崔開云

（南京師范大學公共管理學院，南京210023）

社區(qū)基金會的美國經驗及其對中國的啟示*

崔開云

（南京師范大學公共管理學院，南京210023）

社區(qū)基金會是一種資金來源于社區(qū)并用之于社區(qū)的基金會形態(tài)。為了更好地實現社會治理創(chuàng)新和社區(qū)建設的目標，我國需要推動社區(qū)基金會的發(fā)展。美國基金會發(fā)展所取得的很多經驗可以為我們所借鑒。對于政府來說，應當加大對社區(qū)基金會的支持力度，主要包括降低準入門檻、加大資金支持，以及放松商業(yè)活動規(guī)制等；對于社區(qū)基金會來說，最關鍵的則是要加強對社區(qū)需求和結構變化的敏感性，并將其作為組織戰(zhàn)略調整的重要依據。

社區(qū)基金會；社區(qū)建設；美國經驗

一、社區(qū)基金會：一種值得關注的基金會形態(tài)

進入新世紀，我國社會組織發(fā)展迅速，其中又以基金會的快速增長最為顯眼。在2004—2013年間，中國基金會的數量由892家增加到3549家，增長率高達298%。社會團體和民辦非企業(yè)單位在此期間的增長率都為88.9%?；饡脑鲩L率約為社團和民辦非企業(yè)單位增長率的3.35倍。與此同時，我國政府對社區(qū)建設的重視程度也日漸增加，并將社會組織發(fā)展與社區(qū)建設進行有機結合，強調社會組織應當立足社區(qū)，為社區(qū)服務。為此，中央政府和地方各級政府都加強了對那些立足社區(qū)的社會組織的支持力度，在購買公共服務項目時向此類組織傾斜。相比之下，基金會在這方面的表現則不盡如人意：一是基金會盡管每年有大量的資金捐出，但很少直接以社區(qū)以及在社區(qū)內開展活動的社會組織為捐贈對象；二是絕大多數基金會的資金來源都沒有明確的地域限定，缺少相對獨立的社區(qū)基金。深圳市慈善事業(yè)長期以來多處于全國前列，人均捐贈額全國第一。但工作模式上主要體現為“輸出型慈善”，大量慈善捐贈通過大型的慈善機構捐贈到外地，而本地社區(qū)和困難群體較少從中受益。［1］我國基金會領域中缺少一種資金取之于社區(qū)用之于社區(qū)的基金會類型。

在國外，這種資金取之于社區(qū)用之于社區(qū)的基金會被稱為社區(qū)基金會，是一種“由一個地區(qū)的居民為解決本地區(qū)的問題而成立”的基金會。與其他類型的基金會相比，社區(qū)基金會有如下特點：①資金來源多樣，既可能來自普通個人或家庭，也可能來自某個大富豪及其家族，或者大公司。②關注目標廣泛。社區(qū)基金會很少針對個人進行救助，而是關注那些困擾社區(qū)發(fā)展的普遍問題，并試圖找出解決問題的方法，如犯罪、貧困、吸毒等；③資金多由當地一家銀行或信用社代管，基金會的主要職責就是在資金的供給方與需求方之間建立起橋梁。［2］

美國是世界上社區(qū)基金會最為發(fā)達的國家。1999年，全美社區(qū)基金會345家，占基金會總數的3.3%。到2012年，社區(qū)基金會的數量上升到763家，不到該年度全美基金會總數的1%。盡管在全美基金會中的比例有所下降，但美國社區(qū)基金會的數量在全球社區(qū)基金會中依然獨占鰲頭。在全球大約1700家的社區(qū)基金會中，美國就占到了大約一半。不僅如此，相對于美國國內其他類型的基金會來說，社區(qū)基金會在資助額、總資產，以及募款額等領域表現優(yōu)異。2012年，社區(qū)基金會的資助額、總資產，以及募款額分別占到全美基金會的10%、9%和14%，都遠遠超過1%的數量比。其中，社區(qū)基金會在該年度的總資助額為49.3億，該數字與公司基金會的54.5億和運作型基金會的60.2億相差不大；資產總額為649.4億，遠超公司基金會的231.6億和運作型基金會的433.4億；其74.9億的募款額也遠超公司基金會的46.1億，接近運作型基金會的77.6億［3］。從動態(tài)角度來看，1999年，社區(qū)基金會的資產總額僅為288.6億美元，約占全美基金會總額的6.4%。［4］換言之，在1999—2012年期間，社區(qū)基金會占全美基金會資金總額的比例幾乎增長了50%。

在過去的一百年中，美國在發(fā)展社區(qū)基金會方面積累了豐富的經驗。這些經驗在最近的幾十年中紛紛為加拿大、英國、日本、德國等發(fā)達國家所吸收和借鑒，大大推動了這些國家社區(qū)基金會的發(fā)展。我國要發(fā)展社區(qū)基金會，同樣可以從美國的經驗中獲取諸多啟示。

