作者簡介：周亞美，女，漢族，山東省聊城人，碩士，研究方向：管理科學與工程。

摘要：本文通過對37個PPP項目風險因素的歸納整理，重點分析了PPP模式中私營部門的風險，將其按其來源來分為市場風險和非市場風險。并針對私營部門風險提出合理的應(yīng)對策略，以期完善PPP項目融資環(huán)境，推動PPP項目融資更好發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP；私營部門；風險；應(yīng)對策略

1.引言

作為近年來興起的融資模式，PPP模式的核心在于公共部門與私營部門共同合作，為項目提供公共服務(wù)。在PPP模式中，私營部門在彌補政府大型項目建設(shè)資金缺口上具有至關(guān)重要的作用，并在很大程度上緩解了政府技術(shù)及管理等各方面的壓力。但是，由于 PPP 迄今為止仍然是一種出現(xiàn)時間較短且不夠成熟的投融資模式，參與其中的私營部門在很大程度上面臨著市場競爭、政策變化等一系列的風險問題，很容易在項目中處于被動地位。

在國內(nèi)對私營部門定義的探討有如下兩種主要觀點：一種觀點視政府及其國有企業(yè)共同為公共部門，私營部門則指常見的私營或民營企業(yè)[1]，這一觀點可以理解為狹義上純粹的私營部門。另一種觀點則認為私營部門不能僅局限在私營企業(yè)這一單純的主體上還應(yīng)當包括國有企業(yè)[2]。鑒于我國目前的經(jīng)濟制度及當前民營企業(yè)與國有企業(yè)的現(xiàn)實差距，本文認為PPP項目的私營部門不應(yīng)當僅從所有制形式區(qū)分，而應(yīng)從公私雙方的角色加以定位。政府作為公共部門的代表，其代表即為社會公共利益，私營部門作為參與PPP項目的另一方，根本屬性在于追求“投資回報”。 PPP 融資項目通過政府和私營部門以某種形式共同出資，成立項目公司，通過引入私營部門投資和運營，提高項目的建設(shè)和運營效率。其中，私營部門是公共部門長期的合作伙伴，在項目融資、項目設(shè)計、項目建造、項目運營、項目移交等階段與政府高度合作并通過利用自身資金、技術(shù)及管理實力承擔一定的風險。

2.PPP融資項目中私營部門風險研究

本文借鑒王守清等對PPP項目風險層級的分類，其將風險分為“國家”、“市場”和“項目”三個層級，包括37個風險因素[3]。本文將37個風險因素進行后果及影響對象分析，找出對私營投資者最不利的因素進行歸納。將風險按其來源分為市場風險和非市場風險兩大類，市場風險包括價格風險、成本風險、競爭風險、需求風險，非市場風險包括工程風險、信用風險、政策風險。如下表1私營投資者風險因素分類。

2.1 市場風險

2.1.1 價格風險

由于工程項目產(chǎn)品受到市場的影響，在通貨膨脹下容易導致市場需求減少、成本增加，最終的市場價格與私營部門預(yù)期價格存在出入。另外，對于收入單一的項目，若后期運營不理想，運營收入延誤或無法回收，增大項目現(xiàn)金流壓力， 還將面臨著收費變更及費用支付風險。

2.1.2 成本風險

PPP項目涉及的巨大資金一般是通過長期融資貸款并釆用浮動利率方式計算。融資成本的增加，可能出現(xiàn)融資失敗，甚至使項目被收回。 由于利率是不可能一成不變的，在項目貸款基數(shù)比較大的情況下，利率的上調(diào)會給私營部門增加很大的成本代價。對于跨國投資的PPP項目，收入一般為當?shù)刎泿?，匯率波動對項目收入有很大影響。另外，項目成本風險主要是在項目建設(shè)和維護期間，由于各種成本變動所帶來的風險，例如人工費、材料成本、機械的價格等變化給私營部門帶來的風險。

