扶貧移民資金、項(xiàng)目是國(guó)家?guī)椭毨罕?、移民群眾脫貧致富的主要載體，是民生工程。加強(qiáng)扶貧和移民資金與項(xiàng)目的監(jiān)管是我們的主要職責(zé)和應(yīng)盡義務(wù)。近二年，南城縣扶貧和移民局在這方面作了一些積極的探索，尚未形成成熟的經(jīng)驗(yàn)，我在這里把自己的拙見寫出來與大家交流，希望起到拋磚引玉的功效。

一、資金項(xiàng)目監(jiān)管存在的問題

南城縣轄10鎮(zhèn)2鄉(xiāng)，150個(gè)行政村，人口33萬，區(qū)域面積1698平方公里，2014年列入原贛南中央蘇區(qū)縣，“十二五”期間有10個(gè)省定貧困村，精準(zhǔn)扶貧對(duì)象9875人，境內(nèi)有排在全省前十的洪門、廖坊二大水庫(kù)，移民人數(shù)48705人，其中直補(bǔ)人口32833人，涉及133個(gè)行政村697個(gè)村小組，在撫州算扶貧移民資金相對(duì)較多的縣之一。南城縣扶貧和移民局成立早、機(jī)構(gòu)全，人員多（有干部職工24人），歷來是扶貧移民資金項(xiàng)目監(jiān)管相對(duì)較好的縣。在2014年民生資金專項(xiàng)檢查中，該局會(huì)同縣紀(jì)檢監(jiān)察部門、財(cái)政部門對(duì)近三年的扶貧移民資金項(xiàng)目進(jìn)行了全面的自查，通過自查反映出資金項(xiàng)目管理中仍存在一些問題：

1、多頭申報(bào)。涉農(nóng)資金多、項(xiàng)目多，一個(gè)項(xiàng)目向多個(gè)部門申報(bào)，大的項(xiàng)目需要多個(gè)部門整合資金，這無可厚非，但存在項(xiàng)目資金有著落的情況下，隱瞞多余資金挪作他用。

2、直接套取。利用其它農(nóng)口項(xiàng)目，比如水務(wù)部門做的陂壩、農(nóng)業(yè)開發(fā)部門做的溝渠，謊稱扶貧和移民項(xiàng)目，利用新村辦項(xiàng)目謊稱貧困村村莊整治、移民示范村項(xiàng)目，“移花接木”直接套取扶貧和移民資金。

3、“短斤少兩”。由于項(xiàng)目小、項(xiàng)目分散，多半鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組是項(xiàng)目法人，由他們確定施工方，小的項(xiàng)目往往是讓與他們熟悉的親朋好友施工，容易造成工程量短斤少兩，工程質(zhì)量差等問題，2014年11至12月，我們購(gòu)買公共服務(wù)聘請(qǐng)中介參與120余個(gè)項(xiàng)目驗(yàn)收、決算審計(jì)，工程量有不同程度欠賬的就達(dá)11個(gè)。

4、憑“空”無據(jù)。產(chǎn)業(yè)扶持沒有嚴(yán)格界定，按照一貫的做法，種苗、飼料、肥料等難以留存易耗品都成為可以扶持的實(shí)物，項(xiàng)目比較虛，扶持內(nèi)容無從考證，極易造成熟人、能人憑關(guān)系要項(xiàng)目，憑口頭、憑材料申請(qǐng)到資金。

