揭建成 趙俊慧 阮奔奔

重塑杭州開發(fā)區(qū)新優(yōu)勢

揭建成 趙俊慧 阮奔奔

開發(fā)區(qū)的整合、優(yōu)化、提升，要按照合理布局、產業(yè)集聚、開放合作、創(chuàng)新發(fā)展、產城融合的原則，以產業(yè)集聚為核心，以管理體制改革為突破口，以科技創(chuàng)新為動力，以對外開放為導向

杭州自1990年設立第一家開發(fā)區(qū)以來，開發(fā)區(qū)經濟快速發(fā)展，已經成為經濟增長特別是工業(yè)發(fā)展的主平臺。截止到2013年底，全市開發(fā)區(qū)實現工業(yè)總產值6586億元（規(guī)上），占全市規(guī)上工業(yè)總產值的49.9%；實現稅收收入517.6億元，占全市地方財政總收入的29.8%；實際利用外資30.54億美元，占全市的57.9%。

目前，杭州共有各類開發(fā)區(qū)18家，目錄內共14家、目錄外4家。國家級開發(fā)區(qū)有7家，分別為杭州經濟技術開發(fā)區(qū)、蕭山經濟技術開發(fā)區(qū)、杭州高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、杭州之江旅游度假區(qū)、浙江杭州出口加工區(qū)、杭州余杭經濟技術開發(fā)區(qū)、杭州富陽經濟技術開發(fā)區(qū)，其中杭州經濟技術開發(fā)區(qū)在2011年國家級經濟技術開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平評價中位列第12名，在全省排在首位；省級開發(fā)區(qū)有7家，分別為杭州錢江經濟開發(fā)區(qū)、杭州蕭山臨江工業(yè)園區(qū)、杭州江東工業(yè)園區(qū)、浙江臨安經濟開發(fā)區(qū)、浙江建德經濟開發(fā)區(qū)、浙江淳安經濟開發(fā)區(qū)、浙江桐廬經濟開發(fā)區(qū)；目錄外有4家，包括大江東產業(yè)集聚區(qū)、城西科創(chuàng)產業(yè)集聚區(qū)、浙江未來科技城和杭州臨安青山湖科技城。

據統計，2013年杭州開發(fā)區(qū)核準總面積578.6306平方公里，管轄總面積1158.80平方公里，規(guī)劃建設總面積715.639平方公里，建成區(qū)面積257.8802平方公里，初步形成了以機械裝備制造、電子信息、新能源新材料、生物醫(yī)藥、紡織服裝等為主導產業(yè)的發(fā)展格局。

發(fā)展落差的背后

經過20多年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)功能定位、職能和面臨的形勢都發(fā)生了很大的變化，杭州開發(fā)區(qū)出現了一些發(fā)展中的矛盾和問題，如開發(fā)區(qū)數量多，規(guī)模小，缺乏大平臺，產業(yè)同質化競爭等，使得杭州開發(fā)區(qū)的綜合排名落后于天津、大連、青島、蘇州等沿海發(fā)達地區(qū)。

空間布局調整滯后。杭州開發(fā)區(qū)數量多、面積小、規(guī)模小，且分布不均衡。市本級、蕭山、余杭共有12家省級以上開發(fā)區(qū)，占總數的三分之二，蕭山區(qū)地域范圍內原有蕭山經濟技術開發(fā)區(qū)、大江東產業(yè)集聚區(qū)、蕭山臨江工業(yè)園區(qū)、江東工業(yè)園區(qū)、前進工業(yè)園、空港區(qū)塊6個開發(fā)主體，開發(fā)區(qū)數量多、分布密集的空間布局造成配套設施重復建設、資源浪費、單個開發(fā)區(qū)規(guī)模擴張難度較大、多個開發(fā)主體并存管理秩序混亂。杭州開發(fā)區(qū)經濟規(guī)模普遍較小，規(guī)模最大的杭州經濟技術開發(fā)區(qū)2012年的工業(yè)總產值為1511.35億元，與國內發(fā)達開發(fā)區(qū)相比還存在較大差距，不足天津經濟技術開發(fā)區(qū)的1/4，規(guī)模最小的杭州錢江經濟開發(fā)區(qū)工業(yè)總產值僅為65.65億元。杭州開發(fā)區(qū)面積也比較小，最大的杭州蕭山臨江工業(yè)園區(qū)的管轄面積僅為160.2平方公里，杭州經濟技術開發(fā)區(qū)管轄面積為104.70平方公里，而天津為398平方公里、蘇州288平方公里、廣州393平方公里、青島400平方公里、大連400平方公里。杭州高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、杭州經濟技術開發(fā)區(qū)等老牌開發(fā)區(qū)已基本開發(fā)完畢，而新設立或位置相對偏遠的開發(fā)區(qū)尚有大量土地可開發(fā)。

