□（常州信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院 江蘇常州213164南京航空航天大學(xué) 江蘇南京211100）

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，與民生相關(guān)的科教文衛(wèi)、農(nóng)田水利、保障房建設(shè)等公共基礎(chǔ)項目也不斷發(fā)展，加大了地方政府的財政支出，據(jù)審計署公報顯示，至2013年底，地方政府負(fù)償還責(zé)任債務(wù)10.89萬億元，負(fù)擔(dān)保責(zé)任債務(wù)2.67萬億元，可能承擔(dān)救助責(zé)任債務(wù)4.34萬億元，因此，如何有效解決地方政府財政赤字成為一大難題，面對如此巨大的資金缺口，創(chuàng)新地方政府融資的方式方法顯得尤為重要。

二、我國地方政府融資現(xiàn)狀及存在的問題

在地方政府自主發(fā)債權(quán)限獲批之前，我國地方政府一般通過賣地或通過地方政府融資平臺融資，但都不能解決地方政府對資金的大量需求。自2008年美國次貸危機(jī)以來，為了配合4萬億元項目建設(shè)資金的地方配套資金的需求，中央啟動積極財政政策，中國人民銀行與銀監(jiān)會聯(lián)合頒發(fā) 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)［2009］92號文），致使融資平臺可以從銀行獲取大量貸款，進(jìn)一步加大了地方政府融資平臺的潛在風(fēng)險。自2010年歐債危機(jī)以來，地方政府債務(wù)增速過快，在中國經(jīng)濟(jì)面臨通脹壓力的情況下，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［2010］19號文），為預(yù)防地方政府債務(wù)危機(jī)提出了許多改進(jìn)措施。目前，地方政府獲取資金主要通過以下幾種方式：（1）規(guī)范的直接融資。主要是中央政府規(guī)定的國外貸款、國際金融組織貸款、國債轉(zhuǎn)貸等。（2）通過融資平臺融資。目前，融資平臺已進(jìn)入高風(fēng)險階段，據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計顯示，至2009年上半年末，地方政府融資平臺的平均債務(wù)率已達(dá)到97.8%，少數(shù)平臺公司的債務(wù)率已達(dá)到200%。地方政府債務(wù)按保守數(shù)字估計4萬億元，年利率5%計算，每年需支付的利息就高達(dá)2 000億元之多。（3）通過賣地獲得資金。目前，國家保障房建設(shè)的力度不斷加大，房產(chǎn)調(diào)控政策日益嚴(yán)厲，土地財政很難保證其持續(xù)性。由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)范的管理，導(dǎo)致地方政府債務(wù)融資存在極大的風(fēng)險隱患?？傮w來說，目前地方融資存在的問題主要有：

（一）地方政府融資缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范

根據(jù)我國相關(guān)法律，地方政府在法律上不具有融資權(quán)，對于地方政府融資在法律約束方面幾乎是空白，而且地方政府也無權(quán)通過新設(shè)稅種、調(diào)增稅率的方式增收。

（二）地方政府融資缺乏相應(yīng)的規(guī)劃

我國地方政府融資缺乏相應(yīng)的規(guī)劃，在融資過程中，為了達(dá)到融資目的而采取非正規(guī)或變通手段，導(dǎo)致地方政府負(fù)債過度。2008年金融危機(jī)后，隨著經(jīng)濟(jì)刺激政策的出臺，融資平臺大量涌現(xiàn)，地方政府的融資規(guī)模不斷高漲，融資風(fēng)險也不斷加大。地方政府為了政績考核，把大量的資金投入到期限短、見效快的面子工程上，使得地方政府投資缺乏效率。

（三）地方政府融資缺乏相應(yīng)的監(jiān)督與管理

我國地方政府的融資效益考評體系不健全，對于融資決策及資金使用效益與風(fēng)險控制沒有一套完善的追責(zé)制度。地方政府通常以事權(quán)、財權(quán)不對等為由向中央政府申請轉(zhuǎn)移支付或再貸款的方式解決問題，容易導(dǎo)致地方政府舉債過度，加大道德風(fēng)險的產(chǎn)生。

（四）地方政府融資缺乏相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制

我國地方政府融資缺乏相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制，導(dǎo)致融資過程中的風(fēng)險難以控制，各種間接的非常規(guī)及變通融資方式蘊(yùn)藏著相當(dāng)?shù)幕蛴胸?fù)債風(fēng)險，融資平臺的參差不齊不僅加大監(jiān)管難度，而且風(fēng)險也變得難以預(yù)測。對于大量游離于財政預(yù)算之外的資金，對其風(fēng)險監(jiān)測更是難上加難。

三、地方政府融資的國際比較

（一）波蘭地方政府融資特點(diǎn)

很多國家在從集權(quán)制向分權(quán)制的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，會帶來地方政府融資的巨額債務(wù)無法償還的問題，但波蘭在地方政府融資過程中，對地方政府的監(jiān)督體制及行為規(guī)范要求最為嚴(yán)格，因而波蘭地方政府的財政健康度最高，是中歐地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的典范。波蘭對地方政府監(jiān)督體制及行為規(guī)范要求的經(jīng)驗：

1.波蘭建立地方政府預(yù)算管理制度。國家財政財務(wù)管理的基本大法——《公共財政法》管理政府的預(yù)算編制、執(zhí)行及控制，全部年收入必須在國家總預(yù)算中進(jìn)行匯總，年收入不得被分流，預(yù)算一年一定，中央財政撥款在年末時失效，預(yù)算支出分成經(jīng)常性、資本性及負(fù)債償付三部分。