二、造成的原因

造成資金項(xiàng)目難監(jiān)管的原因眾多，從管理程序、管理規(guī)定及實(shí)際操作來看，個(gè)人認(rèn)為突出的有：

1、缺乏責(zé)任制的真正落實(shí)。縣級(jí)報(bào)賬制與項(xiàng)目法人制的矛盾，致使扶貧移民項(xiàng)目責(zé)任沒有得到真正的落實(shí)。項(xiàng)目法人制是由項(xiàng)目實(shí)施地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組確定項(xiàng)目施工方，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施，適合扶貧移民項(xiàng)目點(diǎn)多面廣的現(xiàn)實(shí)，就應(yīng)當(dāng)建立與之相適應(yīng)的報(bào)賬機(jī)制，縣級(jí)扶貧移民部門只負(fù)責(zé)資金監(jiān)管的職責(zé)，而縣級(jí)報(bào)賬制由縣級(jí)扶貧移民部門組織驗(yàn)收，簽字報(bào)賬，造成真正的項(xiàng)目法人有責(zé)任可推托，縣級(jí)扶貧移民部門替人擔(dān)責(zé)。

2、缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理規(guī)定。扶貧移民資金巨大，除直補(bǔ)資金外，絕大多數(shù)資金都是通過項(xiàng)目來實(shí)施的，盡管省辦市局為了加強(qiáng)扶貧移民資金項(xiàng)目監(jiān)管出臺(tái)了一系列的規(guī)章制度，印制了統(tǒng)一的表格，但多半側(cè)重資金投向、項(xiàng)目實(shí)施流程、資金撥付程序，沒有涉及項(xiàng)目操作的統(tǒng)一規(guī)范的管理規(guī)定，有的規(guī)章制度不足以解決監(jiān)管中的漏洞，有的沿用傳統(tǒng)的管理措施，比如移民自建項(xiàng)目與當(dāng)前項(xiàng)目監(jiān)管要求相矛盾。

3、缺乏專業(yè)技術(shù)人才。扶貧移民項(xiàng)目涉及道路、涵橋、溝渠、堤壩、自來水、提灌站、水庫(kù)、房屋建筑等各個(gè)方面，需要的不僅僅是專業(yè)技術(shù)人員而是全才，相比交通、水務(wù)、農(nóng)業(yè)部門由有專業(yè)技術(shù)職稱的人員管理項(xiàng)目，扶貧移民機(jī)構(gòu)缺乏起碼的專業(yè)技術(shù)人才，有的甚至文化水平偏低，不具備監(jiān)管項(xiàng)目的能力和資格。

4、缺乏項(xiàng)目驗(yàn)收依據(jù)。據(jù)業(yè)務(wù)管理要求，每個(gè)項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行驗(yàn)收，但如何驗(yàn)收，是驗(yàn)收質(zhì)還是驗(yàn)收量，還是驗(yàn)收資金并未作出明確規(guī)定，并未出臺(tái)驗(yàn)收的依據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一印制的驗(yàn)收表只強(qiáng)調(diào)到場(chǎng)人簽字，對(duì)項(xiàng)目工程量驗(yàn)收這一基本要求都沒有作出明確的規(guī)定，沿用多年的慣例只是目測(cè)而已，涉及資金的撥付沒有嚴(yán)格的工程驗(yàn)收規(guī)定說不過去，由于我們的工作人員沒有專業(yè)技術(shù)資格，我們簽字驗(yàn)收項(xiàng)目沒有法律效力。

三、探索與嘗試

針對(duì)資金項(xiàng)目管理中存在的缺陷，從2014年8月民生資金檢查結(jié)束后，我們進(jìn)行了認(rèn)真反思，就存在的問題進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理、探索，現(xiàn)將我們不成熟的嘗試介紹如下：

