□ 唐明碧

非農(nóng)業(yè)建設用地 的供應計劃管理

□ 唐明碧

【導讀】土地是城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎。我國土地的供應是極其有限的，為了保護耕地，嚴格控制農(nóng)用土地轉為非農(nóng)業(yè)建設用地的總量，優(yōu)化土地資源的合理配置，落實土地國策，貫徹執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)控土地市場，促使建設用地審批管理逐步走上規(guī)范有序的軌道。不斷完善和改進非農(nóng)業(yè)建設用地供應計劃管理，建立起一個運作比較實際、成效比較顯著的管理體系，真正達到用宏觀調(diào)控手段對土地進行有效控制管理的目的。

目前，四川省的用地計劃管理主要表現(xiàn)為：一是把全年的非農(nóng)業(yè)建設用地總量納入了控制“籠子”，對保護耕地起了一定作用；二是基本保障了經(jīng)濟建設和對外開放用地的需要；三是在一定程度上提高了土地資源配置的合理性；四是推進了城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施。在快速的經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設中，現(xiàn)階段的土地計劃管理逐漸呈現(xiàn)出了諸多問題。強化和全面改革非農(nóng)業(yè)建設用地供應計劃的編制和實施，提高土地利用率，是當前乃至今后一個時期都需要迫切解決的重大課題。

一、當前土地供應管理現(xiàn)狀

近幾年來，我省各地普遍出現(xiàn)土地供應總量失控、開發(fā)整理用地結構不合理、市場行為不規(guī)范的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：①土地供應在一些地方仍缺乏計劃性控制，尤其是有的地區(qū)根本不考慮用地計劃，只要有人投資，就廉價供地；②政府對各類企事業(yè)，尤其是對以土地為基礎的房地產(chǎn)業(yè)用地，沒有進行資金、資格的審查，有求必應；③土地出讓價格隨意性大，土地資產(chǎn)流失嚴重；四是土地利用總體規(guī)劃同城市建設規(guī)劃不協(xié)調(diào)，開發(fā)隨意性大。

以上情況說明，目前的用地計劃管理，從總體上講，在國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控中發(fā)揮了一定作用。但是，現(xiàn)有計劃管理承襲傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟管理模式，已遠遠不能適應當前經(jīng)濟發(fā)展的需要。其弊端：一是以年度下達用地計劃管理方式，已不再適應經(jīng)濟發(fā)展的需求。在城鄉(xiāng)建設處于比較穩(wěn)步發(fā)展的時期，用地計劃管理對于建設用地總量分配控制建設用地指標，因此，1992年我省非農(nóng)業(yè)建設用地量創(chuàng)下歷史最高紀錄，突破了20萬畝，且連續(xù)幾年居高不下。但省下達的年度控制計劃指標仍停留在過去的指標上，造成了市、地、州每年請示追加用地計劃指標，有的追加要求甚至大于年度計劃，這就影響了計劃管理的嚴肅性、科學性及合理性；二是現(xiàn)有用地計劃管理按照國家、集體、農(nóng)村居民個人用地三項指標分配下達，已不能反映當前社會經(jīng)濟發(fā)展的新內(nèi)涵、新要求；三是單一的計劃供地機制、管理模式是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物。全面改革非農(nóng)業(yè)建設用地供應計劃管理，已是當前經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，是加強完善土地管理事業(yè)更好地服務于改革開放大局的迫切需要。

