◆本刊記者 馬昊楠

我國2700年食鹽專營史回顧

日前，工業(yè)和信息化部表示，有關(guān)部門正加緊研究制定推動(dòng)鹽業(yè)體制改革方案，鹽業(yè)體制改革總的方向是政企分開，取消食鹽專營。這也是政府部門第一次對“取消食鹽專營”的傳聞加以確認(rèn)，這一消息一時(shí)間引起了人們的廣泛關(guān)注，究竟為何在尋常百姓眼中看似最簡單不過的鹽一直實(shí)行專營制度？食鹽專營制度始于何時(shí)，為何沿用至今？記者將為您講述食鹽專營的種種過往。

專營歷史從奴隸制社會開始

專營制度，在中國古代往往被稱為“禁榷”。禁榷制度是中國古代經(jīng)濟(jì)立法最重要的內(nèi)容之一，是國家控制工商業(yè)的最主要的法律工具。利用這一法律制度，國家得以壟斷一些日常工商用品的生產(chǎn)、銷售，從而獲取高額利潤。其中鹽是中國古代專賣立法的主要對象。

在中國古代，專營是增加國家財(cái)政收入的重要手段之一。食鹽專賣最先開始于春秋戰(zhàn)國時(shí)期的齊國。當(dāng)時(shí)，齊桓公任用管仲輔佐朝政，為使朝廷財(cái)政充裕，首先實(shí)行了“官山海”。管仲提出“海王之國，謹(jǐn)正鹽莢”，“通東萊之鹽，而官出之”。意思就是食鹽收歸國家專賣，利潤收歸國家。當(dāng)時(shí)的做法可以理解為：民制與官制相結(jié)合，農(nóng)閑時(shí)由農(nóng)民制鹽，官府包收、儲存；農(nóng)忙時(shí)農(nóng)民轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，官府將鹽運(yùn)至不產(chǎn)鹽的地區(qū)和國家銷售，獲利豐厚。春秋時(shí)期的專賣，以齊國管仲施行的最為徹底，最為有效。通過食鹽的專賣制度，國家可以掌握并控制百姓的日常所需，同時(shí)還使朝廷的財(cái)政收入有可靠穩(wěn)定的來源，也打擊了一些不法商人投機(jī)倒把的活動(dòng)，齊國也因此有了稱霸天下的財(cái)力資本。

在之后的一段時(shí)間里，食鹽的專營制度逐漸開始轉(zhuǎn)變?yōu)楦髦T侯國的一項(xiàng)重要國策。在秦朝統(tǒng)一六國前，當(dāng)時(shí)地處西方的秦國就已經(jīng)對食鹽實(shí)行了國營專賣。在秦國鹽業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，已設(shè)有專門機(jī)構(gòu)和官員，負(fù)責(zé)管理鹽的生產(chǎn)和銷售。后世西漢桓寬編著的《鹽鐵論》中記載：“外設(shè)百倍之利，收山澤之稅。國富民強(qiáng)，器械完飾，蓄積有余，是以征敵伐國，攘地斥境，不賦百姓而師以贍，故用不竭而民不知，地盡西河而民不苦?！笔雏}的專賣稅收，成為秦國經(jīng)濟(jì)收入的重要來源之一。正是由于秦國在商鞅變法后就把食鹽經(jīng)營掌握在君王手中，所以才逐步繁榮強(qiáng)大，最終消滅了六國而統(tǒng)一天下。

西漢時(shí)期，由于多次大規(guī)模地征討匈奴，軍費(fèi)開支浩繁，加上天災(zāi)接連不斷，致使百姓四處流亡，國庫空虛，財(cái)政入不敷出，朝廷不得已向豪富借貸。《漢書》中記載：“富商大賈，冶鑄鬻鹽，財(cái)或累萬金，而不左公家之急，黎民重困?！痹谶@種情形下，元狩三年，御史大夫張湯“承上旨”，請求“籠天下鹽鐵”。漢武帝于是起用鹽鐵大商出身的孔僅等人，于元狩四年對鹽實(shí)行專賣。漢代鹽專賣是不完全的專賣形式，采用民制、官收、官運(yùn)、官銷的辦法，即由官府招募勞動(dòng)力，發(fā)給煮鹽工具，勞動(dòng)者自費(fèi)制鹽，產(chǎn)出之鹽由官府定價(jià)收購、運(yùn)輸、組織銷售，國家獲取鹽利收入。為利用原有制鹽者所長，漢代在主要產(chǎn)鹽區(qū)多任用鹽專賣者為鹽官，掌握鹽的生產(chǎn)運(yùn)銷等。

