王文國

環(huán)境保護工作既是關(guān)系百姓利益的民生工程，也是國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施保障。近年來，生態(tài)保護審計已成為國家審計工作的一個重點方向和內(nèi)容。但我國的生態(tài)保護專項審計剛剛起步，尚未積累足夠的工作經(jīng)驗和形成完善的規(guī)范制度，加之生態(tài)保護關(guān)聯(lián)甚廣，仍有許多地方生態(tài)審計尚未觸及，建設(shè)項目就是典型。因此，項目建設(shè)，尤其涉及穿越原始森林的公路建設(shè)應(yīng)注重生態(tài)保護，研究相關(guān)防范措施。

一、公路項目審計注重生態(tài)保護的必要性

隨著我國社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，全國各地開發(fā)的各類建設(shè)項目大量涌現(xiàn)，不少類型和數(shù)量的建設(shè)項目與自然生態(tài)的保護要求發(fā)生了矛盾。目前，我國的環(huán)境問題已經(jīng)十分突出，除了環(huán)境污染，生態(tài)破壞和土壤沙漠化也是十分嚴(yán)重，一部分原因應(yīng)歸于項目建設(shè)，一些建設(shè)項目將原本十分脆弱的生態(tài)環(huán)境陷入不可修復(fù)的絕境。

近年來，公路建設(shè)飛速發(fā)展，我省的高速公路即將突破五千公里，隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進，村村通公路的建設(shè)數(shù)量更是巨大，在建設(shè)過程中，防止項目建設(shè)破壞生態(tài)應(yīng)當(dāng)是國家審計機關(guān)在審計過程中十分關(guān)注的方面。

二、公路項目建設(shè)過程中存在的生態(tài)問題

（一）缺乏生態(tài)保護意識

在公路項目審計過程中，設(shè)計變更和工程簽證，甚至主體工程存在未批先建問題，不嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)和相關(guān)審批程序，在立項、可研和設(shè)計等先期建設(shè)階段關(guān)于生態(tài)保護方面的重視程度遠遠不夠。同時，建設(shè)管理人員和項目管理與施工人員缺乏生態(tài)保護意識，在施工過程中不嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價方案中預(yù)先制定的生態(tài)防范措施，欠缺環(huán)境保護的相關(guān)法律意識，在執(zhí)行水土保持方案和保護植被、水體方面的表現(xiàn)較為隨意。

（二）主體線路建設(shè)的土壤侵蝕

主體線路是生態(tài)環(huán)境影響最大的工程主體，公路主體工程建設(shè)經(jīng)常存在路基開挖和填埋，造成土壤侵蝕，一是產(chǎn)生于填方邊坡，二是產(chǎn)生于原有地層深挖后的削坡，以崩塌、滑坡重力侵蝕為主，既會直接破壞地表植被，造成植物群落蓋度、物種多樣性和生物量的下降，又會產(chǎn)生一定的廊道效應(yīng)，對動物遷徙造成阻礙。

（三）橋涵、立交工程建設(shè)的水污染

橋涵、立交工程施工會造成地表水體影響，主要污染源是施工作業(yè)的生產(chǎn)污水和施工人員的生活污水。其中，生產(chǎn)污水主要是鉆孔作業(yè)排放的含油和高濃度懸浮物污水和運營期間車輛撒漏和雨天道路積聚的含油污水。

（四）隧道工程對地形景觀的破壞

隧道的生態(tài)影響主要表現(xiàn)為其施工誘發(fā)了不穩(wěn)定地層的形變，導(dǎo)致產(chǎn)生滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害及其影響隧道口的地形及景觀效果。其次，隧道挖掘及棄碴安置可能會改變或破壞自然景觀、地形地貌和地表植被。

（五）臨時占地對野生植物的影響

如果取棄土、施工便道、施工營地和原料拌合場等臨時工程施工管理不善，則會對沿線野生植物造成一定的破壞，臨時占地對野生植物的影響時間較短，但在一定程度上可得到恢復(fù)。

（六）服務(wù)區(qū)的生活污染

服務(wù)區(qū)需長期經(jīng)營，其場地人員活動強度大，主要影響是生活污水及洗車廢水。

三、公路項目建設(shè)中生態(tài)保護應(yīng)采取的審計措施

隨著環(huán)境保護政策的日趨完善，公路環(huán)境生態(tài)保護是公路建設(shè)項目不可回避的問題，審計機關(guān)需要深入研究相關(guān)措施，在生態(tài)保護方面發(fā)揮審計監(jiān)督作用。全過程跟蹤審計是解決公路項目建設(shè)生態(tài)問題的有效措施，全過程跟蹤審計除了建設(shè)項目的前期建設(shè)程序和建設(shè)施工外，還應(yīng)包括竣工決算審計和后續(xù)運營審計。

（一）加強決策程序和建設(shè)程序的審計力度

一是加大公路項目的環(huán)境影響評價論證力度。培訓(xùn)審計人員掌握相關(guān)環(huán)境保護法律知識，將建設(shè)項目的環(huán)境影響論證納入審計機制，強化建設(shè)項目程序的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。對于全過程跟蹤審計，未經(jīng)審計環(huán)境影響論證的不得進入下一道建設(shè)程序；對于常規(guī)的事后竣工決算審計，隨著審計整改力度的不斷加大，審計機關(guān)應(yīng)加大相關(guān)責(zé)任人的處罰力度。

