揭建成 趙俊慧 阮奔奔
重塑杭州開發(fā)區(qū)新優(yōu)勢
揭建成 趙俊慧 阮奔奔
開發(fā)區(qū)的整合、優(yōu)化、提升,要按照合理布局、產業(yè)集聚、開放合作、創(chuàng)新發(fā)展、產城融合的原則,以產業(yè)集聚為核心,以管理體制改革為突破口,以科技創(chuàng)新為動力,以對外開放為導向
杭州自1990年設立第一家開發(fā)區(qū)以來,開發(fā)區(qū)經濟快速發(fā)展,已經成為經濟增長特別是工業(yè)發(fā)展的主平臺。截止到2013年底,全市開發(fā)區(qū)實現工業(yè)總產值6586億元(規(guī)上),占全市規(guī)上工業(yè)總產值的49.9%;實現稅收收入517.6億元,占全市地方財政總收入的29.8%;實際利用外資30.54億美元,占全市的57.9%。
目前,杭州共有各類開發(fā)區(qū)18家,目錄內共14家、目錄外4家。國家級開發(fā)區(qū)有7家,分別為杭州經濟技術開發(fā)區(qū)、蕭山經濟技術開發(fā)區(qū)、杭州高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、杭州之江旅游度假區(qū)、浙江杭州出口加工區(qū)、杭州余杭經濟技術開發(fā)區(qū)、杭州富陽經濟技術開發(fā)區(qū),其中杭州經濟技術開發(fā)區(qū)在2011年國家級經濟技術開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平評價中位列第12名,在全省排在首位;省級開發(fā)區(qū)有7家,分別為杭州錢江經濟開發(fā)區(qū)、杭州蕭山臨江工業(yè)園區(qū)、杭州江東工業(yè)園區(qū)、浙江臨安經濟開發(fā)區(qū)、浙江建德經濟開發(fā)區(qū)、浙江淳安經濟開發(fā)區(qū)、浙江桐廬經濟開發(fā)區(qū);目錄外有4家,包括大江東產業(yè)集聚區(qū)、城西科創(chuàng)產業(yè)集聚區(qū)、浙江未來科技城和杭州臨安青山湖科技城。
據統計,2013年杭州開發(fā)區(qū)核準總面積578.6306平方公里,管轄總面積1158.80平方公里,規(guī)劃建設總面積715.639平方公里,建成區(qū)面積257.8802平方公里,初步形成了以機械裝備制造、電子信息、新能源新材料、生物醫(yī)藥、紡織服裝等為主導產業(yè)的發(fā)展格局。
經過20多年的發(fā)展,開發(fā)區(qū)功能定位、職能和面臨的形勢都發(fā)生了很大的變化,杭州開發(fā)區(qū)出現了一些發(fā)展中的矛盾和問題,如開發(fā)區(qū)數量多,規(guī)模小,缺乏大平臺,產業(yè)同質化競爭等,使得杭州開發(fā)區(qū)的綜合排名落后于天津、大連、青島、蘇州等沿海發(fā)達地區(qū)。
空間布局調整滯后。杭州開發(fā)區(qū)數量多、面積小、規(guī)模小,且分布不均衡。市本級、蕭山、余杭共有12家省級以上開發(fā)區(qū),占總數的三分之二,蕭山區(qū)地域范圍內原有蕭山經濟技術開發(fā)區(qū)、大江東產業(yè)集聚區(qū)、蕭山臨江工業(yè)園區(qū)、江東工業(yè)園區(qū)、前進工業(yè)園、空港區(qū)塊6個開發(fā)主體,開發(fā)區(qū)數量多、分布密集的空間布局造成配套設施重復建設、資源浪費、單個開發(fā)區(qū)規(guī)模擴張難度較大、多個開發(fā)主體并存管理秩序混亂。杭州開發(fā)區(qū)經濟規(guī)模普遍較小,規(guī)模最大的杭州經濟技術開發(fā)區(qū)2012年的工業(yè)總產值為1511.35億元,與國內發(fā)達開發(fā)區(qū)相比還存在較大差距,不足天津經濟技術開發(fā)區(qū)的1/4,規(guī)模最小的杭州錢江經濟開發(fā)區(qū)工業(yè)總產值僅為65.65億元。杭州開發(fā)區(qū)面積也比較小,最大的杭州蕭山臨江工業(yè)園區(qū)的管轄面積僅為160.2平方公里,杭州經濟技術開發(fā)區(qū)管轄面積為104.70平方公里,而天津為398平方公里、蘇州288平方公里、廣州393平方公里、青島400平方公里、大連400平方公里。杭州高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、杭州經濟技術開發(fā)區(qū)等老牌開發(fā)區(qū)已基本開發(fā)完畢,而新設立或位置相對偏遠的開發(fā)區(qū)尚有大量土地可開發(fā)。