時(shí)至唐玄宗開元元年，國家開始設(shè)立官吏對食鹽實(shí)行私營官課，征稅較輕。天寶至德年間，每斗鹽征稅10 錢。唐肅宗時(shí)期，對鹽實(shí)行專賣制度。乾元元年，當(dāng)時(shí)的鹽鐵鑄錢使第五琦作榷鹽法，其中規(guī)定，所有食鹽產(chǎn)地，都設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，產(chǎn)地生產(chǎn)的食鹽，都統(tǒng)一由官府收購，禁止私自販賣。唐肅宗寶應(yīng)元年，劉晏在榷鹽法的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立就場征稅的專賣制度。劉晏認(rèn)為，榷鹽法實(shí)行的官收、官運(yùn)、官銷的做法，會導(dǎo)致官員過多，容易產(chǎn)生一些隱患，而就場征稅，是在產(chǎn)鹽地區(qū)設(shè)置專管鹽政的官員，負(fù)責(zé)收購鹽戶生產(chǎn)的食鹽，之后將收購的食鹽分賣給鹽商，由鹽商販賣到各地。此外，除產(chǎn)鹽地區(qū)外，朝廷機(jī)構(gòu)內(nèi)不再設(shè)立相關(guān)官員，他認(rèn)為這種專賣制度，可以鼓勵(lì)食鹽自由運(yùn)銷，減輕費(fèi)用。

宋代的食鹽專賣制度有兩種形式，一是禁榷法，二是通商法。禁榷法是國家控制鹽的產(chǎn)供銷，實(shí)行全部專賣，主要有官賣、計(jì)口授鹽、計(jì)稅敷鹽、計(jì)產(chǎn)敷鹽、常平鹽等類型。其中，官賣是宋初實(shí)行的由官府設(shè)立機(jī)構(gòu)，組織鹽的流通。其方法是民制或官制、官收、官運(yùn)和官賣，就是國家對鹽實(shí)行壟斷經(jīng)營，以獲取購銷差價(jià)。這種方法流弊很大，一是對民制鹽的收購過程中，壓質(zhì)壓價(jià)，導(dǎo)致鹽戶苦不堪言。二是在運(yùn)輸過程中，役使衙前及民戶主運(yùn)，因此而役死者，每年不在少數(shù)。三是銷售過程中，鹽吏從中作弊，常在鹽中雜以硝堿而中飽私囊。四是質(zhì)次價(jià)高，從中漁利。因?yàn)榇朔N方法常常造成鹽利不足以供國家急需，故時(shí)行時(shí)止。通商法是國家將鹽售與商人，寓稅于價(jià)，然后由商人在指定地區(qū)運(yùn)銷，實(shí)行局部專賣，主要有入中折中法、錢鹽法、鈔鹽法、引法等類型。

明朝初年，為了解決軍費(fèi)急需，對鹽采取課稅政策，設(shè)置鹽稅機(jī)構(gòu)和官員，進(jìn)行征稅，稅率取二十分之一。明太祖統(tǒng)一全國后，改由國家專賣。國家對食鹽征稅，采用多種制度。例如，計(jì)口配鹽法，始于洪武三年，令民在河南開封等處輸米，以供軍食，官府經(jīng)鹽以償其價(jià)。每戶大口給鹽一斤，小口給大口的一半，輸米的多少，按地理位置遠(yuǎn)近定等差。此外，還有開中法、引岸法等。

清代的食鹽專營制度主要是沿襲明代制度，其鹽法有官督商辦、官督商銷、官運(yùn)商銷、商運(yùn)商銷、商運(yùn)民銷、民運(yùn)民銷、官督民銷七種形式。其主要形式是官督商銷，系由經(jīng)官府特許的鹽商向官府領(lǐng)取引票，按引購鹽，在指定地區(qū)販賣，即引岸制。其做法是，許民制鹽，制成后賣給場商，場商將收買的鹽存到鹽垣或鹽坨以備賣給運(yùn)商，運(yùn)商取得鹽引后，到指定區(qū)域販買，并在鹽政管理機(jī)構(gòu)的綱冊上登記在案，實(shí)質(zhì)上取得了永久的販賣權(quán)，可以繼承。

