黃新國+++徐銳

黨的十八大報告指出：“人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度?！笔藢萌腥珪M一步指出：“堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。”地方人大常委會的建立，是堅持和完善人民代表大會制度的產(chǎn)物。地方人大常委會會議是地方人大常委會依法行使監(jiān)督職權的主要形式和重要途徑。提高地方人大常委會會議質(zhì)量，對于進一步堅持和完善人民代表大會制度，依法行使憲法和法律賦予的各項職權，充分發(fā)揮地方國家權力機關在推進依法治國中的作用，保障地方經(jīng)濟社會科學發(fā)展具有十分重要的意義。

一、地方人大常委會會議存在的主要問題

（一）議題選擇不合理。確定監(jiān)督議題是開好常委會會議的重中之重。議題好比是目標、是方向，方向不明，自然難見效果。目前，有些地方人大常委會在選擇議題的時候沒有緊扣社會普遍關注的熱點、難點問題，未能突出黨委、政府的中心工作，不是人民群眾密切關注的民生問題。有些地方的議題選擇存在貪多求全，什么工作都想聽一聽，什么事情都想管一管，致使監(jiān)督的重點不突出、針對性不強，監(jiān)督過程只能是蜻蜓點水、點到為止，不能搞通、搞透、搞仔細。

（二）會前準備不充分。一是接受監(jiān)督的“一府兩院”及其有關部門為會議準備的資料質(zhì)量不高、內(nèi)容不齊、論證不充分，匯報材料講成績頭頭是道，說問題輕描淡寫，答質(zhì)疑搪塞應付，談措施華而不實。二是常委會辦事機構(gòu)工作不細致、不具體，沒有為常委會組成人員調(diào)研提供好服務、搭建好平臺，會議資料沒有按要求提前發(fā)放到參會的常委會組成人員手中，甚至有些材料在會議開始之前才發(fā)放。三是有些人大常委會組成人員認識不高，缺少履職的熱情和能力，在會議之前，沒有對審議議題進行認真調(diào)研，更沒有進行深入的思考。

（三）會中審議不深入。一是時間安排不合理。本來需要開兩天的會，結(jié)果只安排一天或半天的會期，使審議時間大為縮減，很多常委會組成人員沒有時間發(fā)言。二是發(fā)言不積極主動。有的常委會組成人員把發(fā)言當成一種參會任務，召集人不點名就不發(fā)言，能躲就躲；有的往往是結(jié)合一些具體問題想到哪兒說到哪兒，沒有按照議題審議順序逐一分別發(fā)表意見；有的對審議環(huán)節(jié)的認識不夠，會議期間隨意請假缺席分組會議審議。三是發(fā)言質(zhì)量不高。有的常委會組成人員審議發(fā)言存在“跑題”的情況；有的發(fā)言內(nèi)容說好話肯定工作的多，提個別文字修改的多；從深層次分析問題、解決問題的角度提出可行性對策和建議的少，且意見建議質(zhì)量不夠高；有的審議發(fā)言有為行政部門和小團體爭取利益的傾向；有的審議發(fā)言在既不熟悉相關法律法規(guī)和政策，也不了解客觀實際的情況下，發(fā)言內(nèi)容缺乏科學性和可行性。在審議氛圍上，分組審議中很少有辯論，與“一府兩院”負責人互動較少，審議熱情不夠高。四是存在代會現(xiàn)象。主要領導或者分管領導未能全程甚至沒有列席會議，往往出現(xiàn)部門副職代替部門正職，部門正職代替政府副職等情況。五是會議氣氛單調(diào)。審議缺席率高，尤其是兼職委員常常以其他活動或工作分不開身而缺席分組審議；分組審議中很少有辯論，與負責人互動較少，氣氛不熱烈。

