◆本刊記者 馬昊楠
我國2700年食鹽專營史回顧
日前,工業(yè)和信息化部表示,有關(guān)部門正加緊研究制定推動(dòng)鹽業(yè)體制改革方案,鹽業(yè)體制改革總的方向是政企分開,取消食鹽專營。這也是政府部門第一次對“取消食鹽專營”的傳聞加以確認(rèn),這一消息一時(shí)間引起了人們的廣泛關(guān)注,究竟為何在尋常百姓眼中看似最簡單不過的鹽一直實(shí)行專營制度?食鹽專營制度始于何時(shí),為何沿用至今?記者將為您講述食鹽專營的種種過往。
專營制度,在中國古代往往被稱為“禁榷”。禁榷制度是中國古代經(jīng)濟(jì)立法最重要的內(nèi)容之一,是國家控制工商業(yè)的最主要的法律工具。利用這一法律制度,國家得以壟斷一些日常工商用品的生產(chǎn)、銷售,從而獲取高額利潤。其中鹽是中國古代專賣立法的主要對象。
在中國古代,專營是增加國家財(cái)政收入的重要手段之一。食鹽專賣最先開始于春秋戰(zhàn)國時(shí)期的齊國。當(dāng)時(shí),齊桓公任用管仲輔佐朝政,為使朝廷財(cái)政充裕,首先實(shí)行了“官山海”。管仲提出“海王之國,謹(jǐn)正鹽莢”,“通東萊之鹽,而官出之”。意思就是食鹽收歸國家專賣,利潤收歸國家。當(dāng)時(shí)的做法可以理解為:民制與官制相結(jié)合,農(nóng)閑時(shí)由農(nóng)民制鹽,官府包收、儲存;農(nóng)忙時(shí)農(nóng)民轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn),官府將鹽運(yùn)至不產(chǎn)鹽的地區(qū)和國家銷售,獲利豐厚。春秋時(shí)期的專賣,以齊國管仲施行的最為徹底,最為有效。通過食鹽的專賣制度,國家可以掌握并控制百姓的日常所需,同時(shí)還使朝廷的財(cái)政收入有可靠穩(wěn)定的來源,也打擊了一些不法商人投機(jī)倒把的活動(dòng),齊國也因此有了稱霸天下的財(cái)力資本。
在之后的一段時(shí)間里,食鹽的專營制度逐漸開始轉(zhuǎn)變?yōu)楦髦T侯國的一項(xiàng)重要國策。在秦朝統(tǒng)一六國前,當(dāng)時(shí)地處西方的秦國就已經(jīng)對食鹽實(shí)行了國營專賣。在秦國鹽業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū),已設(shè)有專門機(jī)構(gòu)和官員,負(fù)責(zé)管理鹽的生產(chǎn)和銷售。后世西漢桓寬編著的《鹽鐵論》中記載:“外設(shè)百倍之利,收山澤之稅。國富民強(qiáng),器械完飾,蓄積有余,是以征敵伐國,攘地斥境,不賦百姓而師以贍,故用不竭而民不知,地盡西河而民不苦?!笔雏}的專賣稅收,成為秦國經(jīng)濟(jì)收入的重要來源之一。正是由于秦國在商鞅變法后就把食鹽經(jīng)營掌握在君王手中,所以才逐步繁榮強(qiáng)大,最終消滅了六國而統(tǒng)一天下。
西漢時(shí)期,由于多次大規(guī)模地征討匈奴,軍費(fèi)開支浩繁,加上天災(zāi)接連不斷,致使百姓四處流亡,國庫空虛,財(cái)政入不敷出,朝廷不得已向豪富借貸。《漢書》中記載:“富商大賈,冶鑄鬻鹽,財(cái)或累萬金,而不左公家之急,黎民重困?!痹谶@種情形下,元狩三年,御史大夫張湯“承上旨”,請求“籠天下鹽鐵”。漢武帝于是起用鹽鐵大商出身的孔僅等人,于元狩四年對鹽實(shí)行專賣。漢代鹽專賣是不完全的專賣形式,采用民制、官收、官運(yùn)、官銷的辦法,即由官府招募勞動(dòng)力,發(fā)給煮鹽工具,勞動(dòng)者自費(fèi)制鹽,產(chǎn)出之鹽由官府定價(jià)收購、運(yùn)輸、組織銷售,國家獲取鹽利收入。為利用原有制鹽者所長,漢代在主要產(chǎn)鹽區(qū)多任用鹽專賣者為鹽官,掌握鹽的生產(chǎn)運(yùn)銷等。
