【摘要】PPP模式作為一種在國外應(yīng)用較為成熟的融資模式，可以在一定程度上緩解政府的財政壓力，能夠更好的促進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當前正值我國城鎮(zhèn)化高速推進時期，與之配套的城市基礎(chǔ)建設(shè)越來越受到各方關(guān)注。本文以株洲市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之一株洲湘江風光帶河東段建設(shè)項目為案例，就其采取PPP模式融資的相關(guān)問題展開研究，以期在為項目本身完善理論指導的同時，也為其他城市基礎(chǔ)建設(shè)項目提供可借鑒的融資模式。

【關(guān)鍵詞】PPP融資 湘江風光帶 政府部門 私營部門

一、研究背景

我國的城鎮(zhèn)化已進入高速推進時期，城鎮(zhèn)化率從1990年的18.9%提高到2014年的54.77%左右，且近些年來一直保持著1%以上的增長。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心預測，到2020年，我國的城鎮(zhèn)化水平將會達到58%，城鎮(zhèn)化率年增長率從1%提升至1.2%，且平均每年有超過1400萬農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)入城市。與城鎮(zhèn)化相對應(yīng)的就是城市基礎(chǔ)建設(shè)，只有配套的基礎(chǔ)建設(shè)跟上來，才能逐步推進城鎮(zhèn)化進程。國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究指出，每增加1個城市人口，配套的基礎(chǔ)設(shè)施投入超過9萬元。在今后較長一段時間內(nèi)，我國仍將大力推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，這就意味著政府必須面對巨大的城市基礎(chǔ)建設(shè)資金壓力。

二、株洲湘江風光帶河東段項目引入PPP模式的可行性

（一）株洲湘江風光帶河東段項目簡介

株洲湘江風光帶河東段項目全長30余公里，規(guī)劃研究面積為1023平方公傾。征收建筑面積達到15萬平方米，征收補償費用達20億元，建設(shè)成本達70億元，總投資愈百億元，號稱2012年“株洲市四大百億工程”。作為株洲市的主要城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，株洲湘江風光帶河東段項目僅依靠政府財政來支撐是十分困難的，必須尋求其他的方式來緩解政府的資金壓力。

（二）株洲湘江風光帶河東段項目融資特點

1.項目的公益性和經(jīng)營性依存關(guān)系密切。本項目屬于舊城改造項目，公益性建設(shè)部分與經(jīng)營性建設(shè)部分大部分是糅合在一起的，難以單獨劃分邊界進行分開建設(shè)。以株洲湘江風光帶建寧閘的建設(shè)項目為例，建寧閘是一個水利公益項目，舊閘的改造是公益性項目，而在舊閘改造過程中征收拆除后騰出的土地卻是寶貴的資產(chǎn)。在寸土寸金的株洲第一老街——徐家橋步行街，沿江段盡管只有4畝土地簡單地“招拍掛”顯然不是長久之計，但在擁擠的老街這4畝土地作成什么樣的業(yè)態(tài)才能不辜負多年的商業(yè)氛圍沉淀，不辜負歷史遺跡的重托卻是擺在目前株洲市政府眼前的難題。

2.各子項目對投資者的要求不盡一致。因本項目屬狹長水帶地址特點，其各子項目在功能、地點、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境千差萬別，參與投標的投資合者情況各異，難以找到統(tǒng)一標準。作為政府一方也難以確定一個標準來吸引社會資本，專家、學者、百姓、政府各有不同的想法和標準，社會各界也有不同的訴求。

3.復雜的契約關(guān)系一定程度提高了交易成本?；A(chǔ)設(shè)施項目融資本身就涉及到多個參與方，包括政府、各類社會投資者、保險公司、融資擔保公司等。根據(jù)威廉姆森的項目融資理論，資產(chǎn)的專用性會影響到項目的交易成本。例如目前株洲市GTJN自行車公司由于與原PPP合作者經(jīng)營理念不同，無法繼續(xù)合作下去，只能重組新公司接管自行車免費租賃業(yè)務(wù)，而原與臺灣一家企業(yè)合作的GTJN公司投入的租賃自行車具有資產(chǎn)專用性，在處置和與新公司對接過程中很多問題難以協(xié)調(diào)一致，目前處于司法程序階段。