二是在施工過程中，審計機關(guān)應(yīng)參與監(jiān)督公路項目生態(tài)保護措施的制定，施工過程中應(yīng)普及生態(tài)保護知識，尤其應(yīng)強化項目建設(shè)管理人員與項目管理和施工人員的生態(tài)保護意識，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價方案中預(yù)先制定的生態(tài)防范措施。

三是嚴(yán)密關(guān)注和審查破壞林地、草地而修建的項目有無健全的批復(fù)手續(xù)，與建設(shè)項目相關(guān)的各個環(huán)節(jié)應(yīng)從嚴(yán)制定生態(tài)保護措施。

（二）審計公路項目建設(shè)期間的生態(tài)保護措施

1.設(shè)計期間的審計措施。在全過程跟蹤審計中，加大設(shè)計階段的審計力度，未經(jīng)審計簽字同意，設(shè)計文件資料不得用于項目建設(shè)。

公路主體工程的設(shè)計文件重點審計線路選定，線路應(yīng)以少占耕地、少拆遷為原則，盡量繞避村鎮(zhèn)、居民集中區(qū)、學(xué)校等環(huán)境敏感區(qū)，還應(yīng)避開生態(tài)重要性等級較高的天保林。否則，應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，辦理相關(guān)占用手續(xù)。相應(yīng)的綠化設(shè)計應(yīng)視沿線路基形式、環(huán)境條件、綠化功能等要求逐段設(shè)計，物種應(yīng)以當(dāng)?shù)剡m生物種為主并避免外來物種和病害入侵，綠化布局應(yīng)以連續(xù)性和多樣性為原則。

橋涵、立交工程的設(shè)計文件要重點審查主體工程線路與水利、防洪等設(shè)施的位置關(guān)系，盡可能減少對生態(tài)環(huán)境的影響。此外，橋涵的合理設(shè)計也可消除主體線路的阻隔作用。隧道設(shè)計文件應(yīng)重點審查隧道所處的地層穩(wěn)定性，力求避開大斷層、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重地段，隧道洞口應(yīng)避開滑坡、崩塌、泥石流、厚覆蓋層、沖溝等不利位置。

臨時用地的設(shè)計文件應(yīng)重點審查棄渣場和取土場設(shè)置的合理性。臨時場地應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐匦魏瓦\輸條件，并充分利用荒山、荒坡地、廢棄地、劣質(zhì)地，優(yōu)先選擇能夠最大限度節(jié)約土地、保護耕地的方案，并審查臨時占地植被恢復(fù)措施的科學(xué)性和合理性。

2.施工期間的審計措施。主體工程施工的審計重點：一是監(jiān)督建設(shè)單位宣傳野生動物保護法規(guī)，打擊捕殺野生動物的行為；二是施工前進行生態(tài)保護培訓(xùn)，制定嚴(yán)格的植物保護制度，并給施工人員發(fā)放保護植物圖冊，以便于施工中正確辨認(rèn)國家保護植物；三是妥善安排工程施工方式和時段，減少對動植物的影響。最大限度地減少爆破震動和噪聲給野生動物帶來的影響，設(shè)計上盡可能選用低噪聲施工機械和工藝；四是土石料場開采、路基坑開挖等必須按設(shè)計要求進行施工，并盡量做到挖填平衡，施工過程中采取平行作業(yè)，邊開挖、邊平整、邊采取臨時性排水和護坡措施，及時綠化重建景觀。

橋涵、立交工程施工的審計重點：一是涵洞建設(shè)要按照設(shè)計寬度，并盡可能在橋涵下栽種草本植物，保證動物暢通行走，降低對野生動物的阻隔；二是立交工程施工除平面綠化外，還應(yīng)重視垂直綠化，形成全方位的立體綠化區(qū)。服務(wù)區(qū)、收費站、養(yǎng)護工區(qū)等用地應(yīng)盡可能設(shè)置在公路用地范圍內(nèi)，或利用荒地、廢棄地，不得占用基本農(nóng)田，并采取有效措施防止污染農(nóng)田。

3.運營期間的審計措施。按照建設(shè)項目環(huán)境保護管理有關(guān)規(guī)定，及時進行公路建設(shè)項目環(huán)境保護竣工驗收?？⒐を炇蘸?，審計應(yīng)根據(jù)需要，不定期參與監(jiān)督公路沿線工程防護設(shè)施的管理和維護，定期檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，以保證防護設(shè)施功能的正常發(fā)揮，保障環(huán)境敏感點的環(huán)境功能。

通過分析，可以發(fā)現(xiàn)公路項目建設(shè)的前期階段、后期運營階段，尤其施工階段，會對生態(tài)環(huán)境造成不利影響。因此，在公路項目審計中，尤其全過程跟蹤審計中，必須注重生態(tài)環(huán)境的保護，在審計過程中，一旦發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)的施工行為，立即制止，并同時向有關(guān)部門反映。已經(jīng)破壞的，要及時采取補救措施。合理設(shè)計環(huán)保方案，因地制宜地選擇環(huán)保措施，只有將生態(tài)保護的理念貫徹到公路項目的立項、可研、設(shè)計、施工和運營各個階段，并通過有效的審計監(jiān)督手段，才能達到保護生態(tài)的預(yù)期目的。

（作者單位：陜西省審計廳）