陳嘉凱+張宇

摘 要：在城市化的進(jìn)程中，許多城市邊緣地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行拆遷，形成安置小區(qū)。其公共設(shè)施的良好供給對(duì)社區(qū)提供公共服務(wù)具有重要意義。蘇州市吳江區(qū)W拆遷安置小區(qū)在公共設(shè)施供給的過程中出現(xiàn)了公共設(shè)施供給不足、供給結(jié)構(gòu)不合理等問題。為解決這些問題，借助奧斯特羅姆的“多中心治理”理論，希望通過政府、私人部門和第三部門的合作，嘗試構(gòu)建一種“多元混合供給模式”，共同解決安置小區(qū)公共設(shè)施的供給問題。

關(guān)鍵詞：拆遷安置小區(qū)；公共設(shè)施；多中心治理；失地農(nóng)民

中圖分類號(hào)：F294 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）21-0024-02

隨著城市化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行拆遷，并形成了許多新型的安置小區(qū)。這類“農(nóng)改居”的安置小區(qū)的是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等問題突出的地區(qū)，帶來許多治理難題。安置小區(qū)的公共設(shè)施供給問題就是其治理難題之一。

安置小區(qū)的公共設(shè)施承擔(dān)著社會(huì)服務(wù)的任務(wù)，其數(shù)量、內(nèi)容及水平體現(xiàn)了社會(huì)化程度的高低。公共設(shè)施的合理規(guī)劃供給、定期維護(hù)保養(yǎng)，是居民享受公共空間和公共服務(wù)的前提，是基層政府治理和社區(qū)居民自治的內(nèi)在要求，直接關(guān)系到居民的生活質(zhì)量和生活方式，也體現(xiàn)了城市的發(fā)展水平和發(fā)展趨勢。然而，原本居住在城市周圍的農(nóng)民進(jìn)入城市郊區(qū)的“安置小區(qū)”或“轉(zhuǎn)型社區(qū)”中居住，這種轉(zhuǎn)型社區(qū)就其性質(zhì)而言是典型的族閾共同體。由于農(nóng)民失去了與土地的聯(lián)系，加之不同地區(qū)的農(nóng)戶被統(tǒng)一安置在一個(gè)小區(qū)，人們彼此之間比較陌生，在現(xiàn)實(shí)生活中的表現(xiàn)就是“高墻”“鐵門”“鐵窗”。因而，安置小區(qū)的公共設(shè)施不僅是社區(qū)提供公共服務(wù)的前提，同時(shí)也擔(dān)負(fù)著加強(qiáng)居民溝通了解，提高居民生活水平的任務(wù)。

一、W 拆遷安置小區(qū)公共設(shè)施供給現(xiàn)狀

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，是指直接為本社區(qū)居住用地內(nèi)居民提供服務(wù)的基礎(chǔ)性、共享性設(shè)施，一般包括公共建筑及其場地，還有附屬設(shè)備等。建設(shè)部在《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》IGB50180-93（修行本）中，將公共服務(wù)設(shè)施分為：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)服務(wù)、市政公用和行政管理及其他八類設(shè)施。

從總體上看，W安置小區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施供給不完善，除了醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)和市政公用設(shè)施相對(duì)健全外，教育設(shè)施、社區(qū)服務(wù)類的公共設(shè)施供給不足，部分商業(yè)服務(wù)設(shè)施供給過剩，具體表現(xiàn)為：

1.公共服務(wù)設(shè)施供給不足。W安置小區(qū)內(nèi)沒有建設(shè)公共服務(wù)中心，居民無法享受到城市社區(qū)提供的勞動(dòng)保障、就業(yè)扶持、健康檢查、成人教育、文化活動(dòng)等惠民服務(wù)。教育設(shè)施、文化體育設(shè)施的控制指標(biāo)低于國家建設(shè)部出臺(tái)的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