二、我國發(fā)展社區(qū)基金會的重要意義

發(fā)展社區(qū)基金會有利于促進社區(qū)草根類社會組織的成長。近年來，在中央和地方各級政府的支持下，中國社會組織整體的生存和發(fā)展環(huán)境有了很大改觀，政府公共服務購買和公益創(chuàng)投的推行更是解決了很多社會組織發(fā)展過程中所面臨的資金短缺問題。不過，在實踐中，能夠獲得政府服務購買項目的通常都是那些執(zhí)行能力比較強、機構建設比較規(guī)范的社會組織，而執(zhí)行能力較弱、機構建設也欠規(guī)范的草根類組織卻鮮有機會。公共服務由執(zhí)行能力強、機構建設規(guī)范的社會組織來提供，其安全性、專業(yè)性，以及高效性都相對容易得到保證。不過，公共服務的評價標準除了安全性、專業(yè)性，以及高效性之外，還應當包含參與性。人們參與社區(qū)俱樂部或者社區(qū)服務組織的活動，其價值主要不在于這種參與是否能夠帶來專業(yè)的服務，而在于參與本身所帶來的切身體驗，以及與社區(qū)鄰里共度的這段時光。良好的社區(qū)治理離不開社會資本的支撐，民眾參與度恰恰就是衡量社會資本的重要標準。［5］換言之，這些主要由鄰里所組成的草根類組織盡管在機構建設上殘缺不全，執(zhí)行能力也比較差，但它們對于凝聚社區(qū)、團結鄰里，以及創(chuàng)造社會資本等方面具有不可替代的價值。因此，加強對此類組織的資金和場地等方面的資源投入對于滿足社區(qū)需求、提升社區(qū)治理水平來說意義重大。當政府的資源投入難以同時滿足專業(yè)性社會組織和非專業(yè)草根組織的需求時，開辟多元化的籌資渠道就顯得相當重要，其中之一就是發(fā)展社區(qū)基金會。

發(fā)展社區(qū)基金會還會起到社區(qū)凝聚的功能。通常來說，只有當人們將他們生活其間的社區(qū)視為一個共同體時，才會實現所謂的社區(qū)凝聚力。在其他條件既定的情況下，這種共同體意識越強，社區(qū)凝聚力也就越強。中國正在經歷一場巨大的社會轉型。隨著城市單位體制的逐漸瓦解、城市化和工業(yè)化進程的迅速推進，以及現代交通體系的日漸發(fā)達，人們的居住方式發(fā)生了巨大變化，快速流動成了當前中國人生活的真實寫照。傳統農村社區(qū)在外部世界的沖擊下趨于瓦解，而城市中現代型社區(qū)的建立還有待時日。桂勇和黃榮貴研究發(fā)現：城市社區(qū)中鄰里關系的重要性日漸下降，居民的鄰里互動減少，社區(qū)參與水平低下，城市居民與社區(qū)之間缺乏緊密的社會聯系與經濟聯系，并且隨著商品房社區(qū)的增加，這種聯系還有進一步淡化的趨勢。［6］進言之，無論是城市還是農村，民眾的共同體意識都經受著巨大的挑戰(zhàn)，重建社區(qū)凝聚力任重道遠，卻又相當迫切。

在現代民主體制下，人們是否會將其生活其間的社區(qū)視為一個有機的共同體，不僅取決于他們是否享受著平等的權利，同時也取決于他們是否承擔著相類似的義務。人們的社區(qū)責任感很多時候是在參與社區(qū)公共事務治理或者為社區(qū)發(fā)展提供物質或非物質的支持過程中形成并得以積淀的。發(fā)展社區(qū)基金會，鼓勵民眾為社區(qū)發(fā)展提供力所能及的資金支持，不僅可以為社區(qū)建設帶來更為充沛的資金，對于捐贈民眾來說，他們也可以對社區(qū)形成更加深刻的認知以及社區(qū)責任感。相對于其他類型的基金會來說，社區(qū)基金會的資金是取之于社區(qū)用之于社區(qū)的，它們與社區(qū)居民的生活場所高度貼近。在這種情況下，捐贈者和社區(qū)其他居民對基金會的監(jiān)督不僅更加積極，也更為有效，基金會的成效更容易為人們所發(fā)現。這不僅會給捐贈者帶來成就感，同時也會增強他在社區(qū)中的聲譽；而對于其他的社區(qū)居民來說，他們則更加容易形成社區(qū)歸屬感。

