洪秀敏 華志媛

（北京師范大學教育學部，北京，100875）

·管理論譚·

學前教育三年行動計劃實施情況調(diào)查研究
——基于行政人員評價的視角*

洪秀敏**華志媛

（北京師范大學教育學部，北京，100875）

本研究就國家第一期學前教育三年行動計劃實施情況對與學前教育發(fā)展有重要關系的相關行政人員進行了調(diào)查，結(jié)果顯示，行政人員對第一期學前教育三年行動計劃的總體實施情況基本滿意，但對財政投入和扶持農(nóng)村幼兒園建設的評價較低。同時，本研究還了解了相關行政人員對國家第二期學前教育三年行動計劃的意見和建議。

學前教育；三年行動計劃；行政人員評價

2010年7月，我國頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》，提出“要基本普及學前教育”?！?〕隨后，國務院出臺了《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號），強調(diào)“要把發(fā)展學前教育擺在更加重要的位置”，〔2〕要以縣為單位制定學前教育三年行動計劃，以促進學前教育事業(yè)的發(fā)展。因此，從2011年開始，各級政府紛紛出臺學前教育三年行動計劃。時至今日，第一期三年行動計劃已經(jīng)結(jié)束，新一期三年行動計劃也正式啟動。那么，第一期三年行動計劃究竟取得了哪些成績？存在哪些問題？

行政人員是學前教育政策的執(zhí)行者，也是三年行動計劃的重要評價主體。行政人員的評價對全面了解政府學前教育三年行動計劃的實施情況有重要意義。為此，本研究從學前教育相關行政人員評價的視角分析國家第一期學前教育三年行動計劃的實施情況，并了解行政人員對國家第二期學前教育三年行動計劃的意見和建議。

一、研究對象及方法

研究者采用目的性抽樣方法，于2013年11月至2014年1月，對河北、湖南、黑龍江、河南、北京、貴州、四川、山西8個省市的31名學前教育相關行政人員進行了問卷調(diào)查。研究者采用自編的《學前教育三年行動計劃行政管理人員評價問卷》，請調(diào)查對象對自己所在地區(qū)的學前教育三年行動計劃實施情況進行評價。評價內(nèi)容涉及政府管理、財政投入、辦園情況、師資隊伍建設、農(nóng)村學前教育發(fā)展、弱勢群體扶助等方面。每個題項包括“非常不符合”“基本不符合”“基本符合”“非常符合”“不知情”5個選項。問卷另有開放式題項，內(nèi)容主要為第一期學前教育三年行動計劃實施中存在的不足和對新一期學前教育三年行動計劃的意見和建議。

二、研究結(jié)果與分析

（一）對第一期學前教育三年行動計劃實施情況的評價

1.總體實施效果

調(diào)查顯示，相關行政人員對所在地學前教育三年行動計劃總體實施情況基本持肯定態(tài)度（見表1）。90%以上的相關行政人員認為，所在地政府更加重視學前教育了，有效促進了當?shù)貙W前教育的發(fā)展，例如幼兒園數(shù)量及在園幼兒數(shù)量增加了，幼兒園毛入園率提高了，等等。其中，58.1%的相關行政人員表示，“在園幼兒數(shù)量增加”這一項非常符合學前教育三年行動計劃的要求。80%以上的相關行政人員認為第一期學前教育三年行動計劃執(zhí)行情況令人滿意，有效緩解了入園難問題。

2．政府管理

調(diào)查顯示，87.1%的相關行政人員認為，在過去的三年中，政府對學前教育機構加強了監(jiān)管。例如，實施幼兒園年檢制度，完善幼兒園的安防設施，等等。80%以上的行政人員認為，所在地政府在學前教育三年行動計劃中發(fā)揮了主導作用。例如，出臺了相關政策，配備了專職管理人員，加強了對幼兒園的指導和監(jiān)督，等等。70%以上的相關行政人員認為，所在地政府明確了自己在學前教育事業(yè)發(fā)展中應承擔的責任。例如，合理規(guī)劃，建立了專門領導小組，加強了對幼兒園的資質(zhì)審查力度，等等（見表2）。然而，對政府實施專項工程或項目、建立聯(lián)席會議制度、對幼兒園進行分級分類管理、有效落實政府責任等方面表示滿意的比例均不足70%，另有10%以上的相關行政人員表示對這些內(nèi)容并不知情。