（四）會后落實不到位。一是審議意見形成機制不規(guī)范，缺乏針對性和可操作性，導致“一府兩院”難落實。有的對常委會組成人員審議發(fā)言重視不夠，存在漏記、漏整、記錄不夠準確、整理取舍不夠合理等情況；有些地方人大常委會審議意見由主任會議審定即送交辦理；有的審議意見質(zhì)量不高，都是一些大話、空話，缺乏具體的辦理意見。二是一些地方對審議意見認識不高，“一府兩院”在辦理審議意見工作上不同程度地存在著文來文往的現(xiàn)象，有的承辦部門未按要求在3個月內(nèi)反饋審議意見落實情況，有的承辦部門雖然按時反饋了辦理情況，但存在避重就輕、選擇性辦理的現(xiàn)象，對于催得緊、難度小、符合意愿的就辦，對于沒有催辦、難度大、不符合意愿的就緩辦或不辦，致使辦理工作流于形式、浮于表面。三是常委會有關督辦審議意見的意識比較淡薄，未對常委會審議通過的審議意見與有關辦理部門保持跟蹤聯(lián)系，缺乏必要的監(jiān)督。

（五）會議的公開化程度不高。一是對常委會會議的報道，多數(shù)局限于程序性、結(jié)果性的報道。諸如什么時間開會，聽取了什么報告、作出了什么決議決定，什么人員出席和列席了會議。而對組成人員的審議發(fā)言報道少，批評意見更少。二是對一些能夠見報、人民群眾又比較關心的內(nèi)容沒有安排見報，如每年的審計報告、預算調(diào)整報告等。三是列席會議的人大代表少，參與旁聽的公民更少，很多地方甚至還沒有公民旁聽的嘗試。

二、影響地方人大常委會會議質(zhì)量的主要原因

（一）思想認識不到位。主要分三個層次：一是對部分地方人大常委會而言，沒有擺正自己的位置，沒有把自己真正當成權力機關，而是當成二線機關，消極應付，確立監(jiān)督議題既沒有與黨委、政府進行雙向溝通，也沒有進行深入調(diào)研和充分論證；常委會主任會議研究討論、統(tǒng)籌平衡年度監(jiān)督議題時，過多地考慮了專（工）委之間的工作平衡。二是對“一府兩院”及有關部門而言，認為人大常委會會議審議什么、怎么審議、決定什么由人大自己決定，依法主動接受監(jiān)督的意識淡薄，認識模糊；有些政府部門對熱點難點問題的解決比較消極，甚至有些政府部門把人大常委會的監(jiān)督看成是一種障礙，認為是找麻煩，還有抵觸心理。三是對部分常委會委員而言，他們把委員職務榮譽化，履職責任感和使命感不夠強，對監(jiān)督議題不關心，視察調(diào)研的主動性、積極性不高，審議缺席率高、發(fā)言針對性不強。

（二）服務意識不強烈。一是部分有議題的“一府兩院”及其有關部門報送會議資料不及時，不是積極主動的提供背景資料，而是消極應付，走過場的思想較為嚴重。二是常委會辦事機構(gòu)會議資料的發(fā)放不及時，沒有主動催收資料，沒有搞好提前準備。三是視察調(diào)研活動往往由有關專門委員會負責組織，通常只有少數(shù)人員參加，常委會組成人員參加調(diào)研的人數(shù)偏少，效果不好。所采取的視察、檢查、座談等調(diào)研方式，存在明查多、暗訪少，開座談會多、實地視察少，聽情況介紹多、看書面材料的多，深入基層、深入選民的較少等情況。

（三）組成人員結(jié)構(gòu)不合理。在年齡結(jié)構(gòu)上，普遍存在年齡偏大的現(xiàn)象，沒有形成科學合理的年齡梯形結(jié)構(gòu)。不少組成人員是因年齡偏大，從黨政部門轉(zhuǎn)任人大的，抱著一種退居二線的心態(tài)，只想清閑快活一點，導致工作激情不高，有的缺少履職的知識和經(jīng)驗。在知識結(jié)構(gòu)上，缺少專業(yè)人才，尤其欠缺法律、經(jīng)濟、文化等方面的專業(yè)人才，沒有形成涵蓋面較廣的互補型知識結(jié)構(gòu)。在組成機構(gòu)結(jié)構(gòu)上，兼職的較多，專職的較少，有些兼職委員因為本身的工作和專業(yè)差別，致使履職過程出現(xiàn)應付的現(xiàn)象。