發(fā)展社區(qū)基金會還可以更好地滿足多元化的捐贈和社區(qū)需求。當前我國主要有三種捐贈模式：一是自己組建公益機構進行捐贈，如通過成立非公募基金會開展的捐贈行為；二是通過其他公益機構進行捐贈，如面向公募基金會的捐款行為；三是直接捐贈。這三種捐贈模式各有優(yōu)勢，但也都存在缺陷：直接捐贈缺乏規(guī)模效應，尋找和鑒別受贈者身份的成本巨大；通過其他公益機構捐贈盡管可以比較好地避免此類問題，但監(jiān)督成本較高；自組公益機構進行捐贈的主要問題是機構成立門檻較高，日常的運行和管理也需要耗費很多資源，對于普通捐贈者來說不可行。不僅如此，當前中國的慈善捐贈絕大多數屬于一次性捐贈行為，所捐資金難以發(fā)生持久性的效果。譬如，當人們將某一筆資金捐給公募基金會后，這筆資金必須在固定的期限內用于特定或非特定的公益目標。用完之后，這筆資金就不再存在。非公募基金會也存在類似情況。由于有最低支出要求，并且基金會的投資行為也不受鼓勵，這就導致很多資助者不會對基金會一次性投入太多資金，而是階段性投入，基金會的資產很難實現大規(guī)模增長。

相對于現實中有限的捐贈模式來說，人們的捐贈需求卻是多種多樣的。有些人會視一次性捐贈為不錯的選擇，但另外一些人則可能希望其所捐贈的資金能夠長久地發(fā)揮效用，通過資金增值部分而非本金部分用于公益目的；有些人偏向于現金捐贈，還有些人則希望捐贈實物（動產或不動產），或者是有價證券等。目前中國基金會的捐贈模式卻使得基金會很難滿足人們的這種多元化捐贈需求。不僅如此，此模式也使得基金會難以對社會發(fā)展重大問題的解決作出創(chuàng)新性貢獻。在發(fā)達國家，基金會一般被視為推動社會治理創(chuàng)新和科學研究創(chuàng)新的先鋒。由于不會受到選舉政治、財政預算規(guī)則，以及官僚體制的約束，基金會在運作過程中就會比政府更加靈活，更能掌控自身行動，加上永久性基金的保障，基金會能夠在尋找解決社會問題的根本之道以及推動基礎科學研究方面發(fā)揮重大作用。

通過發(fā)展社區(qū)基金會可以在很大程度上彌補當前中國基金會領域中存在的這些缺陷。社區(qū)基金會與其他類型基金會有一個非常重要的區(qū)別就是其基金構成的多元性。通過設立不定向捐贈、流動資金、捐贈人建議基金、定向基金、主題基金，以及命名基金等各種形式的單立基金，可以滿足捐贈人不同的捐贈需求。這些單立基金的規(guī)?？纱罂尚?，形態(tài)上可以是物質資源也可以是非物質資源，時限上既可以是一次性捐贈基金也可以是永久性基金。若干種基金匯集于同一基金會名下，保證了基金會活動開展的靈活性。它既可以對短期的社區(qū)公益項目進行資助，同時也可以對一些重大的社會問題的研究進行長期資助。

三、美國社區(qū)基金會的角色

盡管美國的社區(qū)基金會大小不一、形態(tài)各異，但有著共同的機構宗旨，即在捐贈者與有志于改良社區(qū)的機構之間架起橋梁，并推動社區(qū)發(fā)展。從該宗旨出發(fā)，社區(qū)基金會在美國的社會發(fā)展中扮演著捐贈服務人、牽線搭橋者，以及社區(qū)領袖等三種重要角色。［7］受機構發(fā)展階段和工作重點等因素的影響，不同的社區(qū)基金會在扮演上述三種角色時各有側重。

首先是捐贈服務人的角色。獲得持續(xù)和穩(wěn)定的資金來源是任何基金會得以生存和發(fā)展的前提，對此，社區(qū)基金會也不例外。但相對于其他類型的基金會來說，社區(qū)基金會與捐贈人之間的關系更為特殊。在美國，有些人盡管非常想從事公益事業(yè)，為社區(qū)建設貢獻自己的力量，但是，或者因為沒有足夠的時間、精力和專業(yè)知識成立和管理一個基金會，或者因為他們對社區(qū)的需求不夠了解，抑或不愿意將這些資金隨機捐贈，或者因為他們對捐贈所面臨的法律問題缺乏了解，有時甚至也因為自己所能貢獻的資金比較少等緣故，他們很多時候不知道如何通過資金捐贈為社區(qū)發(fā)展提供幫助。在這個時候，社區(qū)基金會就會為這些有志于推動社區(qū)發(fā)展的捐贈人提供支持，幫助他們了解相關的法律問題，獲得社區(qū)發(fā)展需求方面的信息，以及設計公益規(guī)劃等。此外，絕大多數的社區(qū)基金會都會按照捐贈人的意愿在基金會內部設立各種形式的永久性基金，從而為捐贈人從事善舉提供直接的幫助。在美國，為捐贈人設立永久性基金被認為是社區(qū)基金會為那些不愿成立獨立基金會的人所提供的最方便和最有效率的幫助。