2.部分商業(yè)服務(wù)設(shè)施供給過剩。W安置小區(qū)內(nèi)建有一個(gè)總建筑面積9 530平方米的兩層農(nóng)貿(mào)市場，農(nóng)貿(mào)市場中顧客很少，大部分店面沒有營業(yè)。而距離W小區(qū)僅僅3公里就有一個(gè)該鎮(zhèn)最大的農(nóng)貿(mào)市場，總建筑面積達(dá)2.8萬余平方米，該小區(qū)內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場的建設(shè)是過剩的。此外，隨著安置房的出售和出租，人口流動(dòng)性增加，外來人口在小區(qū)內(nèi)開設(shè)多家小型超市和理發(fā)店，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過居民需求。

此外，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該拆遷安置小區(qū)管理體制不健全。在小區(qū)建成之后，沒有成立居委會(huì)，小區(qū)的管理依靠原有的村委會(huì)，村委會(huì)沒有出資成立物業(yè)公司，也沒有采取公開招投標(biāo)的方式選聘物業(yè)公司，而是由原來的村委會(huì)成員負(fù)責(zé)小區(qū)的管理工作。因此，在管理上出現(xiàn)不少問題，具體表現(xiàn)在多條道路下水道多次堵塞而不處理解決；體育健身器材年久失修，淪為當(dāng)?shù)鼐用窈屯鈦砣藛T的公用晾衣架，地面雜草叢生；外來打工者的車輛隨意停放，占用道路，一定程度上造成道路堵塞，影響當(dāng)?shù)鼐用裾Ｉ睢?/p>

二、W安置小區(qū)公共設(shè)施供給困境的成因

從理論上講，安置小區(qū)的公共設(shè)施屬于公共物品的范疇，因而具有公共物品的一般特征，即消費(fèi)的非競爭性、受益的非排他性和效用的不可分割性。拆遷安置小區(qū)自治度高，繼承原來的村委會(huì)管理模式，社區(qū)居委會(huì)大部分成員來自村委會(huì)，因此存在體制慣性，社區(qū)事務(wù)和決策執(zhí)行混為一體。此外，安置小區(qū)是由原來的多個(gè)村合并而來，所以居民關(guān)系復(fù)雜，加上安置房出現(xiàn)大量出租的情況，外來人口比例增加，居民流動(dòng)性大，給社區(qū)的公共設(shè)施的供給增加了更多的難度?，F(xiàn)將原因總結(jié)如下：

1.資金不足，受土地資源的限制。拆遷安置小區(qū)的公共設(shè)施的供給主要依靠村委會(huì)，村委會(huì)是其唯一的供給主體。村委會(huì)的資金投入是由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政撥款提供，而農(nóng)村基層政府給村委會(huì)的資金有限，加之村委會(huì)需要大量資金安置和安撫被拆遷的農(nóng)民，因而在安置小區(qū)的公共設(shè)施供給上的資金就會(huì)出現(xiàn)不足，影響公共設(shè)施供給。公共設(shè)施供給不足的另一個(gè)原因是土地資源有限。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)乜晒┌仓玫耐恋孛娣e有限，而被拆遷戶眾多，出現(xiàn)僧多粥少的局面，當(dāng)?shù)鼗鶎诱M可能安置被拆遷戶，而對(duì)公共設(shè)施的預(yù)留地非常少。

2.政府提供公共產(chǎn)品的壟斷性以及形象工程?；鶎诱前仓眯^(qū)公共設(shè)施的唯一供給主體，由于缺乏競爭，政府根據(jù)自身優(yōu)勢，使得公共設(shè)施的質(zhì)量得不到保證。從公共選擇理論來看，政府是由眾多的政治家組成的，他們也具有“經(jīng)濟(jì)人”的特征，在決策過程中以追求個(gè)人利益最大化而不考慮公眾的利益。因此在提供公共設(shè)施的時(shí)候，沒有考慮公共的需要，而是謀求自身的政績，做形象工程。居民日常生活需要的公共設(shè)施供給不足，不太需要的設(shè)施供給過剩，導(dǎo)致供給的結(jié)構(gòu)不合理。