3．財政投入

表1 行政人員對第一期學前教育三年行動計劃總體實施效果的評價

調(diào)查顯示，60%以上的相關行政人員認為，在過去的三年中，所在地幼兒園圖書數(shù)量明顯增多，玩教具配備情況明顯改善，但對其他方面的評價都不高，表示不知情的比例也比較高。其中，僅有不到50%的相關行政人員認為，當?shù)氐膶W前教育經(jīng)費已列入財政預算，財政經(jīng)費支出合理，幼兒園安防設施投入增加，社區(qū)0～3歲兒童早期教育得到財政經(jīng)費資助（見表3）。

4．辦園情況

調(diào)查顯示，80%以上的相關行政人員對所在地形成公辦為主、公民辦并舉體制，新建、改擴建幼兒園數(shù)量明顯增加，民辦普惠性幼兒園得到扶持，對民辦園辦園行為的監(jiān)管得到加強等方面表示認同。其中，認為新建、改擴建幼兒園的數(shù)量明顯增加的比例高達93.6%。此外，70%以上的相關行政人員表示，所在地政府利用富余校舍資源建設了一批幼兒園，公辦普惠性幼兒園及民辦普惠性幼兒園數(shù)量明顯增加。然而，分別有35.5%和22.6%的相關行政人員認為，小區(qū)配套園和集體所有制幼兒園建設還沒有得到足夠的重視與發(fā)展（見表4）。

5．師資隊伍建設

調(diào)查顯示，90%以上的相關行政人員表示，在過去的三年中，幼兒園教師在職培訓機會明顯增多，參加在職培訓的教師數(shù)量明顯增加。80%以上的相關行政人員對教師工資能按時足額支付，新教師、轉(zhuǎn)崗教師都接受了崗前培訓表示認同。70%以上的相關行政人員認為，幼兒園教師數(shù)量明顯增加，在崗教師能定期接受在職培訓。然而，認為幼兒園教師數(shù)量能夠滿足當?shù)貙W前教育事業(yè)發(fā)展需要，民辦教職工待遇得到落實，在編幼兒園教師與義務教育階段教師待遇相同，幼兒園教師的績效工資與義務教育階段教師相同等的比例均不足40%（見表5）。

表2 行政人員對第一期學前教育三年行動計劃中政府管理情況的評價

表3 行政人員對第一期學前教育三年行動計劃中財政投入的評價

6.農(nóng)村學前教育發(fā)展

調(diào)查顯示，60%以上的相關行政人員表示，在過去的三年中，所在地每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有了一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，農(nóng)村幼兒園教學班、教學點也有所增加。50%以上的相關行政人員表示，所在地農(nóng)村地區(qū)的在園幼兒數(shù)量增多，基本普及了學前一年教育。然而，僅有3.2%和9.7%的相關行政人員認同“在編農(nóng)村幼兒園教師的績效工資高于城市教師”和“農(nóng)村幼兒園教師享有特殊津貼”（見表6）。