以亞特蘭大社區(qū)基金會為例，該基金會資產接近4億美元，內設400個單立捐贈基金。作為世界上第一家社區(qū)基金會，克里夫蘭社區(qū)基金會的總資產高達18億美元，內設1300個來自個人、家庭、公司和其他機構的單立捐贈基金。［8］單立捐贈基金的形式多種多樣，主要包括不定向捐贈、流動資金、捐贈人建議基金、定向基金、主題基金，以及命名基金等。其中，不定向捐贈是指捐贈人將土地、建筑物、有價證券或者現金捐贈給基金會后，基金會將這些資產加以整合后投資，并將投資所得用于慈善項目；流動資金是指基金會可以在某個特定的時期內加以分配的資金，通常以一個年度為標準；捐贈人建議基金是指捐贈人對資金用途提出建議并由基金會加以批準使用的基金；定向基金是指由捐贈人指定用途的基金；主題基金是指由若干捐贈人就某個慈善項目共同捐贈而形成的基金；命名基金是指以某個人或機構的名字命名的基金，這種基金通?？梢杂删栀浫藖頉Q定其使用方向，但管理權則歸基金會所有。一般來說，與捐贈人建立良好的合作關系，甚至以捐贈人為組織活動中心的做法對于社區(qū)基金會獲得穩(wěn)定資源實現可持續(xù)發(fā)展至關重要，這一點對于剛剛成立不久的社區(qū)基金會來說更是如此。

不過，過分強調與捐贈人維持良好關系也時常遭到美國輿論的批評。一些研究發(fā)現，社區(qū)基金會中的很多基金都是屬于定向基金，其捐贈支出方向大多由捐贈人決定。以亞特蘭大社區(qū)基金會為例，該基金會1999年的資助總額為2000萬美元，其中18%（360萬美元）用于藝術領域。在這個360萬美元中，260萬來自捐贈人指定用途基金，60萬來自特定項目基金，只有25萬多一點來自基金會感興趣的基金，而屬于不定項目基金的只有10萬美元。［9］批評者指出，這些捐贈人就如何更好地分配這些基金缺乏專業(yè)知識，并且他們對社區(qū)的真實需求也缺乏好的認知。此外，社區(qū)基金會的這種做法被其他人批評為有利于強化慈善領域中的“家長制作風”，即少數人通過對慈善資源的控制決定了社區(qū)需求。

其次，牽線搭橋角色。牽線搭橋角色強調社區(qū)基金會作為中介組織（IO）的作用和功能。一方面，社區(qū)基金會與社區(qū)里的各種非營利機構保持密切往來以了解這些機構和社區(qū)的需求，另一方面則帶著這些需求信息從捐贈人那里募集資金并將這些資金提供給非營利機構。除了提供資金外，社區(qū)基金會還會通過資源橋接的方式為社區(qū)內的非營利機構提供其他方面的支持，如人力資源和戰(zhàn)略規(guī)劃培訓等。

近年來，在美國政府與非營利機構的合作中，合同購買的比例越來越大，而直接贈款則越來越少。這種合作形式的變化對非營利領域的生態(tài)結構的影響非常大：那些規(guī)模大、組織結構規(guī)范的非營利組織更容易獲得政府合同，更容易獲得發(fā)展，而對那些規(guī)模小、組織結構不太規(guī)范的非營利組織來說，卻很難獲得政府的合同。在這種情況下，社區(qū)基金會牽線搭橋角色的發(fā)揮對于這些非營利組織的發(fā)展就顯得至關重要。

再次，社區(qū)領袖角色。21世紀初，受聯邦政府和州政府財政緊縮的影響，加之經濟發(fā)展的放緩，美國政府所面臨的財政壓力越來越大，但社區(qū)發(fā)展面臨的問題卻越來越多。人們希望這些非營利機構能夠在社區(qū)發(fā)展中扮演更加積極的角色，尤其渴望社區(qū)基金會能夠為社區(qū)發(fā)展所面臨的問題找到可行的解決辦法。在此背景下，社區(qū)基金會的機構建設相對于社區(qū)的現實需求來說，其重要性已經退居次席。他們認為，社區(qū)基金會不應當僅僅是社區(qū)治理中的參與者，同時更應當是社區(qū)利益的代言人。人們最為關心的不再是社區(qū)基金會董事會的構成是否具有充分的社區(qū)代表性，能否動員社區(qū)人員參與到基金會的活動中，而是這些基金會能否代表社區(qū)發(fā)聲，將社區(qū)的聲音傳達出去，充當好社區(qū)領袖的角色。