（三）株洲湘江風光帶河東段項目引入PPP模式的可行性分析

綜上所述，將PPP模式引入到株洲湘江風光帶河東段項目建設(shè)中，政府部門與私營部門共同參與項目建設(shè)。政府部門具有公益性著重民生，私營部門具有逐利性著重經(jīng)營，二者相輔相成，符合該項目的特點，使該項目引入PPP模式具有可行性。

其次，株洲市民間資本實力的增長提高了參與公益性項目的積極性。隨著經(jīng)濟的發(fā)展與人民生活水平的提高，株洲本土私營企業(yè)家這些年的積累，資本實力上了一個新臺階。加之近年來株洲在城市建設(shè)方面的投入和治理也使株洲的環(huán)境大大改善，特別是湘江風光帶河西段的建設(shè)更是把株洲推向了全國城市建設(shè)的先進城市行列，更增加民間資本加入的熱情。

此外，引入PPP模式可滿足城鎮(zhèn)化進程及市民休閑的需要。株洲湘江風光帶河東段項目的推進，符合2014年底湖南省政府下發(fā)《湖南省推進新型城鎮(zhèn)化實施綱要（2014—2020年）》提出的2020年底全省城鎮(zhèn)化率達到58%的要求。據(jù)統(tǒng)計，2012年株洲城區(qū)人均服務(wù)性消費支出1834元，比2011年同期增24.1%，但是株洲市的娛樂休閑配套的還較為缺乏。株洲湘江風光帶河東段項目的實施，給了株洲市民休閑娛樂的新去處，成為大多數(shù)株洲市民周末出游的首要之選。

三、株洲湘江風光帶河東段項目PPP模式運作程序設(shè)計

（一）基本運作思路

融資方案分為四個步驟：第一步，對株洲湘江風光帶河東段項目進行項目區(qū)分，將所有項目劃分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目、“經(jīng)營性+非經(jīng)營性捆綁”項目、“準經(jīng)營性+非經(jīng)營性捆綁”項目和非經(jīng)營性項目，對性質(zhì)不同的項目分別采用不同的合作融資模式。選擇第二步，確定項目融資的前提，即投資總額。第三步，確定資本金在整個項目投入中應(yīng)占比例。第四步，確定具體融資結(jié)構(gòu)，如：資本金中政府部門和私營部門應(yīng)占比例、在其他融資方式中直接融資（如發(fā)行債券）和間接融資（如銀行貸款）應(yīng)占比例。

（二）具體運作流程

與一般PPP項目相似，本項目融資流程大體可以分為以下四個階段：前期分析、選擇私營部門、開發(fā)運營、轉(zhuǎn)移中止等。

1.前期分析階段。本階段，選擇合適的項目，并對該項目進行PPP模式可行性論證。項目選定后，對項目的市場、技術(shù)、經(jīng)濟、效益等多方面進行評價，并考察該項目對私營部門的吸引力及私營部門現(xiàn)有的經(jīng)濟實力和風險承受能力等要素。只有綜合考慮這些要素后，政府部門才開始組織招標。

2.選擇私營部門階段。本階段，政府部門根據(jù)前期階段分析考察的各要素制作招標文件，說明項目的建設(shè)內(nèi)容、履約標準、資金要求等，向社會公開招標，最終確定合作對象。

3.開發(fā)運營階段。本階段，項目公司負責項目的具體運營，與各參與單位簽訂貸款合同、建設(shè)合同等合同，對項目進行適時監(jiān)控，確保項目按質(zhì)按量完成。

4.移交中止階段。本階段，項目公司將項目移交給政府并負責業(yè)務(wù)清算。一般情況下，特許經(jīng)營期內(nèi)項目的資金收入是可以償還項目貸款和利息的，項目移交后，項目公司要及時到相關(guān)部門辦理業(yè)務(wù)清算業(yè)務(wù)。

