揭建成 趙俊慧 金甌

浙江開發(fā)區(qū)排位差距和提升對策

揭建成 趙俊慧 金甌

浙江開發(fā)區(qū)的整體排名情況落后于廣東、山東、江蘇等東部發(fā)達省市。從江蘇、廣東等省的經(jīng)驗看，浙江開發(fā)區(qū)優(yōu)化整合提升應以改革創(chuàng)新的思維，優(yōu)化空間布局、創(chuàng)新體制機制、擴大對外開放、強化科技創(chuàng)新

浙江是全國興辦開發(fā)區(qū)時間比較早、發(fā)展比較快、規(guī)模比較大的省份之一。目前浙江經(jīng)國家審核公告、予以確認的省級以上開發(fā)區(qū)共計117家，總數(shù)位居全國第三，僅次于山東（164家）和江蘇（138家）。然而，總體上看，浙江開發(fā)區(qū)（園區(qū)）發(fā)展質(zhì)量還不夠高，與東部先進地區(qū)特別是江蘇、廣東、山東、天津等省市相比，近幾年差距有所擴大。理清問題所在，找準原因，研究破解之策是推進浙江開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化提升要解決的重要課題。

浙江開發(fā)區(qū)的排位情況

（一）總體排位情況對比

據(jù)商務部《關于2011年度國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平評價情況的通報》顯示，浙江排名最靠前的杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)在全國僅列第12名，寧波、溫州、蕭山、寧波大榭開發(fā)區(qū)的排名在20-60名之間，整體排名情況落后于廣東、山東、江蘇等東部發(fā)達省市?？v觀2005-2011年，浙江上述5個國家級開發(fā)區(qū)中，除杭州基本保持第12名左右外，其他開發(fā)區(qū)排名均下滑。

從商務部評價指標來看，浙江國家級開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和科技創(chuàng)新類指標得分較低，與東部發(fā)達省市相比存在較大差距，影響了整體排名（詳見表1）。

表1 2011年部分東部國家級開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平排位表

另外，在2011年新升級或新設立國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平排名中，浙江新設立國家級開發(fā)區(qū)都沒能進入前10，而江蘇在前10位中就有8個。

（二）主要經(jīng)濟指標對比

2012年，浙江國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)總數(shù)為17家，江蘇為19家，山東為12家。從整體看，2012年浙江國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)稅收收入、實際利用外資高于山東，但其他主要經(jīng)濟指標均大幅度落后于江蘇和山東，地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值、稅收、實際利用外資額、進出口總額等經(jīng)濟指標均不足江蘇的一半。2012年浙江國家級開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值、稅收、實際利用外資額、進出口總額的平均水平較2011年有所增長，但仍低于江蘇、山東省的均值，各項指標均值分別為全國均值的102.17%、122.09%、126.68%、94.65%、100.95%，東部均值的56.19%、65.88%、66.11%、52.36%、49.68%。

從個體來看，2012年84個東部國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)中，地區(qū)生產(chǎn)總值超1000億元的有廣州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)、昆山經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、大連經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、青島經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、沈陽經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、煙臺經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等8個，而浙江最大的寧波經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值也只有603.52億元，還不到天津和廣州的30%。寧波經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值也僅為天津的27.66%、廣州的39.34%、蘇州的45.94%。從稅收指標看，截止2012年底，省內(nèi)杭州、寧波兩個國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)稅收首次突破百億大關，但仍不足廣州、天津的1/3。

主要問題及原因分析

從商務部公布的排名結果可以看出，對比江蘇、山東等沿海發(fā)達省份，浙江開發(fā)區(qū)的主要問題在于經(jīng)濟規(guī)模偏小和科技創(chuàng)新水平相對落后。排名落后的原因是多方面的，既有現(xiàn)行評價指標設置的問題，如寧波經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)實行“政區(qū)合一”的管理體制，這有其一定的合理性，但在商務部的評價中扣分比較嚴重。同時，應該看到，浙江開發(fā)區(qū)排名落后也有自身的原因，包括空間布局調(diào)整滯后、體制機制優(yōu)勢弱化、開放合作力度不夠、科技創(chuàng)新能力薄弱。