2.1.3 競爭風險

在PPP的融資建設(shè)中，政府往往不僅僅和一家私營部門就項目進行融資，它可能同時或不斷就一類項目或相似項目與多家私營部門進行合作，這樣就大大的提高了私營部門的風險。比如英法海底隧道項目[4]，由于同類競爭者項目— 輪渡價格降低致使隧道的交通量小于預(yù)測的交通量，最終影響了項目的收益，給項目投資者帶來風險。另外，技術(shù)的支持也是在競爭中不可或缺的，落后的技術(shù)不利于私營部門在競爭中贏利。

2.1.4 需求風險

需求風險是指市場供求關(guān)系變化所帶來的風險。PPP融資項目中，由于項目的投資大，若私營部門前期對市場需求把握不準確，后期運營過程中出現(xiàn)供大于求的情況，勢必會導致投資者在有限的特許經(jīng)營期內(nèi)很難收回投資成本，給私營部門帶來極大的損失。

2.2 非市場風險

2.2.1 工程風險

在項目建設(shè)過程中，某些不確定因素（如自然災(zāi)害 、地基土質(zhì) 、地下水位 、安全質(zhì)量事故）的出現(xiàn)會造成項目進度的滯后。如果在工程施工過程中出現(xiàn)了不可預(yù)料的情況如地震，質(zhì)量事故等問題，都會造成工期拖延，成本上升等風險，私營部門不免承受很大損失。例如在江蘇某污水處理廠項目中因遇到非典，中斷了項目公司和政府有關(guān)投資回報率的重新談判[5]。

2.2.2 信用風險

項目在運作過程中，私營部門需要通過各方面的擔保進行融資，以確保項目的順利進行。由于政府信用是其他社會信用的基礎(chǔ)，如果政府對合同中約定的責任和義務(wù)不履行或拒絕履行，會帶給項目直接或間接的損害。合同文件沖突或不完備容易造成相關(guān)方鉆空子，損害私人部門利益。另外，第三方的延誤和違約，也會給私人部門帶來風險。

2.2.3 政策風險

政府有關(guān)政策發(fā)生重大變化亦或是有重要的舉措 、相關(guān)法規(guī)出臺，導致工程項目的合法性 、合同協(xié)議的有效性及產(chǎn)品收費等問題發(fā)生的相應(yīng)變動 ，會給私營部門帶來損害。另外，公用事業(yè)等由政府定價并建立聽證會制度征求公眾意見，若后期價格根據(jù)市場變化應(yīng)上漲但由于受到公眾反對而造成工期延誤，可能需要重新談判修改合同條款。

3.PPP項目私營部門風險應(yīng)對措施

3.1 私營部門市場風險應(yīng)對措施

3.1.1 價格風險應(yīng)對措施

（1）制定合理的價格調(diào)整機制

對于價格的制定，可以采用價格與消費指數(shù)（或通貨膨脹率）掛鉤的方式，本文建議使用 RPI-X+Y 公式進行價格調(diào)整。其中，X是項目公司通過提高效率彌補的部分，它不至于使價格變化波動太大。引入X因子即保障了消費者的利益又減少了在價格談判過程中的時間使私營部門受益。引入因子Y（可以為正，也可以為負）是由于價格指數(shù)是反映整個經(jīng)濟系統(tǒng)的通貨膨脹情況，具體行業(yè)的通貨膨脹情況可能有些差別，為了彌補這一差別，增加Y因子來反映綜合消費價格指數(shù)沒有準確反映的價格變化量。

（2）采用橫向捆綁式融資策略

針對一些營利較低或是非盈利項目，可以采用橫向捆綁式融資的策略，即將這些風險較大的項目與盈利能力較強的經(jīng)營性項目捆綁在一起進行招標，建立合理的風險分擔和利益分配機制。

3.1.2 成本風險應(yīng)對措施

（1）采用有效的浮動利率調(diào)整機制

針對融資中利率變動的風險，可以根據(jù)經(jīng)驗確定一個相對穩(wěn)定的利率e及相應(yīng)的利率浮動值△e，當利率在區(qū)間（e-△e，e+△e）內(nèi)變動時，風險由投資者承擔。當利率超過e+△e時，由政府進行補貼，要注意此時在合同中應(yīng)明確政府承諾補貼的形式和數(shù)量，如補貼差價或是補貼建設(shè)用地等，避免政府失信。

