎo)致了國家權(quán)力到不了社會基層，形成了現(xiàn)在的皇權(quán)不下縣。早在20世紀初，外國學(xué)者馬克斯·韋伯就關(guān)于傳統(tǒng)中國“有限官僚制”提出了自己的觀點。他研究發(fā)現(xiàn)，“事實上，正式的皇權(quán)統(tǒng)轄只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。......出了城墻之外，統(tǒng)轄權(quán)威的有效性便大大地減弱，乃至消失”（P110）。中國的學(xué)者費孝通也調(diào)查研究認為，“為了皇權(quán)自身的維持，在歷史經(jīng)驗中，找到了“無為”的生存價值，確立了無為政治的理想”，皇權(quán)政治“在人民實際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的”（P62-63）。

對皇權(quán)不下縣的考察還需要明白這一局面的發(fā)生機制。國家與社會相互分立而存在是一個典型的現(xiàn)代現(xiàn)象。古今之間，這兩者的發(fā)生機制有著天壤之別。在中國古代，觀史知今思進退，在強調(diào)國家治理現(xiàn)代化的今天，皇權(quán)不下鄉(xiāng)的特殊權(quán)力結(jié)構(gòu)形式要予以借鑒。因為治理強調(diào)多元主體，政府、市場與社會之間的相互合作。社會的運行除了有國家的管制，還孕育出一套自身的秩序。但在現(xiàn)代性的條件之下，社會的自主、自治與自律與傳統(tǒng)社會的秩序有著天壤之別。而傳統(tǒng)視野下的社會自主恰恰相反，是在自治與自律能力低下，國家能力不足的情況之下的一種對自然秩序的堅持。社會需要孕育出與國家權(quán)力相互抗衡的力量，同時，社會中的個人乃至組織之間需要明確邊界，維持社會自身的秩序與發(fā)展。

三、國家治理

國家治理是現(xiàn)代國家所特有的一個概念，是在揚棄國家統(tǒng)治和國家管理基礎(chǔ)上形成的。首先，它凸顯了政權(quán)的管理者向政權(quán)的所有者負責并可以被后者問責這一問題的重要性。其次，它強調(diào)政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多種力量合作管理的重要性。最后，它把增進公共利益同維護公共秩序放在了同等重要的地位，實現(xiàn)這兩個目的的能力是國家治理能力最重要的體現(xiàn)。國家治理體系的目的是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、普遍提高國民生活質(zhì)量和實現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定。

