南通航運職業(yè)技術(shù)學(xué)院 肖金芳 南通職業(yè)大學(xué) 孫勤海

一、引言

隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民群眾接受教育的需求日益提高，我國教育經(jīng)費的投入力度也不斷加大，人們對教育經(jīng)費使用的關(guān)注度也呈上升趨勢。然而，從目前教育經(jīng)費管理和使用現(xiàn)狀看，教育經(jīng)費的投入與使用中的控制不力和浪費也呈同步上升趨勢。筆者認為，教育經(jīng)費監(jiān)管的不力是造成這種狀況的重要原因之一，教育經(jīng)費監(jiān)管機制不健全和缺乏系統(tǒng)性是形成教育經(jīng)費監(jiān)管不力的根本原因。為此，筆者就建立教育經(jīng)費監(jiān)管的評價機制做了一些粗淺的思考和探討。

目前，我國教育經(jīng)費監(jiān)管的不足主要表現(xiàn)在以下方面：學(xué)校內(nèi)部的監(jiān)管機制未建立，沒有形成全方位監(jiān)管的氛圍和機制；多方監(jiān)管的聯(lián)動機制未建立，沒有形成上下、橫向縱向有機結(jié)合的監(jiān)管體系；專門獨立的監(jiān)管制度尚未建立，沒有形成完整、系統(tǒng)的監(jiān)管制度體系；監(jiān)管內(nèi)容不全面，注重了業(yè)務(wù)監(jiān)管而忽視了對管理制度本身是否存在缺陷的監(jiān)管；全員主動參與監(jiān)管的意識不強，未形成全員參與監(jiān)管的氛圍；監(jiān)管結(jié)果的執(zhí)行不徹底，監(jiān)管工作的嚴肅性、權(quán)威性和威懾力不高；監(jiān)管整改的跟蹤機制未建立，沒有形成監(jiān)管工作的良性循環(huán)；監(jiān)管結(jié)果的再利用不到位，沒有形成監(jiān)管結(jié)果的資源效應(yīng)。

二、構(gòu)建教育經(jīng)費監(jiān)管評價機制的必要性

（一）有利于對教育經(jīng)費監(jiān)管進行總體評價 教育經(jīng)費監(jiān)管的內(nèi)容、涉及到學(xué)校管理的方方面面，凡涉及到教育經(jīng)費資金使用的事項都必須實施監(jiān)管；學(xué)校教育經(jīng)費監(jiān)管的方法和手段多種多樣，不同的方法和手段可以取得不同的監(jiān)管效果；學(xué)校教育經(jīng)費監(jiān)管環(huán)境呈動態(tài)變化，不同的監(jiān)管環(huán)境可能會影響到學(xué)校教育經(jīng)費的監(jiān)管效果。因此，單方面或單個事項的監(jiān)管結(jié)果不能代表或不能對學(xué)校的教育經(jīng)費監(jiān)管進行整體評判，只有通過建立監(jiān)管評價機制，采用合適的諸多監(jiān)管指標有機集合的量的表達，對學(xué)校教育經(jīng)費監(jiān)管進行總體評價。

（二）有利于對教育經(jīng)費監(jiān)管結(jié)果進行分析 學(xué)校教育經(jīng)費監(jiān)管的結(jié)果成功與否，原因來自于方方面面，影響因素也各種各樣，這些原因和因素所起的作用也各不一樣。因此，通過構(gòu)建教育經(jīng)費監(jiān)管評價機制，將這些原因和因素歸類合并為監(jiān)管評價體系整體中的不同指標，再通過適當?shù)恼鬯惴绞秸鬯愠鐾豢趶较逻@些指標的量值，然后再按照這些指標的量值進行排序，就可以很清晰地找出教育經(jīng)費監(jiān)管失敗的主要因素、次要因素，從而有針對性地采取改進措施。

