□(常州信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院 江蘇常州213164南京航空航天大學(xué) 江蘇南京211100)
隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,與民生相關(guān)的科教文衛(wèi)、農(nóng)田水利、保障房建設(shè)等公共基礎(chǔ)項(xiàng)目也不斷發(fā)展,加大了地方政府的財(cái)政支出,據(jù)審計(jì)署公報(bào)顯示,至2013年底,地方政府負(fù)償還責(zé)任債務(wù)10.89萬億元,負(fù)擔(dān)保責(zé)任債務(wù)2.67萬億元,可能承擔(dān)救助責(zé)任債務(wù)4.34萬億元,因此,如何有效解決地方政府財(cái)政赤字成為一大難題,面對如此巨大的資金缺口,創(chuàng)新地方政府融資的方式方法顯得尤為重要。
在地方政府自主發(fā)債權(quán)限獲批之前,我國地方政府一般通過賣地或通過地方政府融資平臺融資,但都不能解決地方政府對資金的大量需求。自2008年美國次貸危機(jī)以來,為了配合4萬億元項(xiàng)目建設(shè)資金的地方配套資金的需求,中央啟動積極財(cái)政政策,中國人民銀行與銀監(jiān)會聯(lián)合頒發(fā) 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)[2009]92號文),致使融資平臺可以從銀行獲取大量貸款,進(jìn)一步加大了地方政府融資平臺的潛在風(fēng)險。自2010年歐債危機(jī)以來,地方政府債務(wù)增速過快,在中國經(jīng)濟(jì)面臨通脹壓力的情況下,國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[2010]19號文),為預(yù)防地方政府債務(wù)危機(jī)提出了許多改進(jìn)措施。目前,地方政府獲取資金主要通過以下幾種方式:(1)規(guī)范的直接融資。主要是中央政府規(guī)定的國外貸款、國際金融組織貸款、國債轉(zhuǎn)貸等。(2)通過融資平臺融資。目前,融資平臺已進(jìn)入高風(fēng)險階段,據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計(jì)顯示,至2009年上半年末,地方政府融資平臺的平均債務(wù)率已達(dá)到97.8%,少數(shù)平臺公司的債務(wù)率已達(dá)到200%。地方政府債務(wù)按保守?cái)?shù)字估計(jì)4萬億元,年利率5%計(jì)算,每年需支付的利息就高達(dá)2 000億元之多。(3)通過賣地獲得資金。目前,國家保障房建設(shè)的力度不斷加大,房產(chǎn)調(diào)控政策日益嚴(yán)厲,土地財(cái)政很難保證其持續(xù)性。由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)范的管理,導(dǎo)致地方政府債務(wù)融資存在極大的風(fēng)險隱患??傮w來說,目前地方融資存在的問題主要有:
根據(jù)我國相關(guān)法律,地方政府在法律上不具有融資權(quán),對于地方政府融資在法律約束方面幾乎是空白,而且地方政府也無權(quán)通過新設(shè)稅種、調(diào)增稅率的方式增收。
我國地方政府融資缺乏相應(yīng)的規(guī)劃,在融資過程中,為了達(dá)到融資目的而采取非正規(guī)或變通手段,導(dǎo)致地方政府負(fù)債過度。2008年金融危機(jī)后,隨著經(jīng)濟(jì)刺激政策的出臺,融資平臺大量涌現(xiàn),地方政府的融資規(guī)模不斷高漲,融資風(fēng)險也不斷加大。地方政府為了政績考核,把大量的資金投入到期限短、見效快的面子工程上,使得地方政府投資缺乏效率。
我國地方政府的融資效益考評體系不健全,對于融資決策及資金使用效益與風(fēng)險控制沒有一套完善的追責(zé)制度。地方政府通常以事權(quán)、財(cái)權(quán)不對等為由向中央政府申請轉(zhuǎn)移支付或再貸款的方式解決問題,容易導(dǎo)致地方政府舉債過度,加大道德風(fēng)險的產(chǎn)生。
我國地方政府融資缺乏相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制,導(dǎo)致融資過程中的風(fēng)險難以控制,各種間接的非常規(guī)及變通融資方式蘊(yùn)藏著相當(dāng)?shù)幕蛴胸?fù)債風(fēng)險,融資平臺的參差不齊不僅加大監(jiān)管難度,而且風(fēng)險也變得難以預(yù)測。對于大量游離于財(cái)政預(yù)算之外的資金,對其風(fēng)險監(jiān)測更是難上加難。
很多國家在從集權(quán)制向分權(quán)制的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中,會帶來地方政府融資的巨額債務(wù)無法償還的問題,但波蘭在地方政府融資過程中,對地方政府的監(jiān)督體制及行為規(guī)范要求最為嚴(yán)格,因而波蘭地方政府的財(cái)政健康度最高,是中歐地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的典范。波蘭對地方政府監(jiān)督體制及行為規(guī)范要求的經(jīng)驗(yàn):
1.波蘭建立地方政府預(yù)算管理制度。國家財(cái)政財(cái)務(wù)管理的基本大法——《公共財(cái)政法》管理政府的預(yù)算編制、執(zhí)行及控制,全部年收入必須在國家總預(yù)算中進(jìn)行匯總,年收入不得被分流,預(yù)算一年一定,中央財(cái)政撥款在年末時失效,預(yù)算支出分成經(jīng)常性、資本性及負(fù)債償付三部分。