四、美國社區(qū)基金會發(fā)展的主要經驗

以地域為基礎的社區(qū)本位的文化傳統。與很多國家不同，美國是一個先有社區(qū)后有國家公共權威的國家。當先前的殖民者到達北美大陸時，他們所面臨的生存環(huán)境異常惡劣。為了求生存，這些殖民者不得不聚集到一起，相互幫助，盡管他們在宗教信仰、個人財富、受教育程度等諸多方面都存在顯著差異。在長期互助合作中，美國形成了一種以地域為基礎的社區(qū)本位文化傳統。概括起來，這種文化有如下幾個特點：①它青睞通過民間合作的方式來解決問題，而對公共權威則保持警惕；②它既是個人主義的，同時也是社區(qū)本位的；③它內含著愛的基因，但愛的對象并非漫無邊際，而主要以具體的社區(qū)作為邊界；④美國人對“社區(qū)”的地域維度情有獨鐘，跨越了血緣、性別、利益、身份、教育、階級等界限。文化傳統中的這些特征為美國社區(qū)基金會的形成和發(fā)展提供了肥沃的土壤。相信社會可以通過其內部不同群體間的互助合作解決公私問題是一切社會組織得以蓬勃發(fā)展的重要前提，對此，社區(qū)基金會也不例外。根深蒂固的個人主義文化保證了慈善行為的自愿性，而社區(qū)之于生活的重要性則使得人們意識到奉獻的價值。當社區(qū)不以血緣、性別、利益、身份、教育，以及階級，而是以地域作為主要劃分標志時，同一地區(qū)的不同群體就更加容易形成共同體意識。這種以地域為基礎的共同體恰恰構成了社區(qū)基金會的基本活動空間，是此類基金會區(qū)別于其他類型基金會的重要標志。

針對社區(qū)基金會的稅收減免優(yōu)惠政策。與其他慈善類組織一樣，社區(qū)基金會的快速發(fā)展與美國政府的積極推動是分不開的。其中，稅收減免是政府推動社區(qū)基金會發(fā)展最為重要的工具。1914年，美國第一家社區(qū)基金會克里夫蘭社區(qū)基金會成立。在此后的100年中，稅收減免政策一直是此類組織實現快速發(fā)展的重要推力。1913年，國會通過新的稅法，首次規(guī)定“組織和運作完全是出于宗教、慈善、科學或教育目標”的組織免交聯邦所得稅。1917年，國會再次改革稅法，首次規(guī)定捐款或實物捐助可以用來抵稅，其最高限額為收入的15%?；饡旧淼耐顿Y所得享受免稅待遇，個人或公司向基金會捐贈亦可享受減免稅優(yōu)惠，其最高限額分別為收入的30%和5%。1935年，政府提高了個人和公司所得稅，但對公司慈善捐贈的抵稅政策予以保留，最高額為應納稅所得的5%。到1952年，該比例上升到20%。1969年，針對私人基金會中大量存在的濫用免稅地位的情況，美國通過了新的稅費，即“69稅法”。新稅法對私人基金會的經濟和政治活動加強了管制，有效地遏制了該領域中濫用免稅地位的現象，但同時也導致了私人基金會接下來幾年中增長率的迅速下降。1962—1974年間，私人基金會數量的年增長率為5%，而在1974—1978年間，增長率則下降至2%，其市值則幾無增加。［10］盡管如此，慈善性質更強的社區(qū)基金會卻從中得益匪淺。經歷過大蕭條期的社區(qū)基金會在20世紀50年代有所發(fā)展，但在60年代卻增長緩慢。為鼓勵此類組織發(fā)展，“69稅法”賦予社區(qū)基金會以更多的稅收優(yōu)惠。由于該法對私人基金會的年度最低公益支出額作了硬性規(guī)定，因此，賦予社區(qū)基金會更多的稅收優(yōu)惠就會在客觀上起到鼓勵私人基金會向社區(qū)基金會捐贈的效果。此外，該法還將私人向包括社區(qū)基金會在內的公共基金會捐贈的稅收抵扣比例由原來的30%提升到50%，以鼓勵民眾通過此類組織從事慈善活動。在“69稅法”的推動下，1970—1972年間，美國社區(qū)基金會的資產增加了30%，而1973年則增長了10%。這些增長主要來自于私人基金會的捐贈，或來自于因私人基金會解散而引起的資產轉移。［11］

以社區(qū)需求為本位的組織戰(zhàn)略。作為一個移民國家，美國素來就有“大熔爐”的別稱。20世紀80年代末以來，隨著東歐劇變和蘇聯解體，以及隨后而至的市場全球化，美國的種族、人口和文化構成更加多元。社區(qū)基金會的活動空間限于特定社區(qū)，因此，為了實現自身的可持續(xù)發(fā)展，就必須對社區(qū)內的人口、種族，甚至性別構成保持高度敏感。在社區(qū)結構日漸多元的趨勢下，美國社區(qū)基金會進行了多渠道的制度和管理創(chuàng)新來適應這種變化，努力滿足社區(qū)不斷變化的需求。其中，比較典型的做法主要有以下幾種：①擴大基金會董事會規(guī)模，改變組織成員構成，使董事會和組織成員構成與社區(qū)構成更加吻合，更具代表性。在建立多元化的董事會和組織成員構成時，除了人口和種族等因素外，一些基金會還會考慮到男女性別構成，甚至同性戀等因素。由于這些新成員對基金會的工作很多時候比較陌生，基金會還會建立專門的培訓項目來幫助他們，以便其迅速融入到組織的工作中。②支持具有多元特征的社區(qū)領袖。為了加強與社區(qū)之間的合作，更好地滿足社區(qū)多元需求，以及更加深入的社區(qū)卷入，很多社區(qū)基金會還組建了各種形式的非營利機構或者開展了豐富多彩的公益項目，并邀請那些具有多元特征的社區(qū)領袖來擔任這些機構或項目的負責人。③設立多元社區(qū)基金。美國社區(qū)基金會設立多元社區(qū)基金的具體做法主要有兩種：一是協助不同膚色的捐贈人和以少數族裔為主要服務對象的社區(qū)服務機構實施慈善計劃，二是為社區(qū)內的少數族裔設立專項基金。上世紀90年代，福特基金會曾資助社區(qū)基金會調查其所在社區(qū)的人口變化情況并研究社區(qū)基金會今后開放少數族裔社區(qū)的途徑。1993年，22家社區(qū)基金會名下有100項基金來源于種族多元社區(qū)或為他們設立。1998年，此類基金上升為639個，分布在72個社區(qū)基金會名下。［12］這些舉措不僅緩解了人們因社區(qū)基金會過于關注捐贈人需求而產生的不滿情緒，同時也在相當程度上彌合了社會沖突，促進了社會融合。就社區(qū)基金會本身來說，立足社區(qū)需求，對社區(qū)結構變化保持高度敏感，并根據這些變化對組織的結構進行適時調整，也使得這些基金會能夠始終保持活力，實現可持續(xù)發(fā)展。