7.弱勢群體扶助

調(diào)查顯示，70%以上的相關行政人員表示，外來隨遷子女、留守兒童入園有保障，有特殊需要的幼兒享有入園資助（見表7）。

表4 行政人員對第一期學前教育三年行動中辦園情況的評價

表5 行政人員對第一期學前教育三年行動計劃中師資隊伍建設情況的評價

（二）對第二期學前教育三年行動計劃的意見和建議

針對第一期學前教育三年行動計劃實施過程中存在的問題和不足，相關行政人員對第二期三年行動計劃提出了自己的意見和建議。

1.加大且合理分配財政投入

相關行政人員建議，政府應加大學前教育財政投入，并明確經(jīng)費分配比例。財政投入是發(fā)展學前教育事業(yè)的重要保障?！?〕政府應“加強學前教育的公共財政責任，建立財政單列制度”?！?〕然而，僅僅加大財政投入是不夠的，還須合理分配財政投入。目前，以公辦為主，公民辦共同協(xié)調(diào)發(fā)展的辦園體制是最大限度推進我國學前教育事業(yè)發(fā)展的重要保障?！?〕財政投入的不足會導致幼兒園發(fā)展受阻，因此，增加財政投入是促進學前教育事業(yè)發(fā)展的關鍵舉措。

2.進一步明確和落實政府責任

政府責任主要包括提高對學前教育的重視程度、提高師資水平、提高教師待遇、加大財政投入以及明確各職能部門的職責等。行政人員卻反映，政府的責任與義務仍不夠明確。今后，政府應進一步明確自己的管理職責，加強對幼兒園的監(jiān)督評估；加強對幼兒園教師及園長的培訓，提高其專業(yè)水平；規(guī)范學前教育機構辦學行為；逐步解決公辦園教師編制問題，提高幼兒園教師待遇；加強師范院校學前教育專業(yè)的建設；等等。

表6 行政人員對第一期學前教育三年行動計劃中農(nóng)村學前教育發(fā)展情況的評價

表7 行政人員對第一期學前教育三年行動計劃中弱勢群體扶助情況的評價

3.均衡發(fā)展學前教育事業(yè)

相關行政人員反映，公辦園教師與民辦園教師的社會地位和工資待遇存在較大差距。有行政人員表示：“在一次評優(yōu)工作中，全區(qū)民辦園教師僅有一人被評為‘學科帶頭人'，且該教師沒有獲得任何物質(zhì)獎勵。而公辦園中的‘學科帶頭人'則每月可獲得一定的財政資助?！边@在一定程度上反映了學前教育發(fā)展中存在著不公平的現(xiàn)象。因此，政府須努力促進學前教育公平，縮小城鄉(xiāng)和園際差距，均衡發(fā)展學前教育事業(yè)。

4.提高幼兒園教師專業(yè)水平，進一步提高幼兒園教師工資待遇

師資是發(fā)展學前教育的關鍵。全面提高幼兒園教師的專業(yè)水平是發(fā)展學前教育事業(yè)的重要措施之一。相關行政人員指出，現(xiàn)在很多幼兒園的園長和教師的專業(yè)水平都亟待提高。此外，進一步提高幼兒園教師的工資待遇也是加強教師隊伍建設的重要工作。相關行政人員表示，大部分教師的編制問題得不到落實，工資待遇低，尤其是農(nóng)村幼兒園和民辦幼兒園的教師。因此，這些方面的工作都亟需加強。

三、討論

（一）第一期學前教育三年行動計劃的主要成績和不足

調(diào)查顯示，相關行政人員對第一期學前教育三年行動計劃的實施總體上較為滿意，認為三年行動計劃的實施提高了政府對發(fā)展學前教育的重視程度，促進了當?shù)貙W前教育事業(yè)的發(fā)展。無論是幼兒園數(shù)量、幼兒在園率，還是毛入園率都得到明顯的提高。綜合調(diào)查結(jié)果，我們認為，第一期學前教育三年行動計劃的主要成績有：政府發(fā)揮了主導作用，幼兒園辦學條件有較大改觀，新建、改擴建幼兒園數(shù)量明顯增加，教師參加培訓的機會明顯增多，農(nóng)村幼兒園發(fā)展和弱勢群體扶助情況有較大改觀。