為了確保社會治理體制的創(chuàng)新，需要參考治理與統(tǒng)治的區(qū)別采取一系列措施：第一，必須要正確妥善的處理政府與社會關(guān)系。要改革社會組織管理制度，引入競爭機制，探索一業(yè)多會，以改變行業(yè)協(xié)會商會行政化傾向，增強其自主性和活力。治理要求權(quán)力主體的多元化，政府組織公共機構(gòu)要發(fā)揮主導(dǎo)作用，私人機構(gòu)也要發(fā)揮作用，并且與政府組織相互合作。當今中國仍然處于強國家弱社會的局面，在治理過程中，國家權(quán)力需要扶植社會，確保社會自主意識的形成。但是，與傳統(tǒng)社會不同，現(xiàn)代中國的國家權(quán)力完全有能力下沉，在此情況下，國家權(quán)力的運行需要達到一個規(guī)范化的效果，不是充當保姆的角色而是擔任保安，在宏觀之上維持社會秩序，在一系列本該屬于社會的組織之中抽身出來。第二，實施社會組織科學(xué)分類的管理，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用，激發(fā)社會組織活力。治理要求權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化，政府與市場與社會之中只保留少之又少必要的路徑相互溝通，同時治理權(quán)力的中心是下移的，在市場與社會擔負此重任之前，需要明確治理權(quán)力行使的權(quán)責關(guān)系，防止產(chǎn)生權(quán)責不明現(xiàn)象的產(chǎn)生，這不僅不利于社會力量作用的發(fā)揮，更不利于治理的開展，更惡劣的情況則是將臃腫的公共機構(gòu)嫁接于社會組織。第三，要完善基層群眾自治的制度，通過創(chuàng)新來合理有效預(yù)防和化解社會矛盾的合理體制?？偠灾?，在基層治理中，國家權(quán)力盡量少干涉，應(yīng)以基層群眾自己的力量為主。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的衡量標準至少有4條：一是民主化。人民成為國家政權(quán)的所有者，能夠通過合法的渠道直接地或通過自己選舉的代表參與決策、執(zhí)行和監(jiān)督等國家治理的全過程，并擁有追究責任者的制度化手段。二是法治化。國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者參與國家治理的行為，都應(yīng)納入法治化的軌道進行;國家公共權(quán)力的運行也應(yīng)受到憲法和法律的約束;規(guī)則和程序之治要代替人治。三是文明化。國家治理應(yīng)是“更少的強制，更多的同意”“寓管理于服務(wù)之中”“更多的對話協(xié)商溝通合作，更少的獨斷專行”“更多的激發(fā)權(quán)能，更少的排斥和歧視”。四是科學(xué)化。各類治理主體擁有更多的自主性，他們履行各自功能的專業(yè)化和職業(yè)化分工程度不斷提高，執(zhí)政黨和政府機關(guān)協(xié)調(diào)其他治理主體的能力、進行戰(zhàn)略和政策規(guī)劃的能力不斷提高等。

國家治理體系作為一個制度體系，包括了經(jīng)濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理、政黨治理等多個領(lǐng)域以及基層、地方、全國乃至區(qū)域與全球治理中的國家參與等多個層次的制度體系。結(jié)合我們國家的實際來說，國家治理體系實際上就是我國經(jīng)濟社會管理制度體系，既包括人民代表大會制度這一根本政治制度和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度。治理要求權(quán)力主體的多元化，政府組織公共機構(gòu)要發(fā)揮主導(dǎo)作用，私人機構(gòu)也要發(fā)揮作用，并且與政府組織相互合作。當今中國仍然處于強國家弱社會的局面，在治理過程中，國家權(quán)力需要扶植社會，確保社會自主意識的形成。但是，與傳統(tǒng)社會不同，現(xiàn)代中國的國家權(quán)力完全有能力下沉，在此情況下，國家權(quán)力的運行需要達到一個規(guī)范化的效果，不是充當保姆的角色而是擔任保安，在宏觀之上維持社會秩序，在一系列本該屬于社會的組織之中抽身出來。治理要求權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化，政府與市場與社會之中只保留少之又少必要的路徑相互溝通，同時治理權(quán)力的中心是下移的，在市場與社會擔負此重任之前，需要明確治理權(quán)力行使的權(quán)責關(guān)系，防止產(chǎn)生權(quán)責不明現(xiàn)象的產(chǎn)生，這不僅不利于社會力量作用的發(fā)揮，更不利于治理的開展，更惡劣的情況則是將臃腫的公共機構(gòu)嫁接于社會組織。

四、結(jié)語

國家治理現(xiàn)代化的直接動力在于現(xiàn)有政治資源和物質(zhì)資源的支持，但是一個國家的治理現(xiàn)代化的進程有著自己的路徑。這需要從歷史和現(xiàn)實中去尋找既有的政治資源?；蕶?quán)不下縣作為傳統(tǒng)中國既有的政治資源為如今的國家治理現(xiàn)代化提供了借鑒的歷史經(jīng)驗?，F(xiàn)代社會，國家權(quán)力的膨脹導(dǎo)致皇權(quán)不下鄉(xiāng)的直接破產(chǎn)。要借鑒這種資源的話需要我們仔細思辨其中的相同點與不同點。這樣才能為培育社會的自治找到合理的措施。

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