1、明確項(xiàng)目監(jiān)管程序。由于項(xiàng)目多，過去在項(xiàng)目管理中存在項(xiàng)目監(jiān)管程序倒置的現(xiàn)象，在項(xiàng)目竣工撥付工程款時(shí)補(bǔ)齊項(xiàng)目預(yù)決算、項(xiàng)目施工合同，項(xiàng)目監(jiān)管流于形式。應(yīng)當(dāng)說監(jiān)管程序是對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管到位的有力保障，我們做到重點(diǎn)把握四個(gè)重要節(jié)點(diǎn)：一是項(xiàng)目申報(bào)的節(jié)點(diǎn)。根據(jù)村組鄉(xiāng)鎮(zhèn)的申報(bào)，經(jīng)過實(shí)地察看，工程預(yù)算，確定項(xiàng)目資金，上報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃；二是項(xiàng)目開工節(jié)點(diǎn)。根據(jù)批復(fù)或備案的項(xiàng)目計(jì)劃，項(xiàng)目法人與施工方簽訂項(xiàng)目施工合同，一同到我們局簽訂配合 監(jiān)管的責(zé)任書，下達(dá)開工通知，在責(zé)任書中明確當(dāng)事方的職責(zé)和義務(wù)，明確應(yīng)走的程序和提供的手續(xù)，比如招投標(biāo)、審計(jì)等。在開工前，根據(jù)資金額度把好程序要求關(guān)，是規(guī)范項(xiàng)目管理非常重要的環(huán)節(jié)；三是項(xiàng)目驗(yàn)收的節(jié)點(diǎn)。除重大項(xiàng)目必要的施工過程監(jiān)督外，憑項(xiàng)目法人工程決算，由縣局組織驗(yàn)收，聘請(qǐng)中介參與，對(duì)工程量進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)；四是資金撥付的節(jié)點(diǎn)。憑工程決算審計(jì)報(bào)告及相關(guān)齊全的檔案資料撥付項(xiàng)目資金。

2、明確購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)，引入中介機(jī)構(gòu)的做法。由于我們?nèi)狈?xiàng)目管理專業(yè)技術(shù)人才，也不具備項(xiàng)目驗(yàn)收資格，從2014年10月開始，我們?cè)陧?xiàng)目管理中采取購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)，聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目驗(yàn)收，由他們對(duì)項(xiàng)目預(yù)算、決算進(jìn)行審計(jì)，憑審計(jì)報(bào)告和項(xiàng)目計(jì)劃撥付項(xiàng)目資金。

3、明確項(xiàng)目施工主體。扶貧移民項(xiàng)目的實(shí)施必須符合項(xiàng)目管理規(guī)定，我們對(duì)項(xiàng)目施工主體做出明確界定，一是根據(jù)資金額度實(shí)行招投標(biāo)、邀標(biāo)、議（定）標(biāo)制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組項(xiàng)目法人參照本縣項(xiàng)目管理規(guī)定，50萬元以上項(xiàng)目按規(guī)定招投標(biāo)，由中標(biāo)確定項(xiàng)目施工單位，10萬元以上50萬元以下的項(xiàng)目由三家有資質(zhì)的單位在社會(huì)公共資源交易服務(wù)中心監(jiān)管下，邀標(biāo)確定項(xiàng)目施工單位；二是10萬元以內(nèi)的項(xiàng)目由項(xiàng)目法人與有從業(yè)資質(zhì)的單位議（定）標(biāo)，確定施工單位，堅(jiān)決杜絕以個(gè)人名義實(shí)施扶貧移民項(xiàng)目，讓個(gè)人施工是扶貧移民部門沿用至今的傳統(tǒng)做法，極容易造成資金被截留、挪用、侵占。

4、明確項(xiàng)目預(yù)算、決算制度。我們實(shí)施多年的項(xiàng)目預(yù)算，項(xiàng)目決算制度都是由施工單位或個(gè)人與項(xiàng)目法人（村組）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員進(jìn)行的，由于不專業(yè)，多半用項(xiàng)目資金、項(xiàng)目實(shí)施工程量倒推項(xiàng)目預(yù)算、項(xiàng)目決算，結(jié)果造成同樣的材料單價(jià)相差甚遠(yuǎn)，工價(jià)千差萬別。從2014年10月份開始，我們實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范的由有資質(zhì)的單位編制工程預(yù)算、工程決算，按工程量核算用工、材料、管理等相關(guān)費(fèi)用，按照權(quán)威部門定期公布的市場(chǎng)材料單價(jià)、工價(jià)核算工程所需資金，做出規(guī)范有效的工程預(yù)算、工程決算報(bào)告。