（2） 減少匯率波動之影響方法

為了分擔風險，確定一個不調(diào)整范圍，若匯率波動不超過該范圍采用固定匯率不調(diào)整價格。為了避免因匯率波動過大而私營部門難以承受，可以設(shè)置最低價格（調(diào)整下限）和最高價格（調(diào)整上限）。

（3）原材料和機械價格采取固定總價策略

對于原材料價格變動和機械價格變動，私營部門可以與施工單位或者供貨商直接固定總價合同。即無論之后這些價格變動，我們都按照最開始談定的價格，按照一個固定的價格支付，巧妙地將風險轉(zhuǎn)嫁給施工單位和供貨商。

3.1.3 競爭風險應(yīng)對措施

（1）合同中引入限制性條款，避免競爭性風險

由于大多 PPP 融資項目都是政府所主導的大型項目，所以在合同談判的前期做好規(guī)避競爭風險的準備是十分重要的。在項目最初談判時，可以考慮在合同內(nèi)加入一些限制性條款（非競爭條款），限制同類項目及可能造成競爭風險的項目產(chǎn)生。加入相應(yīng)限制性條款能合法合理地減少競爭并盡量避免這樣的風險，保障項目的預(yù)期收益。

（2） 增強技術(shù)及管理實力，提高項目公司競爭優(yōu)勢

工程項目管理只有在強有力的技術(shù)支持下，才能發(fā)揮最大的優(yōu)勢并獲得最大的經(jīng)濟效益。在項目建設(shè)及運營過程中，私營部門應(yīng)具備創(chuàng)新的知識、引進新技術(shù)及新設(shè)備，采取新的技術(shù)和經(jīng)營管理模式，提高項目產(chǎn)品的技術(shù)含量和市場競爭力并很快占據(jù)市場好，實現(xiàn)市場價值。

3.1.4 需求風險應(yīng)對措施

（1）未雨綢繆，加強項目前期準備工作

針對需求風險一開始就要做好準備工作，認識到前期準備工作的重要性，避免類似風險。在實踐過程中，私營部門應(yīng)進行充分的市場調(diào)查并做好市場預(yù)測工作。比如在前期市場調(diào)研中就要嚴肅、認真、負責地做出準確的調(diào)查并對市場情況有一個準確客觀的認識，不要將政府的承諾作為市場的實際需求，因為如果政府承諾偏離實際市場需求將會產(chǎn)生守信風險。

（2）引入保護限制性條款，應(yīng)對需求風險

私營部門應(yīng)針對可能出現(xiàn)的市場情況做出及時預(yù)防準備，可以在合同條款中加入相關(guān)保護限制條款。比如在成都第六水廠BOT項目中[7]，市政府保證按照固定的價格（40萬立方米/日）向項目公司收購其符合標準質(zhì)量的凈水并支付相應(yīng)水費。另外，市政府指定成都市自來水總公司承擔購買凈水，從而項目公司生產(chǎn)的凈水所需原水供應(yīng)得到有效的保障。

3.2 私營部門非市場風險應(yīng)對措施

3.2.1 工程風險應(yīng)對措施

（1）合理的風險轉(zhuǎn)移策略，降低工程風險

針對工程風險，項目在建設(shè)中可以采用風險轉(zhuǎn)移策略，如購買保險，這樣如果遇到地震等不可控制的情形下，降低公司的損失。在 PPP項目融資中，私營部門面對工程風險時的一部分風險因素可以通過項目擔保有重點地進行解決。如我國第一個BOT基礎(chǔ)設(shè)施項目深圳沙角電廠B廠項目中，中方提供了或供或取等保證，并由廣東省國際信托投資公司為中方承諾提供了擔保[8]。

（2）建立風險分擔機制，應(yīng)對工程風險

針對工程風險，建立公平合理的風險分擔機制也是非常重要的。對于不可抗力風險，由于政府及私營部門均沒有控制能力，因此應(yīng)由各利益相關(guān)方通過設(shè)計調(diào)價、可變特許期、 緩沖基金等有關(guān)機制，共同共擔此類風險。