（四）跟蹤督辦不得力。一是雖然法律對審議意見作了相關規(guī)定，但很多地方人大常委會對審議意見交辦、承辦部門辦理反饋、常委會工作機構(gòu)督辦等制度建設還不夠完善和規(guī)范，缺乏有效的制約和督辦機制。二是常委會對審議意見督辦工作尚未引起足夠重視，常委會工作機構(gòu)尚未將督辦審議意見工作納入重要議事日程，同時也缺乏相應的監(jiān)督手段。

（五）會議機制不健全。一是地方人大常委會在履行重大事項決定權等方面尚缺乏制度保障，重大事項難界定，致使涉及的議題難把握。二是尚未形成有效的視察調(diào)研工作機制，缺乏常委會層面的工作制度來規(guī)范會前的視察調(diào)研活動。三是尚未形成對組成人員履職情況的統(tǒng)計考核制度，沒有對不認真履職或履職能力較差的組成人員進行懲戒。四是沒有形成公開透明的會議宣傳制度，包括會議的宣傳報道、邀請的列席人員和社會旁聽公民，使常委會會議披上了神秘的面紗，社會公眾的參與度低，社會效果不理想。

三、提高地方人大常委會會議質(zhì)量的主要措施

（一）精心選擇議題。選好議題是地方人大常委會提高會議質(zhì)量、增強監(jiān)督實效的前提和保證。選擇好會議議題，應該從以下三個方面入手：一是在確保做好法定監(jiān)督項目和“一府兩院”要求項目的前提下，堅持人大常委會工作與黨委、政府中心工作和人民群眾普遍關心關注的熱點難點問題相結(jié)合的選題原則，合理地選擇一些適合地方經(jīng)濟社會發(fā)展需要的監(jiān)督議題，確保議題“圍繞中心、服務大局，突出重點、關注民生”。二是堅持完善議題征集機制，廣泛聽取各方意見，確保選取的議題能推動“一府兩院”工作、保障人民群眾利益。建議采取“四步驟”開門選議題：第一步是廣泛征集議題，每年10月底左右，通過地方網(wǎng)站、報紙等媒體向社會各界征求意見。同時，走訪部分人大代表征求意見建議、聽取各專委會、有關工作機構(gòu)、常委會主任、副主任的工作思路，還要與黨委、政府進行密切溝通，廣泛征集各方面對下一年度人大常委會審議監(jiān)督議題的意見建議。第二步是對征集到的審議監(jiān)督議題意見建議進行匯總、梳理，形成下一年度人大常委會審議監(jiān)督工作要點初稿，印發(fā)市人大機關各委室征求意見。第三步是根據(jù)征求到的意見對工作要點初稿進行修改，并印發(fā)所轄縣（市區(qū)）人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、常委會組成人員和人大代表征求意見。第四步是提交常委會主任會議討論完善后提請常委會會議審議表決，表決通過稿以常委會黨組名義報地方黨委批準并轉(zhuǎn)發(fā)。三是堅持議題選擇的科學性、合理性和連貫性。在一屆之中，盡量不安排重復的議題、盡量不涉及同一個單位，但是，對人民群眾反映強烈而政府及其組成部門在一定時期內(nèi)又不能解決好的問題，應該要采取專題視察、專題詢問或者質(zhì)詢等方式連續(xù)跟蹤監(jiān)督，強力推進，一而再、再而三的列為監(jiān)督議題。

（二）深入實際調(diào)研。調(diào)研是地方各級人大常委會行使監(jiān)督職權能否取得實效的重要環(huán)節(jié)。調(diào)研工作做得好，審議發(fā)言的效果才可能好，審議意見的質(zhì)量才能高。搞好調(diào)研工作，建議采取如下幾個步驟并形成制度規(guī)范：一是由常委會相關工作機構(gòu)牽頭，組織部分相關的常委會組成人員、人大代表實地視察，了解情況，掌握實情。二是召開有常委會組成人員、人大代表、有關專家和社會各階層群眾代表參加的座談會，聽取不同層次、不同利益社會群體的意見建議，對有些議題還應組織有計劃、有針對性的暗訪和社會調(diào)查。三是綜合分析視察、調(diào)研得到的信息，力求評價工作實事求是、恰如其分，指出問題有理有據(jù)、切中要害，提出建議突出重點、科學可行，既能解決問題又能推動工作。