然而，第一期學前教育三年行動計劃也存在諸多問題。首先，在政府管理方面，專項工程或項目的實施、聯(lián)席會議制度的建立、幼兒園的分級分類管理、政府責任的有效落實還有待進一步加強；在財政投入方面，財政投入總量仍然滿足不了學前教育事業(yè)的發(fā)展需要，財政分配的不合理制約了當?shù)貙W前教育事業(yè)的發(fā)展，學前教育成本分擔和運行保障機制也尚未完全建立；在辦園體制改革方面，“小區(qū)配套園”和“集體所有制園”的發(fā)展思路還有待進一步厘清，政府對民辦園的扶持力度還有待進一步加強；在師資隊伍建設方面，幼兒園教師的社會地位、工資待遇、編制及職稱尚未得到保障；在農(nóng)村學前教育發(fā)展方面，政府對普及農(nóng)村學前教育的支持力度還很不夠；等等。

（二）學前教育三年行動計劃信息公開與宣傳力度有待進一步加強

相關行政人員對學前教育三年行動計劃某些內(nèi)容的不知情，一定程度上反映出信息公開和宣傳力度還不夠的問題，因此，政府要加大學前教育政策的宣傳力度。

當然，相關行政人員對學前教育三年行動計劃的關注度不夠也在一定程度上導致了不知情現(xiàn)象的產(chǎn)生。因此，相關行政人員應增強獲取信息的意識和能力，積極主動地了解與學前教育政策相關的信息。

（三）相關行政人員的意見與建議應成為第二期學前教育三年行動計劃制定與實施的重要參考

政策評價是一個綜合、系統(tǒng)的過程，傾聽被政策影響和可以影響政策的社會成員的不同意見，最大限度地回應所提出的訴求，有利于制定出更加科學、民主的政策。相關行政人員與學前教育發(fā)展有重要的關系，基于行政人員的視角評價學前教育三年行動計劃的實施情況，可從一個側(cè)面反映出第一期三年行動計劃所取得的成績和存在的不足。因此，政府應充分聽取相關行政人員對第二期學前教育三年行動計劃的意見和建議，將其作為第二期學前教育三年行動計劃制定與實施的重要參考。

〔1〕中華人民共和國國務院.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）〔EB/OL〕.〔2013-07-15〕. http://www.moe.edu.cn.

〔2〕中華人民共和國國務院.國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見（國發(fā)〔2010〕41號）〔EB/OL〕.〔2013-07-15〕.http://www.moe.edu.cn.

〔3〕中華人民共和國教育部.學前教育三年行動計劃收官〔EB/OL〕.〔2014-02-27〕.http://www.js.xinhuanet. com.

〔4〕龐麗娟.學前教育體制機制創(chuàng)新是關鍵〔N〕.中國教育報，2014-04-06（1）.

〔5〕李瑛，康德顏，齊二石.政策評估的利益相關者模式及其應用研究〔J〕.科研管理，2006，（3）.

An Investigation of the Implementation Effect of the 3-year Preschool Education Action Plan:Based on the Perspective of Educational Administrators'Evaluation

Hong Xiumin，Hua Zhiyuan
（Faculty of Education，Beijing Normal University，Beijing，100875）

To investigate the implementation effect of the first period of the 3-year preschool education action plan，the authors surveyed educational administrators significantly related with preschool education development.The results show that educational administrators are basically satisfied with the implementation effect as a whole，but not with financial investment and supporting construction of kindergartens in rural areas.The authors also studied the suggestions and comments from those educational administrators for the second period of the 3-year action plan.

preschool education；3-year preschool education action plan；educational administrators'evaluation

G617

A

1004-4604（2015）04-0022-06

*本文為中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目、教育部人文社會科學研究青年基金項目“學前教育普及中政府主導的保障機制創(chuàng)新研究”（項目批準號：11YJC880028）和2013年北京師范大學985重大項目“國家‘學前教育三年行動計劃’政策實施效果評估與政策創(chuàng)新研究”（項目批準號：9852013gr004）的研究成果之一。

**通訊作者：洪秀敏，博士，北京師范大學教育學部學前教育研究所所長，E-mail:xiuminhong@163.com