時(shí)至唐玄宗開元元年,國家開始設(shè)立官吏對食鹽實(shí)行私營官課,征稅較輕。天寶至德年間,每斗鹽征稅10 錢。唐肅宗時(shí)期,對鹽實(shí)行專賣制度。乾元元年,當(dāng)時(shí)的鹽鐵鑄錢使第五琦作榷鹽法,其中規(guī)定,所有食鹽產(chǎn)地,都設(shè)置專門機(jī)構(gòu),產(chǎn)地生產(chǎn)的食鹽,都統(tǒng)一由官府收購,禁止私自販賣。唐肅宗寶應(yīng)元年,劉晏在榷鹽法的基礎(chǔ)上,創(chuàng)立就場征稅的專賣制度。劉晏認(rèn)為,榷鹽法實(shí)行的官收、官運(yùn)、官銷的做法,會導(dǎo)致官員過多,容易產(chǎn)生一些隱患,而就場征稅,是在產(chǎn)鹽地區(qū)設(shè)置專管鹽政的官員,負(fù)責(zé)收購鹽戶生產(chǎn)的食鹽,之后將收購的食鹽分賣給鹽商,由鹽商販賣到各地。此外,除產(chǎn)鹽地區(qū)外,朝廷機(jī)構(gòu)內(nèi)不再設(shè)立相關(guān)官員,他認(rèn)為這種專賣制度,可以鼓勵(lì)食鹽自由運(yùn)銷,減輕費(fèi)用。
宋代的食鹽專賣制度有兩種形式,一是禁榷法,二是通商法。禁榷法是國家控制鹽的產(chǎn)供銷,實(shí)行全部專賣,主要有官賣、計(jì)口授鹽、計(jì)稅敷鹽、計(jì)產(chǎn)敷鹽、常平鹽等類型。其中,官賣是宋初實(shí)行的由官府設(shè)立機(jī)構(gòu),組織鹽的流通。其方法是民制或官制、官收、官運(yùn)和官賣,就是國家對鹽實(shí)行壟斷經(jīng)營,以獲取購銷差價(jià)。這種方法流弊很大,一是對民制鹽的收購過程中,壓質(zhì)壓價(jià),導(dǎo)致鹽戶苦不堪言。二是在運(yùn)輸過程中,役使衙前及民戶主運(yùn),因此而役死者,每年不在少數(shù)。三是銷售過程中,鹽吏從中作弊,常在鹽中雜以硝堿而中飽私囊。四是質(zhì)次價(jià)高,從中漁利。因?yàn)榇朔N方法常常造成鹽利不足以供國家急需,故時(shí)行時(shí)止。通商法是國家將鹽售與商人,寓稅于價(jià),然后由商人在指定地區(qū)運(yùn)銷,實(shí)行局部專賣,主要有入中折中法、錢鹽法、鈔鹽法、引法等類型。
明朝初年,為了解決軍費(fèi)急需,對鹽采取課稅政策,設(shè)置鹽稅機(jī)構(gòu)和官員,進(jìn)行征稅,稅率取二十分之一。明太祖統(tǒng)一全國后,改由國家專賣。國家對食鹽征稅,采用多種制度。例如,計(jì)口配鹽法,始于洪武三年,令民在河南開封等處輸米,以供軍食,官府經(jīng)鹽以償其價(jià)。每戶大口給鹽一斤,小口給大口的一半,輸米的多少,按地理位置遠(yuǎn)近定等差。此外,還有開中法、引岸法等。
清代的食鹽專營制度主要是沿襲明代制度,其鹽法有官督商辦、官督商銷、官運(yùn)商銷、商運(yùn)商銷、商運(yùn)民銷、民運(yùn)民銷、官督民銷七種形式。其主要形式是官督商銷,系由經(jīng)官府特許的鹽商向官府領(lǐng)取引票,按引購鹽,在指定地區(qū)販賣,即引岸制。其做法是,許民制鹽,制成后賣給場商,場商將收買的鹽存到鹽垣或鹽坨以備賣給運(yùn)商,運(yùn)商取得鹽引后,到指定區(qū)域販買,并在鹽政管理機(jī)構(gòu)的綱冊上登記在案,實(shí)質(zhì)上取得了永久的販賣權(quán),可以繼承。