產業(yè)趨同問題突出。杭州以區(qū)域經濟特色、專業(yè)優(yōu)勢為基礎的開發(fā)區(qū)較少,綜合性、一般性的開發(fā)區(qū)較多,多數開發(fā)區(qū)籠統地把機械制造、電子信息、生物醫(yī)藥、紡織服裝等作為發(fā)展重點,產業(yè)定位模糊,主導產業(yè)趨同。16家開發(fā)區(qū)中有11家開發(fā)區(qū)以機械制造為主導產業(yè),8家以電子信息為主導產業(yè),以材料類、服務業(yè)、醫(yī)藥化工等為主導產業(yè)的開發(fā)區(qū)占比也較大。主導產業(yè)趨同導致同質化競爭激烈,為了爭奪項目和資金往往以壓低土地價格等優(yōu)惠政策及降低成本為突破口吸引項目和資金,容易引發(fā)無序發(fā)展、惡性競爭,導致開發(fā)區(qū)內部機能損耗,造成資源浪費和區(qū)域整體利益受損。
體制機制創(chuàng)新不足。隨著杭州開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展,體制機制矛盾日益顯現。一是行政區(qū)劃藩籬尚未打破。目前,開發(fā)區(qū)整合難度大,主要是因為不同行政區(qū)、不同利益主體間的利益協調尚未破題,未建立完善的利益共享、補償機制以及強有力的協調機制,制約了杭州開發(fā)區(qū)集中、集聚、集約發(fā)展。同時,開發(fā)區(qū)與周邊行政區(qū)在城市規(guī)劃、基礎設施、社會保障等方面也缺乏銜接,未實現協調發(fā)展。二是要素資源配置改革滯后。不同部門出臺的政策缺乏協同,要素資源層層分配,存在“撒胡椒面”的現象,土地指標、環(huán)境容量、能耗指標、專項資金等要素資源配置向開發(fā)區(qū)傾斜力度有限,條條政策尚未在塊塊上形成合力。三是管理體制有待優(yōu)化。同一區(qū)域多個主體運作的問題突出,管理體制有待理順;現行考核評價機制重招商、輕管理,重數量、輕質量,重速度、輕效益,需要進一步完善。四是開發(fā)模式有待創(chuàng)新。在開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設上,國內先進地區(qū)開發(fā)區(qū)已邁入品牌和開發(fā)管理經驗輸出的階段,杭州的開發(fā)區(qū)雖然也組建了隸屬管委會的開發(fā)公司,但其經營范圍還主要集中在基礎設施建設和房地產開發(fā)上,且規(guī)模、經營管理和品牌建設上差距較大。
開放合作力度不夠。杭州各個開發(fā)區(qū)在建設過程中過度倚重內源式發(fā)展,借用外力發(fā)展相對不足。杭州目前只有杭州經濟技術開發(fā)區(qū)新加坡科技園為中外合作園區(qū),其他開發(fā)區(qū)開放合作的層次、規(guī)模和水平遠不如江蘇、廣東、天津等地,缺乏類似江蘇新加坡工業(yè)園區(qū)這樣的國家層面戰(zhàn)略合作。2012年杭州4家國家級開發(fā)區(qū)實際利用外資額為18.61億美元,進出口總額為202.26億美元,而2012年蘇州工業(yè)園區(qū)實際利用外資額和進出口總額分別為19.6億美元、795億美元;杭州4個國家級開發(fā)區(qū)實際利用外資還不足一個蘇州工業(yè)園區(qū),進出口總額也僅為蘇州工業(yè)園區(qū)的1/4。杭州開發(fā)區(qū)在全市實際利用外資總量中占比約為50%左右,而蘇州市開發(fā)區(qū)約占全市的實際利用外資的81%,開發(fā)區(qū)作為對外開放合作的主平臺,開放程度和作用不夠凸顯。
此外,與北京、上海、廣州、蘇州等先進地區(qū)相比,杭州開發(fā)區(qū)科技創(chuàng)新能力也有待提高,除杭州高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)等少數開發(fā)區(qū)外,大多數開發(fā)區(qū)高新技術產業(yè)比重不高,仍以傳統產業(yè)為主;創(chuàng)新載體、創(chuàng)新平臺和創(chuàng)新人才比較缺乏。杭州開發(fā)區(qū)存在的上述問題,惟有通過整合、優(yōu)化、提升,優(yōu)化空間布局、創(chuàng)新體制機制,才能再創(chuàng)開發(fā)區(qū)新優(yōu)勢,提升杭州的經濟競爭力。