其他類型基金會的支持。美國社區(qū)基金會能夠獲得快速發(fā)展同樣得益于其他類型基金會的支持。正如上文所言，美國社區(qū)基金會在20世紀70年代底能夠獲得快速發(fā)展，在相當程度上得益于私人基金會對社區(qū)基金會的注資。在整個80年代，受經濟不景氣和里根主義的影響，大量的政府公共項目被停止。在這種情況下，很多私人基金會加大了對社區(qū)基金會的支持力度，以補償因政府退出而給地方公共項目所帶來的損失。［13］除了提供資金上的幫助之外，私人基金會還會在活動開展方面對社區(qū)基金會予以支持。比如，上文所提到的由社區(qū)基金會開展的社區(qū)人口結構及其變化的調查活動，以及關于如何開放少數族裔社區(qū)的相關研究，都是在福特基金會的支持下完成的。

五、美國社區(qū)基金會發(fā)展經驗對中國的啟示

盡管說，美國國情與中國存在諸多差異，但是作為社區(qū)基金會發(fā)展歷史最為悠久、規(guī)模最大的國家，美國在社區(qū)基金會發(fā)展過程中積累起來的經驗還是可以給中國社區(qū)發(fā)展提供諸多啟示。

首先，對于政府來說，應當加大對社區(qū)基金會的支持力度。近年來，中國政府已經對包括基金會在內的社會組織進行了政策和資金上的諸多支持，并且也取得了非常顯著的效果。但是，就社區(qū)基金會而言，在中國還屬于新生事物，在其發(fā)展的初始階段尤其需要得到政府政策和資金上的支持。政府可以通過多種形式對社區(qū)基金會的發(fā)展予以支持，其中，降低準入門檻（尤其是注冊資金門檻）、加大資金支持，以及放松商業(yè)活動規(guī)制是最為重要的三個方面。

美國管理基金會的重點不在于準入門檻的設定上，而在于過程監(jiān)管，主要對其財務行為是否規(guī)范以及活動開展是否與其公益目標相吻合進行監(jiān)管，并在此基礎上加以相應的獎懲。該監(jiān)管模式的最大好處就是能夠為所有希望成立基金會從事公益事業(yè)的人提供通暢的渠道。相比較美國，盡管我國的很多地方政府已經事實上降低了基金會的準入門檻，但總體上還是比較高。這顯然不利于我國基金會的發(fā)展。尤其考慮到我國經濟總體實力以及民間捐贈在國民經濟中的比例都與美國有相當之距離，過高的準入門檻對我國基金會發(fā)展所起到的阻滯作用就更加明顯。由于社區(qū)基金會的資金主要來源于社區(qū)居民、家庭，以及企業(yè)捐贈，募捐區(qū)域相對較小，資金體量在短期內也不會很大，因此，對于此類基金會來說，其準入門檻應當比其他類型基金會還要低。考慮到不同地區(qū)經濟發(fā)展水平之差異，社區(qū)基金會的資金準入門檻也沒有必要在全國保持一致，而應當根據不同地區(qū)經濟社會發(fā)展水平采取差異化政策，由省市級政府自行決定。即便某些社區(qū)基金會的原始資金沒有達到當地的注冊標準，地方政府也可以通過備案等形式讓這些基金會獲得合法身份，最大程度地為這些組織的成立提供便利。