二、今后非農(nóng)業(yè)建設用地供應計劃管理原則

建立新的非農(nóng)業(yè)建設用地供應計劃管理體系要堅持以下幾個方面的基本管理原則：

（一）堅持以嚴控總量為主的用地原則。提倡盤活存量、壓縮增量、保證質量、優(yōu)化結構、永續(xù)利用，使非農(nóng)業(yè)建設用地的增量與復墾、復耕、資源保護有機結合起來。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，既要加強市場的作用，同時，又不能放松國家對用地總量的宏觀調(diào)控。下達計劃時明確幾年內(nèi)指令性控制數(shù)，一次性下達，分年檢查，最終考核逗硬。所確定的非農(nóng)業(yè)建設用地計劃量與基本農(nóng)田保護、復墾、復耕要切實掛起鉤來。質的方面，要改變目前三項非農(nóng)業(yè)建設的分類，在建設計劃指標分類設立上，一按供地方式的行政低償計劃性和出讓、轉讓盤活存量土地的市場性采取雙軌制；二按土地所有權屬是否發(fā)生變化，分為規(guī)定征用和使用兩大類；三按土地投向分類確定指標及其控制數(shù)，應著重體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的導向作用，自覺發(fā)揮土地資源、資產(chǎn)對各項產(chǎn)業(yè)的調(diào)節(jié)作用，改變以往土地配置的盲目性。

（二）堅持以中長期控制為主的原則。實行分類指導、分級管理，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實行中長期控制。把平常微觀審批管理與中長期計劃管理相結合，強化土地利用的中長期用地計劃預測手段，提高管理的科學水平。

（三）堅持以計劃和規(guī)劃一體為主的原則。制定土地利用計劃，應同國民經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃以及基本農(nóng)田保護規(guī)劃等主要規(guī)劃有機結合起來，達到以計劃控制總量，以規(guī)劃合理安排的目的。

（四）堅持以法制手段為主的原則。把土地計劃管理逐步納入法律法規(guī)范疇，并輔之以行政、經(jīng)濟手段，真正發(fā)揮土地在國民經(jīng)濟控制中的杠桿作用。非農(nóng)業(yè)建設用地計劃的制定，必須在對耕地保護、集體土地管理、企業(yè)土地資產(chǎn)管理等重大情況開展調(diào)研、論證、難點攻關基礎上進行科學編制實施。各地應根據(jù)實際耕地總量動態(tài)平衡和培育規(guī)范土地市場的需要，配合法制部門做好《城市房地產(chǎn)管理法》等配套法規(guī)的協(xié)調(diào)論證，盡快出臺關于基本農(nóng)田保護區(qū)監(jiān)督和劃撥土地使用權轉讓管理等規(guī)章和政策，重視和加強用地計劃管理的政策研究和立法工作。

（五）建立各級地方政府領導負責制。把土地利用規(guī)劃，特別是耕地的占用和保護計劃納入各級政府年度目標責任制管理軌道，由一把手負責，實行一票否決制，強化對計劃管理的領導。

（六）堅持合理管理的原則?？朔嘏恢毓艿膬A向，制定“非農(nóng)業(yè)建設用地項目全程管理規(guī)程”。批地前做到嚴格初審，審核用地性質、數(shù)量、類別、規(guī)劃及征地資金落實情況。批準后進行跟蹤管理，監(jiān)督檢查是否按批準的要求用地，要嚴格規(guī)范非農(nóng)業(yè)建設項目征地審核程序，使征地手續(xù)辦理規(guī)范化、程序化，全面科學提升用地計劃管理的效率。

任何一個國家和地區(qū)，總會有相當一部分土地用來滿足工業(yè)發(fā)展和城市（包括建制鎮(zhèn)）建設的需要，從而形成土地的城鄉(xiāng)比例變化。隨著國家經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市化的逐步推進，每年必然有一定數(shù)量的集體土地轉為城市土地，使城市土地占用國土面積的比例不斷提高。因此，嚴格控制農(nóng)業(yè)用地轉為非農(nóng)業(yè)建設用地，作為我國保護耕地、節(jié)約用地的一項重大措施，必須認真執(zhí)行，長期堅持。

注釋：［1］張孝成，田水松，堪海.土地利用總體規(guī)劃評價方法探討［J］.浙江國土資源，2012，（4）；［2］周慧杰等.廣西貴港市土地利用總體規(guī)劃實施評價［J］.生態(tài)環(huán)境，2011，14（5）.

（四川省儀隴縣國土資源局）