清代后期，清政府通過擴(kuò)大鹽的專賣及加重鹽稅稅賦，使得鹽稅稅額猛增，以挽救日益危機(jī)的國家財(cái)政。其具體做法是，改引行票，即清政府于引商之外，又準(zhǔn)許票商存在。引商票商均為特許的鹽業(yè)專賣商，他們都要經(jīng)政府批準(zhǔn)，定期納稅，按劃分范圍銷鹽。引商戶數(shù)基本固定，世代為業(yè)，票商則無論何人，經(jīng)批準(zhǔn)交納鹽課即可領(lǐng)票運(yùn)鹽販賣，引商必須照額運(yùn)銷，應(yīng)納鹽課必須按年交足，否則官府即將該引商革退，另募接任，因而引商都是一些富商巨賈。引商必須嚴(yán)格在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)運(yùn)銷，而票商則是凡行鹽引地界內(nèi)均可販運(yùn)，經(jīng)營地界較廣，引商只納鹽課，不抽厘金，票商則兩者都需繳納。

北洋政府的鹽稅基本沿襲清制，繼續(xù)實(shí)行“引岸制”。鹽務(wù)管理極不統(tǒng)一，鹽稅征收各省為政，稅額相差懸殊，稅額稅率全國多達(dá)700 多個(gè)，且管理不嚴(yán)多有漏欠，提用鹽稅稅款聽任各省隨意挪用。為改變這種局面，北洋政府于1913 年整頓鹽務(wù)，公布鹽稅條例，廢除“引岸制”，改為自由貿(mào)易，實(shí)行就場征收，先征稅后放鹽，并實(shí)行全國統(tǒng)一稅率，規(guī)定每百斤課稅2.5 元,同時(shí)取消各種鹽稅附加。但各省并未遵行，仍照行“引岸制”,以致鹽務(wù)管理和鹽稅制度更為混亂。鹽稅正稅與附加稅的苛重導(dǎo)致官鹽價(jià)格猛漲，國人被迫改用私鹽，其結(jié)果導(dǎo)致官鹽銷售下降，影響政府鹽稅收入，于是北洋政府設(shè)置警察緝查私鹽，但仍未能根本消除私鹽。國民政府統(tǒng)治時(shí)期的鹽稅包括鹽稅正稅收入、食鹽專賣收入和食鹽附加稅收入。鹽稅是國民政府的重要財(cái)源，在稅收收入中占相當(dāng)大的比重，國民政府多次整理鹽務(wù)，改革稅制，以確保鹽稅收入。

因?yàn)槭雏}是百姓日常生活中的必需品，而在中國古代，食鹽又被歷朝歷代的統(tǒng)治階層所把持，導(dǎo)致食鹽的利潤極大，因此，在歷史上便出現(xiàn)了這樣一個(gè)群體——私鹽販子，這一群體覆蓋了社會的各個(gè)階層，上至朝廷官員，下至商人百姓。其中以官員貴族階層涉足私鹽危害最大，這些人家境殷實(shí)，又與朝廷官員往來密切，利用這些關(guān)系，私鹽的利潤可謂唾手可得。鹽政官員的腐敗和古時(shí)繁重的苛捐雜稅，也逼得部分處于社會底層的窮苦百姓加入到了販賣私鹽的隊(duì)伍之中。由于在我國古代，販賣私鹽屬于重罪，因此，一些有實(shí)力的私鹽販子也會形成武裝組織，以武力對抗朝廷。在這些私鹽販子中，以唐朝末年的黃巢“事業(yè)”做得最大，從最初只是販賣私鹽的小首領(lǐng)，逐步成為農(nóng)民起義軍領(lǐng)袖，而后率眾攻陷洛陽、長安，自立為帝，并留有詩文“待到秋來九月八，我花開后百花殺。沖天香陣透長安，滿城盡帶黃金甲”。