社區(qū)基金會能否實現良性發(fā)展，發(fā)揮其應有的功能，在很大程度上取決于它們能否獲得充足穩(wěn)健的資金來源。在美國，政府支持長期以來都是基金會資金來源的重要組成部分。反觀我國，盡管近年來政府加大了對包括基金會在內的公益機構的支持力度，但是，對于數量龐大的公益機構來說，這些支持實屬杯水車薪。不僅如此，政府在選擇支持對象時也存在著嚴重的不均衡現象。單就對基金會的資金支持來說，最近的數據顯示，2014年只有1%的政府補助金流入到民間背景的基金會。［14］這種情況對于中國基金會行業(yè)的發(fā)展來說非常不利，與我國政府推動基金會發(fā)展的政策導向也不相吻合。有鑒于此，加大政府對基金會，尤其是民間基金會的資金支持，應當成為當前中國政府推動基金會行業(yè)發(fā)展的重要內容。這一點對于社區(qū)基金會建設來說還有著特殊價值。在我國，社區(qū)基金會屬于新生事物，公眾認知度不高，其募款活動會受到很大挑戰(zhàn)。這一點對于那些問題比較多的老舊小區(qū)來說更是如此，它們對社區(qū)基金會的需求比較強，但支撐社區(qū)基金會的能力卻比較弱。在這種情況下，為推動社區(qū)基金會的發(fā)展，政府有必要對其進行資金支持，其中尤其需要加強對尚處初創(chuàng)階段的社區(qū)基金會以及老舊社區(qū)中的社區(qū)基金會的支持力度。

政府的資金支持方式可以多種多樣，其中，最主要的是制定更加有利于社區(qū)基金會發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，并將這些政策予以落實。在美國，稅收優(yōu)惠政策是推動公益事業(yè)發(fā)展的重要工具。某個公益機構能否享受以及在多大程度上享受稅收優(yōu)惠將直接決定著這個組織的生存和發(fā)展命運。在美國所有類型的基金會中，社區(qū)基金會享受的稅收優(yōu)惠幅度最高。相比較美國來說，我國在公益事業(yè)的稅收優(yōu)惠幅度以及政策落實方面還有很大的改進空間。就社區(qū)基金會來說，有兩點尤其需要明確：一是社區(qū)基金會在所有基金會類型中應當享受最高幅度的稅收優(yōu)惠；二是這些優(yōu)惠應當得到堅決執(zhí)行，如果不能，相關職能部門應當被追責。除稅收優(yōu)惠之外，政府還可以通過補貼、獎勵、服務購買、貸款，以及政府擔保等多種形式為社區(qū)基金會提供直接或間接的資金支持。

美國的很多基金會之所以能夠做到事業(yè)長青，關鍵在于它們的運作模式。在美國，盡管存在一些設定了解散日期的基金會，但大部分的基金會都屬于永久性基金會，并且社區(qū)基金會中也存在著很多永久性單立基金。這些基金會不會直接將捐贈資金（或單立基金）全部用于公益目的活動，而是將其進行投資，利用投資所得支持公益活動。在我國，盡管說，政府對基金會的投資行為并沒有明確反對，但也沒有明確支持，要求基金會的投資要符合安全、穩(wěn)健等基本條件。實踐中，安全和穩(wěn)健的投資要求往往意味著基金會只能將其資金存入銀行，以獲得遠低于市場平均投資回報率的存儲利息。顯然，這對于基金會本身的可持續(xù)發(fā)展相當不利。有鑒于此，隨著中國金融市場的逐步完善，政府有必要放松對基金會投資行為的規(guī)制。這樣做不僅有利于吸引那些無力或不愿自己成立公益機構，但又希望自己所捐物資能夠對社區(qū)發(fā)展產生持續(xù)影響的人向社區(qū)基金會捐贈，同時也有利于社區(qū)基金會開辟新的財源用于社區(qū)建設。為盡量減少投資風險，政府可以要求社區(qū)基金會在投資決策時遵循忠誠、審慎，以及公開等基本原則［15］，并且強制要求社區(qū)基金會中必須有一定比例來自金融機構的代表。對于那些投資理財能力確實比較弱的社區(qū)基金會來說，其投資決策活動則可以委托給專門的金融理財機構，而基金會的管理層則集中負責資金捐贈活動。