2.波蘭建立限制地方政府債務(wù)總量制度。地方政府負(fù)債的流量與存量受到限制，財務(wù)擔(dān)保額與年度償債額不得超過稅收收入的15%，累計未償負(fù)債總額不得超過該區(qū)稅收總收入的60%；另外，地方政府舉借外債受到限制，如果國家總舉債（包含擔(dān)保）超過GDP的50%，那么將不允許地方政府舉借新債。

3.波蘭建立地方政府財政公開透明制度。波蘭地方政府年度預(yù)算必須公開刊登，公布下一年度的收支信息及投資規(guī)劃信息，地方政府具有自己的預(yù)算管理委員會及財務(wù)分析單位，財務(wù)分析單位更新預(yù)算實施的相關(guān)信息，預(yù)算委員會向上一級提供預(yù)算實施報告。地方政府每季向財政部、國家統(tǒng)計局和16省會計局報告，以確保地方政府財政管理及預(yù)算編制合法。

4.波蘭建立地方政府融資的信用評級制度。波蘭加入歐盟以后，其地方政府舉債融資的相關(guān)法規(guī)與歐盟基本一致，波蘭地方政府的信用評級也采用模仿歐洲財政法模式的國家，采用BIS比率對地區(qū)信貸風(fēng)險進(jìn)行評價，因此，BIS比率在地方政府信用評級中起著重要的作用。

（二）法國地方政府融資特點(diǎn)

法國地方政府收入主要來自國家撥款、發(fā)行長期債券、城市規(guī)劃稅和開發(fā)稅、地方稅收、經(jīng)營開發(fā)與分?jǐn)偠?、私人機(jī)構(gòu)投資、企業(yè)投資、保險公司及老年保險等基金投資。法國地方政府融資的主要特點(diǎn)就是明確分工各級政府的責(zé)任，特許經(jīng)營權(quán)的授予由政府掌控，另外，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目還可以采取租賃的方式建設(shè)。

（三）美國地方政府融資特點(diǎn)

美國地方政府收入主要來自使用者收費(fèi)、財產(chǎn)稅及市政債券的發(fā)行收入，由于預(yù)算不足，資金缺口很大，美國地方政府主要通過發(fā)行市政債券募集社會資金，主要通過債券銀行，把眾多的小型貸款組合成一定規(guī)模，使其滿足當(dāng)?shù)匦庞檬袌霾⒁子阡N售，不僅具有規(guī)模效應(yīng)降低成本，還能為增信措施的應(yīng)用提供依據(jù)。

（四）加拿大地方政府融資特點(diǎn)

1.加拿大建立地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，每年都會從財政收入中提取一定比例的土地出讓費(fèi)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金。

2.加拿大地方政府可以直接借貸，也可以由國營集團(tuán)借貸，還可以由私營公司借貸以及開發(fā)商自行籌款開發(fā)等。

總之，加拿大地方政府融資特點(diǎn)主要是把城建資金來源與房地產(chǎn)融資有效結(jié)合起來，以完善房地產(chǎn)增值制度。通過不同融資方式的創(chuàng)新，極大調(diào)動人民群眾對公共事業(yè)的關(guān)注，并吸引大量社會閑散資金，降低融資成本，促進(jìn)地方政府融資平臺的良性發(fā)展。

（五）日本地方政府融資特點(diǎn)

1.日本以法律的形式規(guī)定地方政府具有融資的權(quán)限，例如日本的《財政法》、《地方財政法》、《地方自治法》等對地方政府發(fā)行債券、資金用途進(jìn)行明確規(guī)定，并對地方政府的融資行為、融資規(guī)模進(jìn)行控制，對地方政府融資實行嚴(yán)格的審批制度。

2.日本不僅設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對地方政府融資實施監(jiān)管，還接受社會第三方評級公司、中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，建立相應(yīng)的風(fēng)險防范和預(yù)警機(jī)制。

四、國際經(jīng)驗對中國地方政府融資的啟示

（一）加快轉(zhuǎn)變地方政府職能，規(guī)范地方政府融資體制

穩(wěn)定的地方政府稅收及中央政府轉(zhuǎn)移撥款是地方政府進(jìn)行舉債的前提，而嚴(yán)格的地方政府融資規(guī)范是地方政府融資的健康保證之一。該規(guī)范體制應(yīng)包含融資目的、嚴(yán)格審批制度、中央政府對地方政府不提供擔(dān)保以及建立登記、披露、審計制度等。

（二）重組融資平臺，地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃融資

通過對融資平臺的規(guī)范化管理，關(guān)閉一些盈利能力差、管理不規(guī)范的融資平臺，從公司的治理、內(nèi)控、運(yùn)營到風(fēng)險補(bǔ)償?shù)榷嘟嵌葥駜?yōu)培育基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺，實施地方政府發(fā)行債券等融資的統(tǒng)籌管理，解決財政資金的使用和監(jiān)管問題，達(dá)到提高政府投資與建設(shè)效率的目的。

（三）預(yù)算管理地方債，加強(qiáng)財政預(yù)算管理

加強(qiáng)對地方債務(wù)的切實管理，將地方政府的各類債務(wù)性融資納入預(yù)算管理，實現(xiàn)債務(wù)總規(guī)模的有效控制，避免逆向選擇與道德風(fēng)險的產(chǎn)生。

（四）創(chuàng)新項目融資模式，拓寬融資渠道

地方政府承擔(dān)了城市的主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域民營資本的進(jìn)入受到了一定的約束，而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往往又具有超前性，不能等到經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來以后再籌資建設(shè)，因此，通過引入PPP等融資模式，利用民營企業(yè)在人員、資金、管理及技術(shù)設(shè)備方面的優(yōu)勢，來實施基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。也可以培育銀行或其他金融機(jī)構(gòu)采取發(fā)行債券、短期融資券等提高直接融資比重，擴(kuò)大地方政府融資渠道，降低融資風(fēng)險。