空間布局調(diào)整滯后。浙江民營經(jīng)濟起步較早，塊狀經(jīng)濟特點鮮明，一度形成了“鎮(zhèn)鎮(zhèn)點火，村村冒煙”的格局，各地競相設立開發(fā)區(qū)（園區(qū)），這充分調(diào)動了各個主體的積極性，促進了浙江縣域經(jīng)濟的發(fā)展。同時，這也使得浙江開發(fā)區(qū)布局分散，規(guī)模相對偏小。情況類似的江蘇從2005年開始了開發(fā)區(qū)跨行政區(qū)域整合的探索實踐，總結推廣盱眙的做法，要求各縣（市、區(qū)）集中力量辦好一個開發(fā)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不設立開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，并明確進入園區(qū)的項目不受行政區(qū)域限制，統(tǒng)一納入財稅分成和政績考核。廣東、天津等地也通過整合形成了廣州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（管轄面積達393.22平方公里）、天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（管轄面積達398平方公里）等大平臺。浙江開發(fā)區(qū)從2008年開始也進行了整合提升，一定程度上拓展了發(fā)展空間，但布局仍然比較分散，多為“一核多片”，缺少可供成片開發(fā)利用的土地，而實際運作的“統(tǒng)分結合”方式更使得整合也僅僅是“統(tǒng)計的整合”，空間分割現(xiàn)象依然存在，真正意義上的大平臺仍然缺乏，這也是浙江開發(fā)區(qū)排名落后的最主要原因。

體制機制創(chuàng)新不足。歷經(jīng)30年的變遷，浙江開發(fā)區(qū)的體制機制優(yōu)勢正在弱化，與江蘇、上海、天津等地區(qū)相比有明顯差距，這是浙江開發(fā)區(qū)排名落后深層次原因。一是行政區(qū)劃藩籬尚未打破。目前，開發(fā)區(qū)整合之所以難以有效推進，是因為不同行政區(qū)、不同利益主體間的利益協(xié)調(diào)尚未破題，整合過程中普遍未建立利益共享機制，跨行政區(qū)的整合淪為形式上的整合，制約了浙江從縣域經(jīng)濟向都市圈經(jīng)濟發(fā)展。同時，開發(fā)區(qū)與周邊行政區(qū)在城市規(guī)劃、建設與管理、社會保障等方面也缺乏銜接，未實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。二是要素資源配置改革滯后。省級層面的政策存在層層分配、“撒胡椒面”的問題，土地指標、環(huán)境容量、能耗指標、專項資金等要素資源配置向開發(fā)區(qū)傾斜力度有限，條條政策尚未在塊塊上形成合力。開發(fā)區(qū)層面存在土地等資源的低效配置問題，無地可用與土地資源浪費問題并存。三是開發(fā)區(qū)的開發(fā)管理模式缺乏創(chuàng)新。目前，浙江開發(fā)區(qū)管理主要以政府派出機構為主，占82%，然而，隨著“后開發(fā)區(qū)時代”的到來，開發(fā)區(qū)在功能定位、經(jīng)濟結構、管理職能都發(fā)生了變化，有些地區(qū)通過給開發(fā)區(qū)“擴權增編”的方式，使開發(fā)區(qū)成為“準行政區(qū)”，一些地方出現(xiàn)了向“政區(qū)合一”轉變的趨勢，原有的“精簡、高效”的體制優(yōu)勢開始弱化。在開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設上，北京中關村、上海的漕河涇、張江和蘇州工業(yè)園等都已邁入品牌和開發(fā)管理經(jīng)驗輸出的階段，浙江開發(fā)區(qū)雖然也組建了隸屬管委會的國有公司，但其經(jīng)營范圍還主要集中在基礎設施建設和房地產(chǎn)開發(fā)上，且規(guī)模、經(jīng)營管理和品牌建設上與江蘇、上海、天津等先進地區(qū)差距較大。

開放合作力度不夠。浙江開發(fā)區(qū)建設過程中過度倚重內(nèi)源式發(fā)展，借用外力發(fā)展相對不足。雖然也建有像杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)新加坡科技園、杭州灣新區(qū)歐洲工業(yè)園、鎮(zhèn)海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)北歐工業(yè)園、舟山中德科技園、平湖開發(fā)區(qū)日本產(chǎn)業(yè)園等中外合作園區(qū)，也引進了中關村、上海張江等國內(nèi)先進園區(qū)，但開放合作的層次、規(guī)模和水平遠不如江蘇、廣東、天津、山東等地，缺乏類似江蘇新加坡工業(yè)園區(qū)這樣的國家層面戰(zhàn)略合作。浙江引進外資力度不夠。相比江蘇花大力氣探索建立海外招商機構，在美國、德國、日本、新加坡、法國、駐馬來西亞、英國和香港派駐了招商代表，形成了日趨完善的海外招商網(wǎng)絡，浙江海外招商的力度還有待進一步加強。此外，浙江開發(fā)區(qū)作為利用外資主平臺作用不夠突出，開發(fā)區(qū)在全省實際利用外資總量中占比約為50%，而江蘇省為80%左右，這也是浙江開發(fā)區(qū)在利用外資方面失分的原因之一。

