葛琳玲

（廣西財經(jīng)學(xué)院 財政與公共管理學(xué)院，南寧 530003）

促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策研究

葛琳玲

（廣西財經(jīng)學(xué)院 財政與公共管理學(xué)院，南寧 530003）

民族文化可以劃分為純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，在促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中需要“政府”和“市場”作好分工，才能從根本上解決民族文化產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題。本文結(jié)合我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際情況，從財政政策入手，提出了一些適合我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政策建議。

財政政策；民族文化產(chǎn)業(yè)；資金投入

文化產(chǎn)業(yè)已成為國際社會戰(zhàn)略競爭的新領(lǐng)域。民族文化反映著一個民族的精神面貌，具有深厚的內(nèi)涵，越是民族的文化越是有競爭力。我國作為一個多民族國家，具有豐富的民族文化資源，這些優(yōu)秀的文化資源蘊藏著巨大潛能，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的主要動力。我國在大力發(fā)展本國文化產(chǎn)業(yè)時，要充分利用多民族這一優(yōu)勢，大力開發(fā)具有民族特色的文化產(chǎn)業(yè)。為促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國際競爭力，國家的財政政策支持不可或缺。

1　民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要財政策支持的理論依據(jù)

文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與物質(zhì)財富的生產(chǎn)有著密切關(guān)系，且貢獻(xiàn)越來越大，大力發(fā)展民族文化產(chǎn)業(yè)有助于普遍提高全民文化素質(zhì)。

從公共產(chǎn)品屬性來看。公共產(chǎn)品是指由公共部門提供的用于滿足社會公共需要的商品和服務(wù)，在消費和使用上具有非競爭性和受益上的非排他性。民族文化產(chǎn)品中的文物古跡、民族遺產(chǎn)、民族語言等滿足全人類公共需求，而且有眾多的受益者很難做到排他。從這一角度看民族文化具有公共產(chǎn)品的屬性。當(dāng)然民族文化產(chǎn)品中也具有一些典型私人屬性的產(chǎn)品，如民俗、民風(fēng)等。所以在發(fā)展民族文化產(chǎn)業(yè)過程中需要政府和市場做好分工，并提供相應(yīng)的財政政策支持。

外部性效應(yīng)。外部性效應(yīng)是指在實際經(jīng)濟(jì)活動中，生產(chǎn)者和消費者的活動對其他生產(chǎn)者和消費者帶來非市場的影響，這種影響可以是有益的，也可以是有害的。民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有助于豐富國民精神文化的產(chǎn)品，有助于提高國民文化素質(zhì)，提升國家形象，這是明顯具有能給社會帶來有益影響的正外部性效應(yīng)。為鼓勵資本參與具有外部性效益產(chǎn)業(yè)投資的積極性，國家需要給予相應(yīng)的財政政策支持。

2　我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本情況

近年來我國公共文化服務(wù)體系逐步完善，文化產(chǎn)業(yè)已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點。據(jù)國家統(tǒng)計局測算2011年、2012年文化產(chǎn)業(yè)法人單位增加值占GDP的比重分別為2.85%和3.48%，2012年占GDP的比重相比2004年提高了0.9個百分點。雖然我國文化產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展勢頭迅猛，文化體制改革進(jìn)一步深化，文化服務(wù)社會能力得到提升，非物資文化遺產(chǎn)保護(hù)工作進(jìn)一步完善，但我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然存在很多問題，如文化產(chǎn)業(yè)資金投入與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金不足，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域發(fā)展不均衡，文化制度落后等問題。

3　當(dāng)前民族文化發(fā)展中現(xiàn)有財政政策梳理及存在問題

3.1財政促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐

財政資金直接參與投資。2011年由財政部發(fā)起設(shè)立的中國文化產(chǎn)業(yè)投資基金在人民大會堂正式宣布成立。該基金由中央財政注資引導(dǎo)，吸收國有骨干文化企業(yè)、大型國有企業(yè)和金融機構(gòu)認(rèn)購，由專門機構(gòu)進(jìn)行管理，這是中國歷史上首次由中央財政直接注資的文化產(chǎn)業(yè)基金。