產業(yè)趨同問題突出。杭州以區(qū)域經濟特色、專業(yè)優(yōu)勢為基礎的開發(fā)區(qū)較少，綜合性、一般性的開發(fā)區(qū)較多，多數開發(fā)區(qū)籠統地把機械制造、電子信息、生物醫(yī)藥、紡織服裝等作為發(fā)展重點，產業(yè)定位模糊，主導產業(yè)趨同。16家開發(fā)區(qū)中有11家開發(fā)區(qū)以機械制造為主導產業(yè)，8家以電子信息為主導產業(yè)，以材料類、服務業(yè)、醫(yī)藥化工等為主導產業(yè)的開發(fā)區(qū)占比也較大。主導產業(yè)趨同導致同質化競爭激烈，為了爭奪項目和資金往往以壓低土地價格等優(yōu)惠政策及降低成本為突破口吸引項目和資金，容易引發(fā)無序發(fā)展、惡性競爭，導致開發(fā)區(qū)內部機能損耗，造成資源浪費和區(qū)域整體利益受損。

體制機制創(chuàng)新不足。隨著杭州開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展，體制機制矛盾日益顯現。一是行政區(qū)劃藩籬尚未打破。目前，開發(fā)區(qū)整合難度大，主要是因為不同行政區(qū)、不同利益主體間的利益協調尚未破題，未建立完善的利益共享、補償機制以及強有力的協調機制，制約了杭州開發(fā)區(qū)集中、集聚、集約發(fā)展。同時，開發(fā)區(qū)與周邊行政區(qū)在城市規(guī)劃、基礎設施、社會保障等方面也缺乏銜接，未實現協調發(fā)展。二是要素資源配置改革滯后。不同部門出臺的政策缺乏協同，要素資源層層分配，存在“撒胡椒面”的現象，土地指標、環(huán)境容量、能耗指標、專項資金等要素資源配置向開發(fā)區(qū)傾斜力度有限，條條政策尚未在塊塊上形成合力。三是管理體制有待優(yōu)化。同一區(qū)域多個主體運作的問題突出，管理體制有待理順；現行考核評價機制重招商、輕管理，重數量、輕質量，重速度、輕效益，需要進一步完善。四是開發(fā)模式有待創(chuàng)新。在開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設上，國內先進地區(qū)開發(fā)區(qū)已邁入品牌和開發(fā)管理經驗輸出的階段，杭州的開發(fā)區(qū)雖然也組建了隸屬管委會的開發(fā)公司，但其經營范圍還主要集中在基礎設施建設和房地產開發(fā)上，且規(guī)模、經營管理和品牌建設上差距較大。

開放合作力度不夠。杭州各個開發(fā)區(qū)在建設過程中過度倚重內源式發(fā)展，借用外力發(fā)展相對不足。杭州目前只有杭州經濟技術開發(fā)區(qū)新加坡科技園為中外合作園區(qū)，其他開發(fā)區(qū)開放合作的層次、規(guī)模和水平遠不如江蘇、廣東、天津等地，缺乏類似江蘇新加坡工業(yè)園區(qū)這樣的國家層面戰(zhàn)略合作。2012年杭州4家國家級開發(fā)區(qū)實際利用外資額為18.61億美元，進出口總額為202.26億美元，而2012年蘇州工業(yè)園區(qū)實際利用外資額和進出口總額分別為19.6億美元、795億美元；杭州4個國家級開發(fā)區(qū)實際利用外資還不足一個蘇州工業(yè)園區(qū)，進出口總額也僅為蘇州工業(yè)園區(qū)的1/4。杭州開發(fā)區(qū)在全市實際利用外資總量中占比約為50%左右，而蘇州市開發(fā)區(qū)約占全市的實際利用外資的81%，開發(fā)區(qū)作為對外開放合作的主平臺，開放程度和作用不夠凸顯。