5、明確項(xiàng)目驗(yàn)收制度。經(jīng)過我們探索，今后項(xiàng)目驗(yàn)收由扶貧和移民局牽頭，聘請(qǐng)有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧和移民辦工作人員，村組負(fù)責(zé)人及群眾代表參與項(xiàng)目驗(yàn)收，對(duì)項(xiàng)目工程現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)實(shí)量，對(duì)隱蔽工程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行實(shí)地評(píng)估，當(dāng)場(chǎng)填寫項(xiàng)目工程質(zhì)量確認(rèn)單。

6、明確項(xiàng)目資金審計(jì)制度。根據(jù)我們縣工程項(xiàng)目審計(jì)要求，在項(xiàng)目施工方、項(xiàng)目法人、項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員參與下，聘請(qǐng)有資質(zhì)的單位共同作出項(xiàng)目預(yù)算、項(xiàng)目決算的基礎(chǔ)上，按項(xiàng)目資金額度區(qū)別對(duì)待進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)、決算審計(jì)。做到三個(gè)凡是：一、凡是10萬元以上的項(xiàng)目一律由縣審計(jì)局經(jīng)過預(yù)算審計(jì)后，根據(jù)審計(jì)確認(rèn)的預(yù)算資金，再進(jìn)行招投標(biāo)、邀標(biāo)；10萬元以上的項(xiàng)目決算必須經(jīng)過縣審計(jì)局的決算審計(jì)，并載明扶貧移民資金情況；二、凡是10萬元以下的項(xiàng)目，項(xiàng)目法人必須提供規(guī)范的由有資質(zhì)的單位編制好的項(xiàng)目預(yù)算、決算報(bào)告，由我們購(gòu)買的社會(huì)公共服務(wù)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目決算審計(jì)，按決算審計(jì)報(bào)告和項(xiàng)目計(jì)劃撥付項(xiàng)目資金；三、凡是有整合扶貧移民資金的“拼盤”項(xiàng)目總工程量在10萬元以上的，必須經(jīng)過縣審計(jì)部門的審計(jì)、憑審計(jì)報(bào)告和項(xiàng)目計(jì)劃撥付項(xiàng)目資金。

7、明確產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶持方向。總結(jié)多年得失，除貸款貼息、實(shí)物直補(bǔ)，建檔立卡貧困戶產(chǎn)業(yè)扶貧資金、一卡通打到個(gè)人專戶的扶持資金外，全縣的產(chǎn)業(yè)扶持以扶持修路、修涵橋、溝渠引灌、欄舍場(chǎng)地等相對(duì)固定，一時(shí)難以失滅的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為主，上萬元的資金盡量少以種苗、飼料、肥料等難以核實(shí)、容易失滅的物質(zhì)作為申報(bào)扶持的內(nèi)容。

8、明確項(xiàng)目申報(bào)途徑。扶貧和移民項(xiàng)目申報(bào)，我們還是緊緊抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧和移民辦及村組二級(jí)，綜合業(yè)務(wù)管理要求和區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，做到上下結(jié)合，暢通申報(bào)途徑：一是給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)控制數(shù)，由村組申請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)篩選、推薦；二是堅(jiān)持實(shí)地察看，按工程量確定資金，杜絕上報(bào)不符合要求的項(xiàng)目；三是在一定范圍內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)聽證，我們?cè)谠醒胩K區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目，移民信貸項(xiàng)目都成功地嘗試了“聽證”做法，經(jīng)過比較、篩選來確定項(xiàng)目，使項(xiàng)目安排更加科學(xué)、更加規(guī)范。

[作者簡(jiǎn)介]

全薺懷，江西省南城縣扶貧和移民局。

責(zé)任編輯：上官濤