財政扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一方面支持成立文化財政政策研究基地。在財政部的支持下，文化部與武漢大學(xué)聯(lián)手設(shè)立“國家文化財政政策研究基地”，該基地專門從事如何構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，大力促進(jìn)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及與之配套的文化財政、稅收和金融政策的實施提供理論和學(xué)術(shù)支持。另一方面是財政加大對特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度。2014年國家文化產(chǎn)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于推動特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，意見明確指出各級要加大財稅金融扶持。加大財政對特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，把特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展工程納入中央財政文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金扶持范圍，分步實施、逐年推進(jìn)。充分發(fā)揮財政資金杠桿作用，重點支持具有地域特色和民族風(fēng)情的民族工藝品創(chuàng)意設(shè)計、文化旅游開發(fā)、演藝劇目制作、特色文化資源向現(xiàn)代文化產(chǎn)品轉(zhuǎn)化和特色文化品牌推廣，支持絲綢之路文化產(chǎn)業(yè)帶、藏羌彝文化產(chǎn)業(yè)走廊建設(shè)。認(rèn)真落實國家扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項稅收政策，加強稅收政策跟蹤問效。利用文化部與相關(guān)金融機構(gòu)部行合作機制、文化產(chǎn)業(yè)投融資公共服務(wù)平臺，加強對特色文化企業(yè)的投融資支持與服務(wù)。

3.2財政政策存在的主要問題

財政投入不足。文化經(jīng)費保障穩(wěn)步提高，文化事業(yè)費投入總額快速增長，財政文化事業(yè)投入占財政支出的比例持續(xù)上升，在中央財政支持下，我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體增長迅速。但從近幾年的數(shù)據(jù)來看文化事業(yè)支出占中央財政總支出比重仍然偏低，中央財政投入仍不足（見表1）。

財政資金使用效率低下。我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展所顯現(xiàn)出來的資金不足，除國家財政投入不足，另一個重要的原因是，我國文化產(chǎn)業(yè)的財政資金使用效率太低。文化產(chǎn)業(yè)財政資金使用效率低，究其根源是因為我國目前的文化管理體制存在缺陷。在財政資金投入決策中，個人主觀意識作用更強，缺乏集體科學(xué)論證和專家評審小組決策機制。一方面，政府承擔(dān)應(yīng)由市場自主調(diào)節(jié)的某些文化領(lǐng)域，造成了財政資金的極度浪費；另一方面，一些本應(yīng)獲得充分財政支持的文化領(lǐng)域卻得不到相應(yīng)的資金供應(yīng)。多數(shù)文化企事業(yè)單位改革嚴(yán)重滯后，產(chǎn)權(quán)制度不明晰，文化單位缺乏競爭活力，經(jīng)營不遵循市場規(guī)律，不能有效分配財政資金。財政資金投入相關(guān)領(lǐng)域后，現(xiàn)行的財稅機制，無法有效制約和監(jiān)督財政資金的使用狀況。在我國，財政資金投入不足與運行低效并存，無疑會制約文化產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。

表1　文化事業(yè)支出占中央財政總支出比重

數(shù)據(jù)來源：《中國文化文物統(tǒng)計年鑒》（2010-2013年）

吸納社會資本對文化產(chǎn)業(yè)投入不足。民族文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵豐富，產(chǎn)品屬性復(fù)雜，特別是具有很多私人產(chǎn)品屬性的產(chǎn)品，在民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中不可能依賴政府的大包大攬，必須拓寬資本投入渠道，吸納社會資本投入。然而，我國社會投資渠道不暢通，巨大的社會資本不能被吸引到文化產(chǎn)業(yè)中去。文化產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻高，只有特定性質(zhì)的企業(yè)、特定的部門才被允許進(jìn)入文化市場，政府包辦文化的情況時有發(fā)生。社會資本進(jìn)入渠道的不暢通嚴(yán)重制約了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。缺乏相關(guān)投資政策和財稅機制的滯后，限制了文化產(chǎn)業(yè)的資金來源。根據(jù)國家相關(guān)政策法規(guī)，符合條件的非公有制企業(yè)在市場競爭領(lǐng)域，與國有企業(yè)享有同等待遇。毫無疑問，這有利于不同性質(zhì)的文化企業(yè)在文化領(lǐng)域展開公平競爭。但政策中提及的領(lǐng)域，是指私人資本進(jìn)入的領(lǐng)域、市場已經(jīng)飽和或市場風(fēng)險較高、需要長期補貼的領(lǐng)域，可以看出，民間資本可涉獵的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域非常狹窄。加之相關(guān)優(yōu)惠措施不夠完善，致使文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚不充分。為吸引社會資本投入文化產(chǎn)業(yè)，盡管政府制定了多種優(yōu)惠政策，但力度仍然不夠。財稅優(yōu)惠政策對投融資主體吸引力不足，政策在設(shè)計上缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性。不能有效地引導(dǎo)社會資本流入到文化產(chǎn)業(yè)。