（三）有利于制定不同類型學(xué)校的經(jīng)費監(jiān)管目標 不同學(xué)校的級次、規(guī)模、專業(yè)設(shè)置、行業(yè)主管、管理水平等存在差異，決定了不同學(xué)校教育經(jīng)費監(jiān)管的要求、模式、方式和手段也各不相同，監(jiān)管結(jié)果的表現(xiàn)形式也各具特色，因而無法在同一區(qū)域或同一行業(yè)中直接排定某一學(xué)校教育經(jīng)費監(jiān)管水平的位次。只有通過教育經(jīng)費監(jiān)管評價機制的建立，采用特定方式對具有相同含義的監(jiān)管指標進行量值的計算和統(tǒng)計，即可得出某一學(xué)校教育經(jīng)費監(jiān)管水平總體評價的量值，該總體評價的量值可以在同一區(qū)域或同一行業(yè)中進行排序，從而得出該校所處的位次。確定了教育經(jīng)費監(jiān)管水平所處的位次，同時也確定學(xué)校教育經(jīng)費監(jiān)管工作新的追趕目標、努力目標和努力方向。

（四）有利于教育經(jīng)費監(jiān)管工作的良性循環(huán)和長效穩(wěn)健實施對學(xué)校教育經(jīng)費監(jiān)管的評價，實際上也就是實施對學(xué)校教育經(jīng)費監(jiān)管工作的“診斷”，通過這一“診斷”，可以找出監(jiān)管工作存在的缺陷和不足并加以改進，從而確保教育經(jīng)費監(jiān)管這一“肌體”功能始終處于完好和先進行列。所以，教育經(jīng)費監(jiān)管評價機制的建立，對學(xué)校教育經(jīng)費監(jiān)管工作的可持續(xù)和良性循環(huán)開展具有積極作用。

三、教育經(jīng)費監(jiān)管評價機制構(gòu)建

（一）教育經(jīng)費監(jiān)管評價機制框架 筆者認為，教育經(jīng)費監(jiān)管評價機制由監(jiān)管評價指標體系和綜合評價所組成。監(jiān)管評價指標體系是針對監(jiān)管活動中實施的最終效果而設(shè)定的一整套指標，并借以評價學(xué)校監(jiān)管活動實施的水平、能力、效果以及作用等。監(jiān)管評價指標體系由監(jiān)管頻度指標、監(jiān)管參與度指標、監(jiān)管能力指標、監(jiān)管效果指標、監(jiān)管結(jié)果利用指標五大類二十四個具體指標構(gòu)成，監(jiān)管評價機制框架如圖1。

（二）各評價指標的內(nèi)涵及相互關(guān)系

圖1 教育經(jīng)費監(jiān)管機制框架

（1）監(jiān)管頻度指標。監(jiān)管頻度指標主要反映“實施監(jiān)督活動的次數(shù)”。該指標可以從三個方面，七個具體指標來反映。

實施監(jiān)督活動的次數(shù)，反映學(xué)校某一時期內(nèi)組織實施教育經(jīng)費各類監(jiān)管活動的次數(shù)，同時也反映了學(xué)校組織開展教育經(jīng)費監(jiān)管活動的頻度，次數(shù)越多，頻度就越高。該指標包含了學(xué)校自身組織實施監(jiān)督活動的次數(shù)、配合橫向部門組織實施監(jiān)督活動的次數(shù)和配合縱向部門組織實施監(jiān)督活動的次數(shù)。該指標不包括財務(wù)部門的日常監(jiān)督。

實施監(jiān)督活動的次數(shù)，按監(jiān)督活動的頻次方式分類，可以分為：定期方式組織實施監(jiān)督活動的次數(shù)、不定期方式組織實施監(jiān)督活動的次數(shù)和特別事項組織實施監(jiān)督活動的次數(shù)。其中：定期方式和不定期方式實施監(jiān)督活動的次數(shù)，均屬于常規(guī)監(jiān)督范疇。特別事項組織實施監(jiān)督活動的次數(shù)，是指按特定時間、特定要求、特定目的組織實施的監(jiān)督活動的次數(shù)，包括學(xué)校自身組織的和配合橫向部門以及縱向部門組織實施的監(jiān)督活動的次數(shù)，要與以不定期方式組織開展的監(jiān)督活動區(qū)別開來。