新中國的食鹽專營制度

新中國成立后，繼續(xù)實(shí)行食鹽專營制度。分為鹽務(wù)、鹽業(yè)兩個(gè)系統(tǒng)，鹽務(wù)指地方各級鹽務(wù)管理局，鹽業(yè)指從中國鹽業(yè)總公司到地方各級鹽業(yè)公司。中國鹽業(yè)總公司為鹽業(yè)系統(tǒng)中最高機(jī)構(gòu)，中央未設(shè)獨(dú)立的鹽務(wù)機(jī)構(gòu)。地方有各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）級、市級、縣級鹽務(wù)、鹽業(yè)系統(tǒng)。地方各級鹽務(wù)管理局和鹽業(yè)公司，掌握計(jì)劃調(diào)撥、市場監(jiān)管權(quán)、食鹽經(jīng)營權(quán)，形成了食鹽的封閉流通體系。食鹽生產(chǎn)企業(yè)必須經(jīng)省鹽務(wù)局分配生產(chǎn)計(jì)劃，產(chǎn)品不得自主進(jìn)入市場。

在改革開放前，食鹽的經(jīng)營管理總體是在社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由各級政府統(tǒng)一管理，國營企業(yè)批發(fā)銷售，個(gè)體商業(yè)與集體商業(yè)零售經(jīng)營。

為實(shí)現(xiàn)“2000 年消除碘缺乏病”的目標(biāo)，盡快普及碘鹽，國務(wù)院于1994 年發(fā)文再次強(qiáng)調(diào)對食鹽實(shí)行專營，同年，出臺《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》。1996 年5 月，國務(wù)院頒布《食鹽專營辦法》，對食鹽產(chǎn)銷采取國家指令性計(jì)劃管理，對食鹽價(jià)格采取政府定價(jià)，此后中國食鹽專營的法律依據(jù)均源于此。隨后，各地方根據(jù)實(shí)際情況紛紛出臺鹽業(yè)管理?xiàng)l例，鹽務(wù)、鹽業(yè)系統(tǒng)由此繼續(xù)維持食鹽專營制度。依據(jù)《食鹽專營辦法》，2006 年4 月28 日國家發(fā)布并實(shí)施《食鹽專營許可證管理辦法》，此辦法的核心內(nèi)容是對食鹽專營許可證進(jìn)行管理，并且明確國家發(fā)改委作為國務(wù)院鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)食鹽專營許可證的審批、發(fā)放、監(jiān)督管理工作。

2014 年4 月21 日， 國 家 發(fā) 改 委2014 年第10 號令公布，決定廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，自公布之日起執(zhí)行。但《食鹽專營許可證管理辦法》廢止不等于廢止食鹽專營制度。2014 年10月29 日，中國鹽業(yè)協(xié)會第七屆會員代表大會上披露，鹽業(yè)體制改革方案已經(jīng)在國家發(fā)改委主任辦公會議上通過，并且已經(jīng)完成各部委意見征求，預(yù)計(jì)2016 年將廢止食鹽專營制度，2017 年起全面按新方案實(shí)行，中國延續(xù)2700 多年的食鹽專營制度將成為歷史。

常見鹽的種類

礦鹽：鹽礦開采來的鹽，如沙漠里的巖鹽，四川的川鹽。礦鹽含有豐富的礦物質(zhì)，井礦鹽的制作過程就是溶解、再結(jié)晶的過程，整個(gè)過程比較簡單，人為干涉環(huán)節(jié)很少，因此生產(chǎn)出來的鹽環(huán)保、健康。

海鹽：海鹽是由海水蒸發(fā)結(jié)晶產(chǎn)的鹽,海鹽當(dāng)中也含有鉀、鐵和銅等物質(zhì)，礦物質(zhì)可以幫助身體更好調(diào)節(jié)水分，同時(shí)讓身體內(nèi)的酸堿度達(dá)到平衡，也可以減少身體內(nèi)的各種不良反應(yīng)。

湖鹽：從鹽湖中直接采出的鹽和以鹽湖鹵水為原料在鹽田中曬制而成的鹽。生產(chǎn)歷史悠久，凡已形成石鹽礦床并賦存豐富晶間鹵水的鹽湖，可直接開采石鹽。未形成石鹽礦床或石鹽沉積很少的鹽湖，需在湖邊修筑鹽田，引入湖中鹵水，日曬成鹽。