3.2.2 信用風險應(yīng)對措施

（1） 以合同為本，實事求是

在合同談判時，政府與社會投資方應(yīng)把承諾合同化 、書面化 、白紙黑字進行記錄，始終以合同為本，避免出現(xiàn)陰陽合同。另外，私營部門不要抱有投機心理，利用政府部門缺乏專業(yè)知識的弱點與政府方簽訂不平等的合同條款。在實踐過程中，私營部門維持與政府的良好關(guān)系并保持項目與企業(yè)的良好形象，更有利于私營部門長遠可持續(xù)受益。

（2）配備有經(jīng)驗的人力資源

為了能為項目提供經(jīng)過適當訓練的、有經(jīng)驗的人力資源，項目公司要求其職員參加研討會和培訓以提高其技術(shù)能力和管理能力。然而，如果公司不具備項目所需數(shù)量的有技能的人力資源，可以通過人力資源外包的方式進行解決，避免因人員低質(zhì)量等問題延誤進度，影響工程質(zhì)量。盡量選擇在過去項目中有類似經(jīng)驗及足夠財務(wù)支持的承包商，另外，承包商的專業(yè)精神也是項目順利完成所必不可少的。

3.2.3 政策風險應(yīng)對措施

（1）政府提供相應(yīng)價格保障措施

針對價格風險政府可以提供或取或付的保障，如政府按照一定的價格針對特定的產(chǎn)品進行收購或是指定一些買家公司，對生產(chǎn)的項目產(chǎn)品進行定量購買?；蚴歉鶕?jù)以往經(jīng)驗制定一個相對固定的投資收益率，超出部分進行政府差價補貼。

（2） 理性把握國家宏觀政策及市場變化

在PPP融資項目中，防范政策性風險要求參與者對國家的宏觀政策及市場的理性把握。一方面，在整個項目運作過程中，投資者要加強平時的日常監(jiān)管，遇到不利項目進行的政策應(yīng)及時調(diào)整項目計劃。另一方面，對于一個項目的前期考察，私營部門不能只看到預(yù)期收益，還應(yīng)全面考察當?shù)厣踔寥珖虻恼苇h(huán)境。針對政府隨著市場情況而出臺的一些合法不合規(guī)的政策性法規(guī)，無論預(yù)期收益有多好投資者都要考慮果斷放棄。

4.結(jié)論

本文主要分析了政府融資模式PPP中私營部門的風險，把其風險按來源來分為市場風險和非市場風險，并提出私營部門風險應(yīng)對措施。對私營部門在實踐過程中打破被動地位，更好地維護自身利益起到了一定的指導作用。

但是本文對風險只是進行了簡單的分類，其中各個風險在PPP融資項目中私營部門承擔的比重及風險大小并沒有定量化，還需要今后進一步通過數(shù)學建模等方式對風險進行量化，使私營部門更加有針對性地應(yīng)對風險。（作者單位：山東建筑大學管理工程學院）

參考文獻：

[1]趙志君，金森俊樹，一個中國私營部門發(fā)展模型，經(jīng)濟研究，2005，（4）：97～107

[2]柯永健，中國 PPP 項目風險公平分擔：[博士學位論文]，北京；清華大學，2010

[3]柯永建，王守清，陳炳泉.基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項目的風險分擔[J].建筑經(jīng)濟.2008（04）.

[4]柯永建，王守清，陳炳泉.英法海峽隧道的失敗對PPP項目風險分擔的啟示[J].土木工程學報，2008，12：97-102.

[5]Wang SQ.Lessons learnt from the PPP practices in China（keynote speech） [A].Asian Infrastructure Congress 2006[C].Organized by Terrapinn and sponsored by IAPF，Hong Kong，Nov 29-30，2006.

[6]王守清.歐亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作（PPP）[M]

[7]馮燕.PPP項目融資風險識別及量化研究[D].重慶大學，2007.

[8]崔軍.海外BOT/PPP 項目案例分析[C].BOT/PPP（特許經(jīng)營）項目融資國際前沿論壇，2005.