4　進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政策建議

國家文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，離不開財政政策的支持。國家需要加大財政投入力度，提高資金使用效率，建立文化產(chǎn)業(yè)投資基金，優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)融資環(huán)境。

4.1加大資金投入

關(guān)于民族文化產(chǎn)業(yè)的資金投入，政府和市場需要做好分工，根據(jù)公共產(chǎn)品供給理論，要堅持做到以市場為主體，發(fā)揮政府的引導(dǎo)和扶持職能。一方面，可通過明確各級政府的責(zé)任，可根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同確定中西部、東部地區(qū)地方政府和中央政府各自所應(yīng)承擔(dān)的投入比例，各級財政要加大對文化產(chǎn)業(yè)的支持力度，確保公共財政對文化建設(shè)投入比率大于財政經(jīng)常性收入比例，提高文化支出占總預(yù)算支出比率。由中央財政通過財政補貼或者獎勵等措施，激勵地方政府扶持民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性。另一方面，通過建立完善的政策措施，健全市場體系，優(yōu)化民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，來激活民族文化產(chǎn)業(yè)市場，鼓勵社會資本投向民族文化產(chǎn)業(yè)。

4.2調(diào)整優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)

公共文化服務(wù)方面。滿足全社會公共需求的公共文化服務(wù)具有公共產(chǎn)品屬性，政府應(yīng)加大公共財政投入力度，通過采取多種措施，吸引社會資金和各類社會文化機構(gòu)參與到公共文化服務(wù)和產(chǎn)品提供上，例如，可采取政府集中和分散采購、有針對性的項目資金以及補貼基金形式支持社會力量興辦文化事業(yè)，并逐步擴大公共文化服務(wù)補充渠道。在公共文化體系建設(shè)上，可以通過設(shè)立專項基層公共文化服務(wù)體系保障經(jīng)費，用于改善公共文化服務(wù)水平。

文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。通過建立投融資平臺，引導(dǎo)金融資本和其他社會資本參與文化產(chǎn)業(yè)投資，例如，通過項目增款、保險津貼、融資津貼、貸款折扣、設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)投資基金、建立福利等多種方式，實現(xiàn)資本利用最大化，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，并鼓勵擴大文化消費。

4.3加強財政資金創(chuàng)新型管理，提高財政資金使用效益

要創(chuàng)新財務(wù)管理方式，加強財政資金管理；發(fā)揮財政資金在財務(wù)杠桿中主導(dǎo)地位的優(yōu)勢。通過科學(xué)細(xì)化的管理要求，納入主流文化資源；以優(yōu)化文化資源配置為主導(dǎo)方針，努力提高文化資源配置的使用效率，設(shè)立一個健全的財政資金投入的績效評估機制。加強財政專項資金管理和制度建設(shè)，設(shè)立財政專項資金應(yīng)隨著文化發(fā)展和改革形勢和績效評價情況不斷進(jìn)行調(diào)整和完善，提高資金使用效益。

4.4優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)融資環(huán)境

籌資和融資困難，制約著文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是國家面臨的第一大挑戰(zhàn)。為解決這個問題，在文化產(chǎn)業(yè)融資過程中，應(yīng)當(dāng)建立“誰投資，誰受益”的基本原則，引導(dǎo)不同性質(zhì)的投資主體參與到文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)中。在建立文化產(chǎn)業(yè)資金鏈的過程需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，對效益良好、競爭性強的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，采用資產(chǎn)抵押融資政策，以財政補貼的形式支持文化部門的經(jīng)營活動。文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的競爭，更多的表現(xiàn)為人才資源和品牌形象等無形資產(chǎn)的競爭。因此，文化產(chǎn)業(yè)融資范圍應(yīng)延伸至無形資產(chǎn)領(lǐng)域，不應(yīng)限制在實物資本上。如果無形資產(chǎn)也可作為文化產(chǎn)業(yè)的抵押品，將保證有助于增強產(chǎn)業(yè)融資，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，應(yīng)拓寬融資渠道，豐富資金來源，積極吸引外國資本，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。為最大限度的吸引外商投資我國文化產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)適當(dāng)簡化審批手續(xù)和批準(zhǔn)流程，提高服務(wù)水平。當(dāng)然，在吸引外資投資我國民族文化產(chǎn)業(yè)，學(xué)習(xí)國外文化領(lǐng)域現(xiàn)金經(jīng)驗的同時，必須堅持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自主權(quán)。

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2015-10-09