科技支撐有待強化。一是高新技術產(chǎn)業(yè)平臺數(shù)量少層次低。截至2013年底，浙江擁有杭州、寧波、紹興、溫州、衢州5家國家高新區(qū)，而廣東和山東各有國家級高新區(qū)9個，江蘇有國家級高新區(qū)11個。更重要的是，除杭州和寧波國家級高新區(qū)規(guī)模和層次相對較好之外，其他3個國家級高新區(qū)在全國的高新區(qū)中企業(yè)數(shù)和主營業(yè)務收入體量都不大，主導特色產(chǎn)業(yè)在全國的地位和影響力較弱。二是缺乏科技和人才支撐。浙江開發(fā)區(qū)過于依賴土地開發(fā)紅利，整合創(chuàng)新資源、促進產(chǎn)學研合作、搭建公共服務平臺等方面作用并沒有得到充分發(fā)揮，省內(nèi)除了像杭州高新區(qū)這樣少數(shù)幾個高新園區(qū)積累了一定的創(chuàng)新要素和機構集聚，多數(shù)開發(fā)區(qū)與科研院所和高校聯(lián)系不緊密，孵化功能不完善，缺乏科技和人才支撐。三是專業(yè)化配套不足。浙江集群化的專業(yè)園區(qū)缺乏，有限的科創(chuàng)資源過于分散，難以形成體系，孵化器、加速器、中介組織、銀行和風險投資機構等配套支撐不足，且產(chǎn)城融合發(fā)展不夠，難以滿足高技術產(chǎn)業(yè)對知識創(chuàng)新服務和綜合配套服務功能的要求。

對策建議

從江蘇、廣東等省的經(jīng)驗看，浙江開發(fā)區(qū)優(yōu)化整合提升應搶抓新一輪深化改革的機遇，圍繞新型城市化和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，以改革創(chuàng)新的思維，優(yōu)化空間布局、創(chuàng)新體制機制、擴大對外開放、強化科技創(chuàng)新，把開發(fā)區(qū)建設成全省轉型升級的先行區(qū)和產(chǎn)城融合發(fā)展的示范區(qū)。

優(yōu)化空間布局。以現(xiàn)有省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和國家級開發(fā)區(qū)為核心，突破“行政區(qū)劃”限制,大力推進地理空間相鄰、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系密切的各類開發(fā)區(qū)聯(lián)動、融合發(fā)展。探索開發(fā)區(qū)整合模式，分層推進開發(fā)區(qū)整合、聯(lián)動發(fā)展。建議根據(jù)新型城市化布局，都市區(qū)如杭州、寧波等通過整合提升各布局2-3個開發(fā)區(qū)。中心城市結合發(fā)展基礎和自身優(yōu)勢，在市本級整合提升布局1個開發(fā)區(qū)。縣（市、區(qū)）開發(fā)區(qū)依據(jù)不同的資源稟賦進行分類管理，對適合大規(guī)模高強度開發(fā)建設的開發(fā)區(qū)通過整合提升集中力量發(fā)展建設1個開發(fā)區(qū)，并明確進入園區(qū)的項目不受行政區(qū)域限制，統(tǒng)一納入財稅分成和政績考核；對不適合大規(guī)模開發(fā)建設的園區(qū)，積極引導園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)跨行政區(qū)轉移或退出。在整合后通過重新定位分工協(xié)作，減少惡性不良競爭，增強產(chǎn)業(yè)鏈互補互聯(lián)性；綜合分配利用各園區(qū)的資源稟賦及政策資源，實現(xiàn)資源共享和資源利用最大化，促進產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、產(chǎn)城聯(lián)動，不斷優(yōu)化園區(qū)空間布局和發(fā)展方式。

創(chuàng)新體制機制。一是完善跨行政區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制。以提升區(qū)域整體實力為目的，以區(qū)域一體化發(fā)展、利益最大化的思想實現(xiàn)區(qū)域間相互優(yōu)勢互補，完善不同行政區(qū)、不同利益主體的利益共享機制，促進各種要素跨行政區(qū)域流動，為各類開發(fā)區(qū)整合提供制度保障。二是優(yōu)化要素資源配置。建立省級相關部門溝通協(xié)調(diào)機制，推動土地指標、環(huán)境容量、能耗指標、科創(chuàng)資源、專項資金等要素資源配置導向的統(tǒng)一，形成政策合力；推動開發(fā)區(qū)層面的資源要素配置改革，提高土地等資源利用效率。三是完善開發(fā)管理模式。在管理模式上，建立開發(fā)區(qū)領導與行政區(qū)領導相互兼任的模式，便于開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)域間的協(xié)調(diào)；開發(fā)區(qū)管委會走“小機構、大服務”管理路子，社會事務職能適度剝離，把精力集中在招商引資、項目推進、企業(yè)服務等經(jīng)濟職能上，保持精簡高效的運行模式。同時，賦予開發(fā)區(qū)管委會機動靈活的內(nèi)部機構調(diào)整和人事管理權，探索公司化管理機制。在開發(fā)建設上，發(fā)揮開發(fā)區(qū)開發(fā)公司的作用，鼓勵有條件的開發(fā)區(qū)擴大開發(fā)公司規(guī)模，參與招商引資、企業(yè)服務、投資融資等活動，并輸出品牌和管理經(jīng)驗，提升浙江開發(fā)區(qū)的建設水平和影響力。