3.負(fù)外部性和搭便車問題很難消除。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，流動(dòng)人口聚居，戶籍人口與外來流動(dòng)人口出現(xiàn)倒掛，這些流動(dòng)人口對(duì)安置小區(qū)沒有歸屬感，流動(dòng)性大，極不穩(wěn)定。政府在對(duì)公共設(shè)施進(jìn)行供給時(shí)，不僅要給戶籍人口提供公共設(shè)施，還要承擔(dān)大量流動(dòng)人口的公共設(shè)施，如醫(yī)療設(shè)施、市政公用設(shè)施等。此外，外來流動(dòng)人口無須付費(fèi)即可使用大部分的公共設(shè)施，存在“搭便車”的問題。

三、完善W安置小區(qū)公共設(shè)施供給問題的對(duì)策

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，受訪的多數(shù)居民認(rèn)為當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)公共設(shè)施的供給和管理承擔(dān)主要責(zé)任。傳統(tǒng)的理論和實(shí)踐通常也認(rèn)為，公共物品由市場按照利益最大化的原則供給，會(huì)導(dǎo)致公共物品供給的低效率，因此政府理應(yīng)成為公共物品的唯一供給者。然而根據(jù)奧斯特羅姆的多中心治理理論，公共物品的供給主體不一定局限于政府，私人組織、第三部門也可以按其實(shí)際能力提供部分公共物品。因此，筆者認(rèn)為在拆遷安置小區(qū)的公共設(shè)施供給中，可以嘗試構(gòu)建一種政府、私人部門和第三部門的混合供給主體模式。

1.政府層面。采用多中心治理的供給模式，并不是說政府可以推卸對(duì)社區(qū)公共設(shè)施供給的責(zé)任，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變其原來唯一供給主體角色，下放一部分權(quán)力給其他供給主體。對(duì)于關(guān)乎社區(qū)重要公共利益的主要公共設(shè)施，如市政公共設(shè)施、社區(qū)服務(wù)設(shè)施、金融郵電設(shè)施等，政府繼續(xù)成為主要供給主體，而其他的公共設(shè)施可以交給私人部門和第三部門。對(duì)于公共設(shè)施的管理，可以進(jìn)行公開招投標(biāo)的方式聘選物業(yè)公司進(jìn)行管理。同時(shí)，政府應(yīng)大力培育市場和第三部門，并進(jìn)行監(jiān)管。

2.私人部門層面?？梢园凑帐袌龅脑瓌t，鼓勵(lì)私人或者企業(yè)進(jìn)入公共設(shè)施供給領(lǐng)域，同時(shí)政府應(yīng)在政策上給予支持，如采取合同外包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)貼等形式，依靠公開、公平、公正的市場競爭機(jī)制，來提高社區(qū)公共設(shè)施供給質(zhì)量。政府利用監(jiān)管職能，監(jiān)督私人部門的供給經(jīng)營，也是“小政府，大社會(huì)”的具體體現(xiàn)。

3.第三部門層面。第三部門突破了公共服務(wù)提供方面在政府和私人部門之間非此即彼的模式選擇，為社區(qū)公共設(shè)施、公共服務(wù)的提供拓展了可選擇的廣闊空間，成為社區(qū)公共設(shè)施提供的重要輔助力量和獨(dú)特的參與主體，可以提供政府和私人部門無法有效提供的公共設(shè)施，依靠其技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)、信息、物質(zhì)資源等資源為基礎(chǔ)，通過有償或無償?shù)姆绞?，介入到公共設(shè)施管理之中，并提供某個(gè)方面的支持。第三部門的進(jìn)入，在一定程度上引入了競爭機(jī)制，形成“鯰魚效應(yīng)”，倒逼政府提高提供公共設(shè)施的效率。

四、結(jié)語

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國正處在工業(yè)化向后工業(yè)化過渡的關(guān)鍵時(shí)期，城市化仍然是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要形式。農(nóng)民集中拆遷安置已成為推進(jìn)城市化建設(shè)及優(yōu)化利用土地資源的重要舉措，如何安置好被拆遷的農(nóng)民，解決好安置社區(qū)公共設(shè)施的供給問題，關(guān)系到社區(qū)公共服務(wù)的提供以及和諧社區(qū)的構(gòu)建。在運(yùn)用“多中心治理”理論的前提下，我們希望政府、私人部門和第三部門能夠合作治理，構(gòu)建政府、私人部門和第三部門的混合供給主體模式，以適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展要求，提高居民的生活水平。

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