學(xué)校組織實施監(jiān)督活動次數(shù)對總實施監(jiān)督活動次數(shù)占比，配合其他相關(guān)指標可以反映學(xué)校開展教育經(jīng)費監(jiān)管活動的主動程度和自覺程度。當學(xué)校未開展監(jiān)督活動時，該指標值為零；當監(jiān)督活動總次數(shù)全部屬學(xué)校組織開展的監(jiān)督活動時，該指標值為100%。

（2）監(jiān)管參與度指標。學(xué)校內(nèi)設(shè)機構(gòu)個數(shù)指標，反映學(xué)校內(nèi)設(shè)的業(yè)務(wù)處（科）室的個數(shù)，僅指學(xué)校本級，不包含學(xué)校所屬的二級單位或以下的單位，但如果所屬二級單位或以下單位獨立履行學(xué)校賦予的業(yè)務(wù)主管權(quán)且該業(yè)務(wù)主管權(quán)不屬學(xué)校任何一個業(yè)務(wù)處（科）室職責(zé)范圍的，則該二級單位或以下單位應(yīng)反映在學(xué)校內(nèi)設(shè)機構(gòu)個數(shù)中。

參與監(jiān)督活動內(nèi)設(shè)計機構(gòu)個數(shù)，指參與監(jiān)督活動內(nèi)設(shè)計機構(gòu)個數(shù)，如某內(nèi)設(shè)機構(gòu)參與了一次或多次的，在統(tǒng)計參與監(jiān)督活動內(nèi)設(shè)計機構(gòu)個數(shù)時只統(tǒng)計為1個。

監(jiān)督活動內(nèi)設(shè)機構(gòu)參與率指標，反映學(xué)校內(nèi)設(shè)機構(gòu)教育經(jīng)費監(jiān)管活動的參與程度和普及程度，同時也反映學(xué)校對教育經(jīng)費監(jiān)管的重視程度和發(fā)動程度。

（3）監(jiān)管能力指標。實施監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題數(shù)是“學(xué)校自身組織實施監(jiān)督活動發(fā)現(xiàn)問題數(shù)”、“橫向部門組織實施監(jiān)督活動發(fā)現(xiàn)問題數(shù)”與“縱向部門組織實施監(jiān)督活動發(fā)現(xiàn)問題數(shù)”的總和。該指標一方面反映了各監(jiān)管部門的監(jiān)管水平和監(jiān)管能力；另一方面又反映了學(xué)校教育經(jīng)費的管理水平和管理質(zhì)量。所以，要辯證的認識和分析這一指標，以發(fā)展的眼光來對待這一指標，并不能簡單地認為實施監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題越多越好，前提必須是客觀、真實，實施監(jiān)管的最終目標是使存在的問題越少越好。

學(xué)校自身組織實施監(jiān)督活動發(fā)現(xiàn)問題數(shù)對發(fā)現(xiàn)總問題數(shù)占比指標,是以學(xué)校組織實施監(jiān)督活動的水平、能力相對于學(xué)校外部對學(xué)校組織實施監(jiān)督活動的水平、能力而言的。該指標值越小，說明學(xué)校自身監(jiān)督的水平和能力越差，也就是說，學(xué)校外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題而學(xué)校自身監(jiān)督時卻沒有發(fā)現(xiàn)。

需要說明的是，不同部門組織實施監(jiān)督活動發(fā)現(xiàn)的相同問題或不同時期組織實施監(jiān)督活動發(fā)現(xiàn)的相同問題，不重復(fù)計算，計入首次發(fā)現(xiàn)問題的組織或時期。

（4）監(jiān)管效果指標。監(jiān)管效果指標由“實施監(jiān)管提出整改意見數(shù)（條）”和“監(jiān)管整改意見落實數(shù)（條）”兩類指標構(gòu)成。

實施監(jiān)管提出整改意見數(shù)，為“學(xué)校組織實施監(jiān)督活動提出整改意見數(shù)”、“橫向部門組織實施監(jiān)督活動提出整改意見數(shù)”與“縱向部門組織實施監(jiān)督活動提出整改意見數(shù)”的總和。當整改意見由多個分項整改意見構(gòu)成時，則整改意見數(shù)以所提整改意見的最末一級統(tǒng)計確認整改意見數(shù)。不同部門組織實施監(jiān)督活動提出的相同整改意見或不同時期組織實施監(jiān)督活動提出的相同整改意見,統(tǒng)計口徑同“監(jiān)管能力”指標。