清代后期,清政府通過擴(kuò)大鹽的專賣及加重鹽稅稅賦,使得鹽稅稅額猛增,以挽救日益危機(jī)的國家財(cái)政。其具體做法是,改引行票,即清政府于引商之外,又準(zhǔn)許票商存在。引商票商均為特許的鹽業(yè)專賣商,他們都要經(jīng)政府批準(zhǔn),定期納稅,按劃分范圍銷鹽。引商戶數(shù)基本固定,世代為業(yè),票商則無論何人,經(jīng)批準(zhǔn)交納鹽課即可領(lǐng)票運(yùn)鹽販賣,引商必須照額運(yùn)銷,應(yīng)納鹽課必須按年交足,否則官府即將該引商革退,另募接任,因而引商都是一些富商巨賈。引商必須嚴(yán)格在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)運(yùn)銷,而票商則是凡行鹽引地界內(nèi)均可販運(yùn),經(jīng)營地界較廣,引商只納鹽課,不抽厘金,票商則兩者都需繳納。
北洋政府的鹽稅基本沿襲清制,繼續(xù)實(shí)行“引岸制”。鹽務(wù)管理極不統(tǒng)一,鹽稅征收各省為政,稅額相差懸殊,稅額稅率全國多達(dá)700 多個(gè),且管理不嚴(yán)多有漏欠,提用鹽稅稅款聽任各省隨意挪用。為改變這種局面,北洋政府于1913 年整頓鹽務(wù),公布鹽稅條例,廢除“引岸制”,改為自由貿(mào)易,實(shí)行就場征收,先征稅后放鹽,并實(shí)行全國統(tǒng)一稅率,規(guī)定每百斤課稅2.5 元,同時(shí)取消各種鹽稅附加。但各省并未遵行,仍照行“引岸制”,以致鹽務(wù)管理和鹽稅制度更為混亂。鹽稅正稅與附加稅的苛重導(dǎo)致官鹽價(jià)格猛漲,國人被迫改用私鹽,其結(jié)果導(dǎo)致官鹽銷售下降,影響政府鹽稅收入,于是北洋政府設(shè)置警察緝查私鹽,但仍未能根本消除私鹽。國民政府統(tǒng)治時(shí)期的鹽稅包括鹽稅正稅收入、食鹽專賣收入和食鹽附加稅收入。鹽稅是國民政府的重要財(cái)源,在稅收收入中占相當(dāng)大的比重,國民政府多次整理鹽務(wù),改革稅制,以確保鹽稅收入。
因?yàn)槭雏}是百姓日常生活中的必需品,而在中國古代,食鹽又被歷朝歷代的統(tǒng)治階層所把持,導(dǎo)致食鹽的利潤極大,因此,在歷史上便出現(xiàn)了這樣一個(gè)群體——私鹽販子,這一群體覆蓋了社會的各個(gè)階層,上至朝廷官員,下至商人百姓。其中以官員貴族階層涉足私鹽危害最大,這些人家境殷實(shí),又與朝廷官員往來密切,利用這些關(guān)系,私鹽的利潤可謂唾手可得。鹽政官員的腐敗和古時(shí)繁重的苛捐雜稅,也逼得部分處于社會底層的窮苦百姓加入到了販賣私鹽的隊(duì)伍之中。由于在我國古代,販賣私鹽屬于重罪,因此,一些有實(shí)力的私鹽販子也會形成武裝組織,以武力對抗朝廷。在這些私鹽販子中,以唐朝末年的黃巢“事業(yè)”做得最大,從最初只是販賣私鹽的小首領(lǐng),逐步成為農(nóng)民起義軍領(lǐng)袖,而后率眾攻陷洛陽、長安,自立為帝,并留有詩文“待到秋來九月八,我花開后百花殺。沖天香陣透長安,滿城盡帶黃金甲”。