此外，與北京、上海、廣州、蘇州等先進地區(qū)相比，杭州開發(fā)區(qū)科技創(chuàng)新能力也有待提高，除杭州高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)等少數開發(fā)區(qū)外，大多數開發(fā)區(qū)高新技術產業(yè)比重不高，仍以傳統產業(yè)為主；創(chuàng)新載體、創(chuàng)新平臺和創(chuàng)新人才比較缺乏。杭州開發(fā)區(qū)存在的上述問題，惟有通過整合、優(yōu)化、提升，優(yōu)化空間布局、創(chuàng)新體制機制，才能再創(chuàng)開發(fā)區(qū)新優(yōu)勢，提升杭州的經濟競爭力。

力推整合、優(yōu)化和提升

圍繞開發(fā)區(qū)的整合、優(yōu)化、提升，按照合理布局、產業(yè)集聚、開放合作、創(chuàng)新發(fā)展、產城融合的原則，以產業(yè)集聚為核心，科學布局區(qū)域空間結構；以管理體制改革為突破口，做到統一領導，高效運作；以科技創(chuàng)新為動力，推動產業(yè)升級和發(fā)展方式轉變；以對外開放為導向，積極促成國內外產業(yè)合作；努力把杭州開發(fā)區(qū)建設成為外向帶動、內源支撐、科技引領、體制創(chuàng)新、產業(yè)集聚、要素集約的產城融合示范區(qū)，對外開放的先導區(qū)，高端要素集聚區(qū)。

加強組織領導。組建以市政府主要領導為組長、分管領導為副組長，相關市直部門負責人共同組成的領導協調機構，統籌協調整合優(yōu)化提升過程中的組織人事、管理體制、規(guī)劃修編、政策處置、工作部署等重大問題，領導協調機構下設辦公室，負責日常工作。加強與國家、省有關部門的溝通銜接，加快理順開發(fā)區(qū)管理體制，構建“市政府牽頭、相關市直部門分工協作”管理體制，在政策支持、資源配置、考核評價等方面形成統一導向。研究出臺開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化提升的指導性文件，提出整合優(yōu)化提升的路線圖。

統籌發(fā)展規(guī)劃。學習借鑒發(fā)達國家和先進地區(qū)的開發(fā)區(qū)規(guī)劃理念，充分銜接杭州市主體功能區(qū)規(guī)劃，綜合考慮經濟發(fā)展現狀、資源和能源條件、產業(yè)基礎和特色、城市空間布局等因素，兼顧經濟效益、社會效益和環(huán)境效益，以主導產業(yè)、發(fā)展空間、功能區(qū)塊、基礎設施、配套設施、生態(tài)保護和城鄉(xiāng)統籌為主要內容，科學編制整合提升后的開發(fā)區(qū)規(guī)劃，明確各開發(fā)區(qū)的功能定位和主導產業(yè)，形成分工協同、錯位發(fā)展的格局。開發(fā)區(qū)規(guī)劃納入區(qū)域國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃等，形成總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃相統一的規(guī)劃體系。嚴格落實規(guī)劃管理措施，維護規(guī)劃的權威性和嚴肅性，開發(fā)區(qū)的規(guī)劃制定和調整要按照有關程序報批，并加大對規(guī)劃執(zhí)法力度，嚴格按照批準的控制性詳細規(guī)劃組織實施，保障規(guī)劃實施的準確性和有效性。

創(chuàng)新體制機制。一是建立健全跨區(qū)域利益協調機制，打破開發(fā)區(qū)整合的行政區(qū)劃藩籬。探索跨區(qū)域股份合作模式，盡快建立符合區(qū)域實際的財政管理體制、開發(fā)建設體制、投融資機制，制定土地、能耗、環(huán)境容量等指標跨行政區(qū)轉移的政策安排和制度設計，在產值、稅收、利潤、節(jié)能減排等重要指標的區(qū)際分割上實現新突破。兼顧局部利益和整體利益，對于在整合優(yōu)化提升中利益受損的一方，探索建立合理的利益補償機制。二是加強部門協同，形成統一政策導向，加大土地指標、環(huán)境容量、能源供應、財政專項資金等要素資源要向開發(fā)區(qū)傾斜的力度，積極引導并鼓勵重大項目、資金向各類開發(fā)區(qū)內集聚。三是創(chuàng)新管理體制。構建“一個發(fā)展平臺、一個管理主體”的管理體制，理順開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)域的職能，將經濟管理職能和社會管理職能剝離，管委會承擔開發(fā)區(qū)的經濟管理、監(jiān)督職能；健全開發(fā)區(qū)考核評價機制，增加反映開發(fā)區(qū)經濟效益、發(fā)展質量和管理水平的指標，推動開發(fā)區(qū)發(fā)展方式轉變。四是探索企業(yè)化的開發(fā)模式，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)開發(fā)公司的作用，鼓勵杭州經濟技術開發(fā)區(qū)、杭州高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)高新區(qū)等有條件的開發(fā)區(qū)擴大開發(fā)公司規(guī)模，參與招商引資、企業(yè)服務、投資融資等活動，并輸出品牌和管理經驗，提升杭州開發(fā)區(qū)的建設水平和影響力。