監(jiān)管整改意見落實數(shù)，為“實施監(jiān)管提出整改意見數(shù)”中已經(jīng)執(zhí)行和落實的數(shù)量。該指標數(shù)量的確定口徑與“實施監(jiān)管提出整改意見數(shù)”一致。其中：跟蹤監(jiān)督前落實數(shù)，反映監(jiān)管結(jié)果發(fā)布以后實施跟蹤監(jiān)督以前對監(jiān)督整改意見已經(jīng)執(zhí)行和落實的數(shù)量；跟蹤監(jiān)督后落實數(shù)，反映實施跟蹤監(jiān)督以后才對監(jiān)督整改意見執(zhí)行和落實的數(shù)量。跟蹤監(jiān)督前落實數(shù)對總落實數(shù)占比指標，反映學(xué)校對監(jiān)督整改意見自覺、主動執(zhí)行和落實的程度，同時也反映了學(xué)校對監(jiān)督整改意見接受程度，該指標值越大，說明接受的程度越高。該指標還可以根據(jù)不同監(jiān)管部門所提整改意見進行更深一步地計算和分析。監(jiān)管整改意見落實數(shù)對總整改問題數(shù)占比指標，總體反映學(xué)校對監(jiān)督整改意見執(zhí)行和落實的程度，同時也反映各部門實施監(jiān)管活動結(jié)果的權(quán)威性和威懾力大小的程度。

（5）監(jiān)管結(jié)果利用指標。該類指標主要反映監(jiān)管結(jié)果被間接利用的情況，是監(jiān)管活動延伸發(fā)揮作用的數(shù)據(jù)體現(xiàn)。該指標由“在對學(xué)校考核、評價等相關(guān)事項中的利用次數(shù)”與“在對學(xué)校相關(guān)個人評先、任職考察等相關(guān)事項中利用次數(shù)”組成。該指標反映監(jiān)管結(jié)果與其他工作的關(guān)聯(lián)程度或者說其他工作對監(jiān)管結(jié)果的重視和利用程度。該指標值確定的原則為：只要被利用一次就確定為一次，不管這一次利用中參考了多少個指標。

（6）評價指標間的關(guān)系。教育經(jīng)費監(jiān)管評價指標體系中的各個指標，是從不同的角度用量值來反映學(xué)校教育經(jīng)費監(jiān)管的水平、能力、效果以及作用，它們共同對學(xué)校的監(jiān)管活動進行評價。從內(nèi)涵角度講，各指標間都具有相互關(guān)聯(lián)、相互依賴、相互補充、相互影響的關(guān)系。

（三）教育經(jīng)費監(jiān)管的綜合評價 教育經(jīng)費綜合評價，是指對教育經(jīng)費評價指標在總體評價中按照不同的權(quán)數(shù)、以計分的方式得出對學(xué)校教育經(jīng)費監(jiān)管的總體評價，總分值越高，綜合評價越好。綜合評價一般針對一個年度進行。根據(jù)綜合評價結(jié)果，可以看出學(xué)校教育經(jīng)費監(jiān)管水平和質(zhì)量在同一區(qū)域或同一行業(yè)中所處的位次，同時也可以看出自身監(jiān)管的有效性與不足。

教育經(jīng)費監(jiān)管綜合評價包括評價指標內(nèi)容、各指標的標準分、計分規(guī)則等，具體方法如表1。

總的來講，教育經(jīng)費監(jiān)管評價機制的建立是一個新課題，本文僅做了一些思考與探索，希望能對教育經(jīng)費監(jiān)管水平和監(jiān)管質(zhì)量的提高起到一定的促進作用。

［1］徐春：《加強高校財務(wù)監(jiān)管提高教育經(jīng)費使用效率》，《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計》2013年第1期。

［2］詹儒章：《論高等學(xué)校教育經(jīng)費的績效評價》，《教育財會研究》2008年第2期。

［3］王霞：《高校教育經(jīng)費在運行過程中如何進行有效監(jiān)督》，《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計》2010年第2期。