圍繞開發(fā)區(qū)的整合、優(yōu)化、提升,按照合理布局、產業(yè)集聚、開放合作、創(chuàng)新發(fā)展、產城融合的原則,以產業(yè)集聚為核心,科學布局區(qū)域空間結構;以管理體制改革為突破口,做到統一領導,高效運作;以科技創(chuàng)新為動力,推動產業(yè)升級和發(fā)展方式轉變;以對外開放為導向,積極促成國內外產業(yè)合作;努力把杭州開發(fā)區(qū)建設成為外向帶動、內源支撐、科技引領、體制創(chuàng)新、產業(yè)集聚、要素集約的產城融合示范區(qū),對外開放的先導區(qū),高端要素集聚區(qū)。
加強組織領導。組建以市政府主要領導為組長、分管領導為副組長,相關市直部門負責人共同組成的領導協調機構,統籌協調整合優(yōu)化提升過程中的組織人事、管理體制、規(guī)劃修編、政策處置、工作部署等重大問題,領導協調機構下設辦公室,負責日常工作。加強與國家、省有關部門的溝通銜接,加快理順開發(fā)區(qū)管理體制,構建“市政府牽頭、相關市直部門分工協作”管理體制,在政策支持、資源配置、考核評價等方面形成統一導向。研究出臺開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化提升的指導性文件,提出整合優(yōu)化提升的路線圖。
統籌發(fā)展規(guī)劃。學習借鑒發(fā)達國家和先進地區(qū)的開發(fā)區(qū)規(guī)劃理念,充分銜接杭州市主體功能區(qū)規(guī)劃,綜合考慮經濟發(fā)展現狀、資源和能源條件、產業(yè)基礎和特色、城市空間布局等因素,兼顧經濟效益、社會效益和環(huán)境效益,以主導產業(yè)、發(fā)展空間、功能區(qū)塊、基礎設施、配套設施、生態(tài)保護和城鄉(xiāng)統籌為主要內容,科學編制整合提升后的開發(fā)區(qū)規(guī)劃,明確各開發(fā)區(qū)的功能定位和主導產業(yè),形成分工協同、錯位發(fā)展的格局。開發(fā)區(qū)規(guī)劃納入區(qū)域國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃等,形成總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃相統一的規(guī)劃體系。嚴格落實規(guī)劃管理措施,維護規(guī)劃的權威性和嚴肅性,開發(fā)區(qū)的規(guī)劃制定和調整要按照有關程序報批,并加大對規(guī)劃執(zhí)法力度,嚴格按照批準的控制性詳細規(guī)劃組織實施,保障規(guī)劃實施的準確性和有效性。
創(chuàng)新體制機制。一是建立健全跨區(qū)域利益協調機制,打破開發(fā)區(qū)整合的行政區(qū)劃藩籬。探索跨區(qū)域股份合作模式,盡快建立符合區(qū)域實際的財政管理體制、開發(fā)建設體制、投融資機制,制定土地、能耗、環(huán)境容量等指標跨行政區(qū)轉移的政策安排和制度設計,在產值、稅收、利潤、節(jié)能減排等重要指標的區(qū)際分割上實現新突破。兼顧局部利益和整體利益,對于在整合優(yōu)化提升中利益受損的一方,探索建立合理的利益補償機制。二是加強部門協同,形成統一政策導向,加大土地指標、環(huán)境容量、能源供應、財政專項資金等要素資源要向開發(fā)區(qū)傾斜的力度,積極引導并鼓勵重大項目、資金向各類開發(fā)區(qū)內集聚。三是創(chuàng)新管理體制。構建“一個發(fā)展平臺、一個管理主體”的管理體制,理順開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)域的職能,將經濟管理職能和社會管理職能剝離,管委會承擔開發(fā)區(qū)的經濟管理、監(jiān)督職能;健全開發(fā)區(qū)考核評價機制,增加反映開發(fā)區(qū)經濟效益、發(fā)展質量和管理水平的指標,推動開發(fā)區(qū)發(fā)展方式轉變。四是探索企業(yè)化的開發(fā)模式,充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)開發(fā)公司的作用,鼓勵杭州經濟技術開發(fā)區(qū)、杭州高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)高新區(qū)等有條件的開發(fā)區(qū)擴大開發(fā)公司規(guī)模,參與招商引資、企業(yè)服務、投資融資等活動,并輸出品牌和管理經驗,提升杭州開發(fā)區(qū)的建設水平和影響力。