新中國成立后,繼續(xù)實(shí)行食鹽專營制度。分為鹽務(wù)、鹽業(yè)兩個(gè)系統(tǒng),鹽務(wù)指地方各級鹽務(wù)管理局,鹽業(yè)指從中國鹽業(yè)總公司到地方各級鹽業(yè)公司。中國鹽業(yè)總公司為鹽業(yè)系統(tǒng)中最高機(jī)構(gòu),中央未設(shè)獨(dú)立的鹽務(wù)機(jī)構(gòu)。地方有各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū))級、市級、縣級鹽務(wù)、鹽業(yè)系統(tǒng)。地方各級鹽務(wù)管理局和鹽業(yè)公司,掌握計(jì)劃調(diào)撥、市場監(jiān)管權(quán)、食鹽經(jīng)營權(quán),形成了食鹽的封閉流通體系。食鹽生產(chǎn)企業(yè)必須經(jīng)省鹽務(wù)局分配生產(chǎn)計(jì)劃,產(chǎn)品不得自主進(jìn)入市場。
在改革開放前,食鹽的經(jīng)營管理總體是在社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,由各級政府統(tǒng)一管理,國營企業(yè)批發(fā)銷售,個(gè)體商業(yè)與集體商業(yè)零售經(jīng)營。
為實(shí)現(xiàn)“2000 年消除碘缺乏病”的目標(biāo),盡快普及碘鹽,國務(wù)院于1994 年發(fā)文再次強(qiáng)調(diào)對食鹽實(shí)行專營,同年,出臺《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》。1996 年5 月,國務(wù)院頒布《食鹽專營辦法》,對食鹽產(chǎn)銷采取國家指令性計(jì)劃管理,對食鹽價(jià)格采取政府定價(jià),此后中國食鹽專營的法律依據(jù)均源于此。隨后,各地方根據(jù)實(shí)際情況紛紛出臺鹽業(yè)管理?xiàng)l例,鹽務(wù)、鹽業(yè)系統(tǒng)由此繼續(xù)維持食鹽專營制度。依據(jù)《食鹽專營辦法》,2006 年4 月28 日國家發(fā)布并實(shí)施《食鹽專營許可證管理辦法》,此辦法的核心內(nèi)容是對食鹽專營許可證進(jìn)行管理,并且明確國家發(fā)改委作為國務(wù)院鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)食鹽專營許可證的審批、發(fā)放、監(jiān)督管理工作。
2014 年4 月21 日, 國 家 發(fā) 改 委2014 年第10 號令公布,決定廢止《食鹽專營許可證管理辦法》,自公布之日起執(zhí)行。但《食鹽專營許可證管理辦法》廢止不等于廢止食鹽專營制度。2014 年10月29 日,中國鹽業(yè)協(xié)會第七屆會員代表大會上披露,鹽業(yè)體制改革方案已經(jīng)在國家發(fā)改委主任辦公會議上通過,并且已經(jīng)完成各部委意見征求,預(yù)計(jì)2016 年將廢止食鹽專營制度,2017 年起全面按新方案實(shí)行,中國延續(xù)2700 多年的食鹽專營制度將成為歷史。
常見鹽的種類
礦鹽:鹽礦開采來的鹽,如沙漠里的巖鹽,四川的川鹽。礦鹽含有豐富的礦物質(zhì),井礦鹽的制作過程就是溶解、再結(jié)晶的過程,整個(gè)過程比較簡單,人為干涉環(huán)節(jié)很少,因此生產(chǎn)出來的鹽環(huán)保、健康。
海鹽:海鹽是由海水蒸發(fā)結(jié)晶產(chǎn)的鹽,海鹽當(dāng)中也含有鉀、鐵和銅等物質(zhì),礦物質(zhì)可以幫助身體更好調(diào)節(jié)水分,同時(shí)讓身體內(nèi)的酸堿度達(dá)到平衡,也可以減少身體內(nèi)的各種不良反應(yīng)。
湖鹽:從鹽湖中直接采出的鹽和以鹽湖鹵水為原料在鹽田中曬制而成的鹽。生產(chǎn)歷史悠久,凡已形成石鹽礦床并賦存豐富晶間鹵水的鹽湖,可直接開采石鹽。未形成石鹽礦床或石鹽沉積很少的鹽湖,需在湖邊修筑鹽田,引入湖中鹵水,日曬成鹽。