▲引導支持國家級、省級高新區(qū)創(chuàng)建國家級創(chuàng)新型產業(yè)集群和火炬計劃特色產業(yè)基地，帶動科技創(chuàng)新平臺和載體建設，推動科技與產業(yè)結合，促進傳統產業(yè)轉型升級和高新技術產業(yè)發(fā)展。圖為杭州蕭山臨江工業(yè)園區(qū)

強化科技創(chuàng)新。一是提升高新區(qū)數量和層次。支持杭州青山湖高端裝備、蕭山臨江新能源運輸裝備、杭生物醫(yī)藥等省級高新技術園區(qū)創(chuàng)建國家級高新技術園區(qū)，壯大國家級高新區(qū)隊伍，同時加快推動有條件的省級產業(yè)集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)創(chuàng)建高新區(qū)工作。引導支持國家級、省級高新區(qū)創(chuàng)建國家級創(chuàng)新型產業(yè)集群和火炬計劃特色產業(yè)基地，帶動科技創(chuàng)新平臺和載體建設，推動科技與產業(yè)結合，促進傳統產業(yè)轉型升級和高新技術產業(yè)發(fā)展。二是集聚創(chuàng)新人才。堅持招商引資與招人聚才并舉，把引進人才放到更加突出位置，完善人才激勵機制，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，圍繞新一代信息技術、高端裝備制造等杭州開發(fā)區(qū)的主導產業(yè)，集聚一批創(chuàng)新型人才。三是提高自主創(chuàng)新能力。走引進消化吸收再創(chuàng)新的發(fā)展路子，鼓勵本土企業(yè)與跨國公司建立技術戰(zhàn)略聯盟，提高自主創(chuàng)新能力，攻克一批產業(yè)共性關鍵技術，提升產品的科技含量和競爭力。四是完善配套服務。創(chuàng)新投融資機制，構建多元化的投融資渠道，吸納企業(yè)、風險投資參與開發(fā)區(qū)科技創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)活動；大力支持研發(fā)中心、技術中心、孵化器、創(chuàng)業(yè)服務中心等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體和平臺建設，引導創(chuàng)新平臺向開發(fā)區(qū)集聚；推進產城融合，為人才匯聚、科技創(chuàng)新構建良好的環(huán)境。

擴大開放合作。借鑒蘇州、天津等地的經驗，搶抓新一輪開放促改革和發(fā)展的機遇，提升對外合作層次，優(yōu)化投資環(huán)境，匯聚高端要素，使開發(fā)區(qū)真正成為開放合作的先導區(qū)，提升杭州開發(fā)區(qū)的綜合實力。一是強化借力發(fā)展，由過去單一的內源型發(fā)展模式轉向積極有為的內外協同的新型發(fā)展模式，借鑒蘇州新加坡工業(yè)園、中新合作天津生態(tài)城等建設經驗，以省級產業(yè)集聚區(qū)、國家級開發(fā)區(qū)為依托，通過中外合作、國內共建等形式建設具有規(guī)模效應與帶動作用的若干高層次合作產業(yè)園，吸引國際一流園區(qū)營運商、戰(zhàn)略投資者等優(yōu)質開發(fā)主體參與園區(qū)平臺的建設和管理，力爭上升為國家級中外合作產業(yè)園，打造全省開放合作的新高地。二是加大國際化招商力度。圍繞產業(yè)鏈打造，瞄準行業(yè)龍頭，引進一批國際一流企業(yè)，形成示范帶動效應，提升產業(yè)競爭力，形成若干在國內有影響力產業(yè)集群。三是優(yōu)化投資環(huán)境。強化“安商、親商、富商”意識，在繼續(xù)加強基礎設施、城市配套等硬環(huán)境建設的同時，著力軟環(huán)境建設，形成公開透明、服務高效、審批簡化的營商環(huán)境，把杭州開發(fā)區(qū)打造成為外商投資高地。

作者單位：浙江省經濟信息中心