▲引導支持國家級、省級高新區(qū)創(chuàng)建國家級創(chuàng)新型產業(yè)集群和火炬計劃特色產業(yè)基地,帶動科技創(chuàng)新平臺和載體建設,推動科技與產業(yè)結合,促進傳統產業(yè)轉型升級和高新技術產業(yè)發(fā)展。圖為杭州蕭山臨江工業(yè)園區(qū)
強化科技創(chuàng)新。一是提升高新區(qū)數量和層次。支持杭州青山湖高端裝備、蕭山臨江新能源運輸裝備、杭生物醫(yī)藥等省級高新技術園區(qū)創(chuàng)建國家級高新技術園區(qū),壯大國家級高新區(qū)隊伍,同時加快推動有條件的省級產業(yè)集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)創(chuàng)建高新區(qū)工作。引導支持國家級、省級高新區(qū)創(chuàng)建國家級創(chuàng)新型產業(yè)集群和火炬計劃特色產業(yè)基地,帶動科技創(chuàng)新平臺和載體建設,推動科技與產業(yè)結合,促進傳統產業(yè)轉型升級和高新技術產業(yè)發(fā)展。二是集聚創(chuàng)新人才。堅持招商引資與招人聚才并舉,把引進人才放到更加突出位置,完善人才激勵機制,優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境,圍繞新一代信息技術、高端裝備制造等杭州開發(fā)區(qū)的主導產業(yè),集聚一批創(chuàng)新型人才。三是提高自主創(chuàng)新能力。走引進消化吸收再創(chuàng)新的發(fā)展路子,鼓勵本土企業(yè)與跨國公司建立技術戰(zhàn)略聯盟,提高自主創(chuàng)新能力,攻克一批產業(yè)共性關鍵技術,提升產品的科技含量和競爭力。四是完善配套服務。創(chuàng)新投融資機制,構建多元化的投融資渠道,吸納企業(yè)、風險投資參與開發(fā)區(qū)科技創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)活動;大力支持研發(fā)中心、技術中心、孵化器、創(chuàng)業(yè)服務中心等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體和平臺建設,引導創(chuàng)新平臺向開發(fā)區(qū)集聚;推進產城融合,為人才匯聚、科技創(chuàng)新構建良好的環(huán)境。
擴大開放合作。借鑒蘇州、天津等地的經驗,搶抓新一輪開放促改革和發(fā)展的機遇,提升對外合作層次,優(yōu)化投資環(huán)境,匯聚高端要素,使開發(fā)區(qū)真正成為開放合作的先導區(qū),提升杭州開發(fā)區(qū)的綜合實力。一是強化借力發(fā)展,由過去單一的內源型發(fā)展模式轉向積極有為的內外協同的新型發(fā)展模式,借鑒蘇州新加坡工業(yè)園、中新合作天津生態(tài)城等建設經驗,以省級產業(yè)集聚區(qū)、國家級開發(fā)區(qū)為依托,通過中外合作、國內共建等形式建設具有規(guī)模效應與帶動作用的若干高層次合作產業(yè)園,吸引國際一流園區(qū)營運商、戰(zhàn)略投資者等優(yōu)質開發(fā)主體參與園區(qū)平臺的建設和管理,力爭上升為國家級中外合作產業(yè)園,打造全省開放合作的新高地。二是加大國際化招商力度。圍繞產業(yè)鏈打造,瞄準行業(yè)龍頭,引進一批國際一流企業(yè),形成示范帶動效應,提升產業(yè)競爭力,形成若干在國內有影響力產業(yè)集群。三是優(yōu)化投資環(huán)境。強化“安商、親商、富商”意識,在繼續(xù)加強基礎設施、城市配套等硬環(huán)境建設的同時,著力軟環(huán)境建設,形成公開透明、服務高效、審批簡化的營商環(huán)境,把杭州開發(fā)區(qū)打造成為外商投資高地。
作者單位:浙江省經濟信息中心