擴大對外開放。借鑒江蘇、天津等地的經(jīng)驗，搶抓新一輪開放促改革和發(fā)展的機遇，提升對外合作層次，優(yōu)化投資環(huán)境，匯聚高端要素，使開發(fā)區(qū)真正成為開放合作的先導區(qū)，推動開發(fā)區(qū)結構升級和產(chǎn)業(yè)轉型。一是強化借力發(fā)展。由過去單一的內(nèi)源型發(fā)展模式轉向積極有為的內(nèi)外協(xié)同的新型發(fā)展模式，借鑒蘇州新加坡工業(yè)園、中新合作天津生態(tài)城等建設經(jīng)驗，強化開發(fā)區(qū)國際國內(nèi)合作，通過中外合作、國內(nèi)共建等形式建設產(chǎn)業(yè)園和科技城，引進高端項目、高端人才和管理經(jīng)驗，加大高端資源整合力度，大幅度提升園區(qū)開發(fā)開放的層次和能級。重點在杭州、寧波和舟山群島新區(qū)，以省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、國家級開發(fā)區(qū)為依托，規(guī)劃建設以高新技術產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)與生產(chǎn)性服務業(yè)為特色的、具有規(guī)模效應與帶動作用的若干高層次合作產(chǎn)業(yè)園，吸引國際一流園區(qū)營運商、戰(zhàn)略投資者等優(yōu)質(zhì)開發(fā)主體參與園區(qū)平臺的建設和管理，力爭上升為國家級中外合作產(chǎn)業(yè)園，打造全省開放合作的新高地。主動對接上海自貿(mào)區(qū)，謀劃推進上海自貿(mào)區(qū)嘉善協(xié)作區(qū)建設。二是優(yōu)化投資環(huán)境。強化“安商、親商、富商”意識，在繼續(xù)加強基礎設施、城市配套等硬環(huán)境建設的同時，著力軟環(huán)境建設，形成公開透明、服務高效、審批簡化的營商環(huán)境，把開發(fā)區(qū)打造成為外商投資高地。三是強化招商選資。強化國際化招商，變招商引資為招商選資，引導外資投向高端制造業(yè)、生產(chǎn)性服務業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)，促進高端要素在開發(fā)區(qū)匯聚，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級。

強化科技支撐。一是提升高新區(qū)數(shù)量和層次。支持現(xiàn)有省級高新技術園區(qū)創(chuàng)建國家級高新技術園區(qū)，壯大國家級高新區(qū)隊伍，同時加快推動有條件的省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)創(chuàng)建高新區(qū)工作。引導支持國家級、省級高新區(qū)創(chuàng)建國家級創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群和火炬計劃特色產(chǎn)業(yè)基地，帶動科技創(chuàng)新平臺載體建設，高水平匯聚科技、人才資源，推動科技與產(chǎn)業(yè)結合，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級和高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是外引人才和技術。堅持招商選資與招才引智并舉，把引進人才放到更加突出位置，完善人才激勵機制，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，注重引進高層次管理人才和創(chuàng)新人才，大力吸引海外留學生到開發(fā)區(qū)工作。引進跨國公司研發(fā)機構，走引進消化吸收再創(chuàng)新的發(fā)展路子，鼓勵本土企業(yè)與跨國公司建立技術戰(zhàn)略聯(lián)盟，提高自主創(chuàng)新能力。三是完善配套服務。創(chuàng)新投融資機制，構建多元化的投融資渠道，吸納企業(yè)、風險投資參與開發(fā)區(qū)科技創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)活動；加大對科技創(chuàng)新載體建設的投入力度，引導創(chuàng)新平臺向開發(fā)區(qū)集聚；推進產(chǎn)城融合，為人才匯聚、科技創(chuàng)新構建良好的環(huán)境。

作者單位：浙江省經(jīng)濟信息中心