其次，對于社區(qū)基金會自身來說，最關鍵的是要加強對社區(qū)需求和結構變化的敏感性。通過觀察和分析美國社區(qū)基金會的發(fā)展可以發(fā)現，作為社區(qū)基金會，其根本活力來自于它與社區(qū)之間的關系，取決于它能否對社區(qū)需求和結構變化保持高度敏感，并根據這些變化調整組織戰(zhàn)略。城市社區(qū)與農村社區(qū)在社區(qū)構成、社區(qū)需求，以及社區(qū)所面臨的主要問題等各個方面都有所不同，城市中的新舊小區(qū)之間，以及城市中心區(qū)域與城鄉(xiāng)結合部之間也都存在著諸多差異。并且，這些差異還會隨著人口的流動發(fā)生變化。作為以服務社區(qū)為宗旨的組織，社區(qū)基金會要獲得可持續(xù)性發(fā)展，就必須對這些差異和變化保持高度敏感，并通過組織戰(zhàn)略調整來最大程度地滿足不同社區(qū)之間的不同需求。①社區(qū)基金會單項基金的設立須與社區(qū)居民構成和需求保持一致，并根據其變化作出相應調整，而不能在不同行政區(qū)域甚至同一行政區(qū)域中的不同社區(qū)之間采取整齊劃一的設置模式，也不能對變化視而不見從而使得基金設立趨于僵化。②社區(qū)基金會需要充分開發(fā)捐贈者資源，將捐贈者的捐贈需求與社區(qū)需求加以有效對接，推動具有類似生活經歷或階層身份的人設立定向基金，如鼓勵來自農村但現已在城市中取得成就的人設立定向基金用于改善社區(qū)中外來務工人員的生活，或者吸引少數民族的企業(yè)家設立定向基金為社區(qū)內的少數民族居民提供服務等。③社區(qū)基金會的管理層需要體現社區(qū)居民結構，并隨著后者變化作出相應調整。居民參與治理是保障社區(qū)居民基本權益和提升社區(qū)治理水平的重要途徑。為了更好地滿足社區(qū)需求，在社區(qū)基金會中同樣需要引入居民參與的治理模式。參與社區(qū)基金會治理不僅是指社區(qū)居民能夠經常性地參與社區(qū)基金會的項目活動，更為重要的是，在社區(qū)基金會的管理層中能夠出現他們的身影，基金會理事會中應當有來自社區(qū)居民的代表。由于社區(qū)的結構和需求，以及所面臨的主要問題會隨著時間的推移而發(fā)生變化，因此，社區(qū)基金會也應當對其管理層中的居民代表作相應調整以與上述變化相吻合。譬如說，在城市新區(qū)中，開始其居民構成主要是剛剛脫離農民身份的城市新市民，其群體特征和需求與普通市民存在著諸多差異。作為在此社區(qū)中開展活動的社區(qū)基金會，為了更好地服務社區(qū)，就需要讓這些城市新市民中的代表加入到機構管理層中。隨著該社區(qū)的發(fā)展，越來越多的城市中老市民和中產階層涌入進來并逐漸改變了原有的人口結構，由農民轉變而來城市新市民在人口上的優(yōu)勢被稀釋。此時，社區(qū)基金會就需要對其管理層作出相應調整以反映這種變化。當環(huán)境發(fā)生變化時，對組織的管理層作出相應之調適不僅可以使社區(qū)基金會保持活力，同時也更加有利于其更好地發(fā)現社區(qū)所面臨的新問題和新需求，并進而為解決這些新問題、滿足這些新需求提出切實可行的舉措。

［1］管亞東.700個社區(qū)推廣“社區(qū)基金會”［N］.深圳商報，2014-3-17（A09）.

［2］資中筠.財富的歸宿：美國現代公益基金會述評［M］.上海：上海人民出版社，2006：29.

［3］Key Facts on U.S.Foundations［EB/OL］］http：// foundationcenter.org/gainknowledge/research/keyfacts2014/？_ga=1.229967519.246488043.1421672195.

［4］資中筠.財富的歸宿：美國現代公益基金會述評［M］.上海：上海人民出版社，2006：30-31.

［5］羅伯特·帕特南.獨自打保齡：美國社區(qū)的衰落與復興［M］.劉波，等，譯，北京：北京大學出版社，2011：7.

［6］桂勇，黃榮貴.城市社區(qū)：共同體還是“互不相關的鄰里”［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2006，（6）：36-42.

［7］Siobhan Daly..Institutional Innovation in Philanthropy：Community Foundations in the UK［J］. Vountas，2008，19：219-241.

［8］http：//www.clevelandfoundation.org/about/history/.

［9］http：//www.giarts.org/article/emerging-role-and-potential-community-foundations-arts-funding.

［10］Thomas B.Petska and Daniel Skelly.Private Foundations，Federal Tax Law，and Philanthropic Activity：an IRS Perspective.www.amstat.org/sections/ srms/proceedings/papers/1981_138.pdf.

［11］http：//www.philanthropywiki.org.au/index.php/History_of_Community_Foundations.

［12］朱世達.美國市民社會研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2005：220-222.

［13］http：//www.marshallcountycf.org/history-fnds.htm.

［14］澤羽.從基金會評估看基金會的問題和困境——搭建基金會的綠色生態(tài)鏈［N］.社會科學報，2015-1-22（1）.

［15］徐勇.慈善組織中的反利益輸送機制——美國實踐及其對中國的啟示［J］.理論與改革，2011，（6）：86-90.大勢所趨，理論界也達成了普遍共識。同時，我們也要清醒地認識到，人民幣國際化不是一蹴而就的事情，是一項復雜的系統工程。隨著國內各項改革的深化，金融市場的完善，各項法律制度的健全以及國際的溝通與協調，我們堅信，不遠的將來，人民幣必將走向國際，在國際金融市場上占據舉足輕重的地位。

（責任編輯吳曉妹）

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教育部人文社科青年基金項目“當下中國社會組織自治及其政治整合問題研究”（13YJC810002）；南京師范大學優(yōu)秀青年骨干教師項目（184080H102165）；江蘇省高校哲學社會科學重點研究基地項目

崔開云（1977—），江蘇興化人，博士，南京師范大學公共管理學院副教授，主要研究方向：社會組織與公共管理研究。