2.波蘭建立限制地方政府債務(wù)總量制度。地方政府負(fù)債的流量與存量受到限制,財(cái)務(wù)擔(dān)保額與年度償債額不得超過稅收收入的15%,累計(jì)未償負(fù)債總額不得超過該區(qū)稅收總收入的60%;另外,地方政府舉借外債受到限制,如果國家總舉債(包含擔(dān)保)超過GDP的50%,那么將不允許地方政府舉借新債。
3.波蘭建立地方政府財(cái)政公開透明制度。波蘭地方政府年度預(yù)算必須公開刊登,公布下一年度的收支信息及投資規(guī)劃信息,地方政府具有自己的預(yù)算管理委員會及財(cái)務(wù)分析單位,財(cái)務(wù)分析單位更新預(yù)算實(shí)施的相關(guān)信息,預(yù)算委員會向上一級提供預(yù)算實(shí)施報(bào)告。地方政府每季向財(cái)政部、國家統(tǒng)計(jì)局和16省會計(jì)局報(bào)告,以確保地方政府財(cái)政管理及預(yù)算編制合法。
4.波蘭建立地方政府融資的信用評級制度。波蘭加入歐盟以后,其地方政府舉債融資的相關(guān)法規(guī)與歐盟基本一致,波蘭地方政府的信用評級也采用模仿歐洲財(cái)政法模式的國家,采用BIS比率對地區(qū)信貸風(fēng)險進(jìn)行評價,因此,BIS比率在地方政府信用評級中起著重要的作用。
法國地方政府收入主要來自國家撥款、發(fā)行長期債券、城市規(guī)劃稅和開發(fā)稅、地方稅收、經(jīng)營開發(fā)與分?jǐn)偠?、私人機(jī)構(gòu)投資、企業(yè)投資、保險公司及老年保險等基金投資。法國地方政府融資的主要特點(diǎn)就是明確分工各級政府的責(zé)任,特許經(jīng)營權(quán)的授予由政府掌控,另外,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目還可以采取租賃的方式建設(shè)。
美國地方政府收入主要來自使用者收費(fèi)、財(cái)產(chǎn)稅及市政債券的發(fā)行收入,由于預(yù)算不足,資金缺口很大,美國地方政府主要通過發(fā)行市政債券募集社會資金,主要通過債券銀行,把眾多的小型貸款組合成一定規(guī)模,使其滿足當(dāng)?shù)匦庞檬袌霾⒁子阡N售,不僅具有規(guī)模效應(yīng)降低成本,還能為增信措施的應(yīng)用提供依據(jù)。
1.加拿大建立地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金,每年都會從財(cái)政收入中提取一定比例的土地出讓費(fèi)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金。
2.加拿大地方政府可以直接借貸,也可以由國營集團(tuán)借貸,還可以由私營公司借貸以及開發(fā)商自行籌款開發(fā)等。
總之,加拿大地方政府融資特點(diǎn)主要是把城建資金來源與房地產(chǎn)融資有效結(jié)合起來,以完善房地產(chǎn)增值制度。通過不同融資方式的創(chuàng)新,極大調(diào)動人民群眾對公共事業(yè)的關(guān)注,并吸引大量社會閑散資金,降低融資成本,促進(jìn)地方政府融資平臺的良性發(fā)展。
1.日本以法律的形式規(guī)定地方政府具有融資的權(quán)限,例如日本的《財(cái)政法》、《地方財(cái)政法》、《地方自治法》等對地方政府發(fā)行債券、資金用途進(jìn)行明確規(guī)定,并對地方政府的融資行為、融資規(guī)模進(jìn)行控制,對地方政府融資實(shí)行嚴(yán)格的審批制度。
2.日本不僅設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對地方政府融資實(shí)施監(jiān)管,還接受社會第三方評級公司、中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,建立相應(yīng)的風(fēng)險防范和預(yù)警機(jī)制。
穩(wěn)定的地方政府稅收及中央政府轉(zhuǎn)移撥款是地方政府進(jìn)行舉債的前提,而嚴(yán)格的地方政府融資規(guī)范是地方政府融資的健康保證之一。該規(guī)范體制應(yīng)包含融資目的、嚴(yán)格審批制度、中央政府對地方政府不提供擔(dān)保以及建立登記、披露、審計(jì)制度等。
通過對融資平臺的規(guī)范化管理,關(guān)閉一些盈利能力差、管理不規(guī)范的融資平臺,從公司的治理、內(nèi)控、運(yùn)營到風(fēng)險補(bǔ)償?shù)榷嘟嵌葥駜?yōu)培育基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺,實(shí)施地方政府發(fā)行債券等融資的統(tǒng)籌管理,解決財(cái)政資金的使用和監(jiān)管問題,達(dá)到提高政府投資與建設(shè)效率的目的。
加強(qiáng)對地方債務(wù)的切實(shí)管理,將地方政府的各類債務(wù)性融資納入預(yù)算管理,實(shí)現(xiàn)債務(wù)總規(guī)模的有效控制,避免逆向選擇與道德風(fēng)險的產(chǎn)生。
地方政府承擔(dān)了城市的主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域民營資本的進(jìn)入受到了一定的約束,而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往往又具有超前性,不能等到經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來以后再籌資建設(shè),因此,通過引入PPP等融資模式,利用民營企業(yè)在人員、資金、管理及技術(shù)設(shè)備方面的優(yōu)勢,來實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。也可以培育銀行或其他金融機(jī)構(gòu)采取發(fā)行債券、短期融資券等提高直接融資比重,擴(kuò)大地方政府融資渠道,降低融資風(fēng)險。