（三）項目收益分配

通過對相關(guān)資料的梳理，基于收益分配的基本原則，將影響因素分為固定因素和靈活因素兩大類，其中，固定因素包括資源投入比重和風險分擔比重；靈活因素包括合同執(zhí)行力度和貢獻大小。

1.資源投入比重。收益分配時，需根據(jù)各方資源投入比重及期望值進行分配，以期達到最優(yōu)分配。

2.風險分擔比重。本項目中政府部門和私營部門通過合作，實現(xiàn)風險的內(nèi)部轉(zhuǎn)移，把不同的風險交由有能力處理的一方處理，收益分配時應(yīng)根據(jù)各方承擔風險的比重來確定具體比例。

3.合同執(zhí)行力度。各參與方在自身利益驅(qū)動下，可能會做出違背契約的行為，以追求單方面的收益。因此，需要考察各參與方為項目推進而做出的努力程度，即合同執(zhí)行力，收益分配時據(jù)此確定具體比例。

4.貢獻大小。本項目是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要多方共同努力。因而，收益分配時應(yīng)各方的貢獻大小確定具體比例。

（四）項目風險分擔

本項目風險分擔可分為政府部門分擔風險、私營部門分擔風險、雙方共同分擔風險三種。

1.政府部門分擔風險。株洲市政府作為項目的組織者應(yīng)做到風險的合理配置，實現(xiàn)項目風險的可控范圍最大化。其承擔風險主要包括：政治風險、經(jīng)濟風險、法律風險、官僚腐敗風險以及受政策、法律法規(guī)影響較大的土地審批風險、項目規(guī)劃變更風險等。

2.私營部門分擔風險。分配項目風險時應(yīng)根據(jù)私營部門具備豐富的市場經(jīng)驗的特點進行分配，一般來說，在項目的融資、建設(shè)以及運營階段中的非系統(tǒng)性風險可以主要交給私營部門承擔。其分擔風險主要包括：資本的可獲得性風險、融資結(jié)構(gòu)風險、工程質(zhì)量風險、供應(yīng)風險、技術(shù)風險、服務(wù)缺失風險、財務(wù)風險、超支維護風險等。

3.雙方共同承擔的風險。本項目中，單方面無法應(yīng)對，需要公司雙方合作并采取有效措施的風險應(yīng)由政府部門和私營部門共同分擔。主要包括：利率風險、匯率風險、通脹風險、市場風險、費用支付風險、不可抗力風險等。

四、株洲湘江風光帶河東段項目PPP模式的保障機制

本項目的保障機制主要分為政策引導保障機制及金融創(chuàng)新保障機制兩個部分。

（一）政策引導保障機制

本項目對資金的需求量很大，財政支出難以為繼，株洲市政府對社會資本的引導作用就顯得尤為重要。一方面，對社會資本進行合理引導將契合度高的資本進入到具體項目中來；另一方面，通過政府的政策引導，包括但不限于財政專項資金，使項目建設(shè)和運營的資本更加充足，這也是項目進一步融資的重要保障。

（二）金融創(chuàng)新保障機制

本項目當前的融資情況不足以支持項目的建設(shè)資金需求，應(yīng)根據(jù)其實際情況，從產(chǎn)權(quán)改革、抵押機制創(chuàng)新和引導民間金融等方面進行金融創(chuàng)新，為項目融資拓寬渠道提供保障。

五、結(jié)語

本研究以PPP模式為基礎(chǔ)，研究了株洲湘江風光帶PPP項目，認為PPP模式不僅可以解決政府的財政壓力、管理不善、風險太高等問題，還可以為私營資本找到出路，提高社會資本的活力。

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作者簡介：劉玲（1975-），女，漢族，會計師，株洲市湘江建設(shè)發(fā)展集團有限公司子公司副總經(jīng)理，湘潭大學MBA碩士。研究方向：財務(wù)會計、審計。