（三）重視會議材料。會議議題相關材料是地方人大常委會組成人員掌握情況、開好會議的基礎性資料。地方人大常委會召開常委會會議時，應該有配套的、較規(guī)范的會議材料，有的議題還應增加相關影像資料和參閱文件等。在資料形成上，地方人大常委會及有關工作機構(gòu)應重視加強與“一府兩院”及政府有關部門的溝通協(xié)調(diào)，并就議題有關重要問題達成共識。一是常委會有關工作機構(gòu)在視察、調(diào)研結(jié)束后主動與“一府兩院”聯(lián)系，對有關報告稿進行初審，提出修改意見，并反饋給“一府兩院”促使其完善報告。二是在“一府兩院”修改完善有關報告后，組織參加視察、調(diào)研的常委會組成人員、人大代表，對有關報告稿進行研究，提出修改意見和具體要求，反饋給“一府兩院”及政府有關部門落實。

（四）規(guī)范會議程序。地方人大常委會必須以監(jiān)督法和監(jiān)督法實施辦法為依據(jù)，以規(guī)范常委會會議組織工作為突破口，制定并出臺一系列提高會議質(zhì)量的制度，使地方常委會會議逐步邁入程序化、制度化、規(guī)范化的軌道。一是要保障審議時間。必須以制度的形式規(guī)定“一府兩院”在會議召開10日前，將會議材料報送到常委會辦公室，常委會辦公室以手機平臺、網(wǎng)站、電子郵件或紙質(zhì)材料形式，將材料送達常委會組成人員，之后以手機短信提示查閱會議材料，保證常委會組成人員有足夠時間仔細閱讀、分析思考，為提出審議意見做準備；同時，根據(jù)會議議題內(nèi)容情況，科學安排會議日程（一般安排兩個半天的時間進行分組審議），保證常委會組成人員有較充分的討論和發(fā)表意見時間。二是要把握審議方式。針對“審議走過場、討論不深入”的情況，分組審議時，要求小組召集人嚴格按照會議日程安排，做到一事一議，不搞合并審議；同時，每組安排一名中心發(fā)言人，在常委會表決之前進行綜合發(fā)言，對比較重要的議題，還要進行整理，在新聞媒體和內(nèi)部刊物上摘登，調(diào)動大家審議發(fā)言的積極性。三是要突出審議重點。按照“緊扣主題、就事論事”的審議要求，以解決問題、推動工作為目標，把影響工作的核心問題、關鍵問題和有利于解決問題推動工作的意見建議作為審議重點，引導常委會組成人員充分發(fā)表意見。

（五）擴大社會參與。一是要充分發(fā)揮好新聞媒體的作用。保持與新聞媒體單位的密切配合，做好會前、會中和會后的各項宣傳工作，營造濃烈的民主氛圍，能公開的及時公開，切實增強人大工作的透明度和公開性，使人大監(jiān)督與新聞輿論監(jiān)督緊密結(jié)合起來。二是要進一步增加人大代表列席會議的名額。目前，很多地方的人大常委會會議都邀請下級人大常委會負責人和人大代表列席，但人數(shù)偏少，應適當增加列席的代表人數(shù)。三是要建立公民旁聽制度。旁聽常委會會議審議過程，是公民了解、監(jiān)督常委會組成人員依法履職的客觀需要，也是集中民智、反映民意、科學議事的一種補充。地方人大常委會應建立公民旁聽常委會會議制度，提高人大常委會會議公開、民主議事氛圍，使人大監(jiān)督與社會監(jiān)督互為補充、相得益彰。

（六）堅持跟蹤督辦。會議審議意見的交辦和落實是保障地方人大常委會會議審議質(zhì)量的最關鍵環(huán)節(jié)，也是增強地方人大常委會監(jiān)督工作實效、維護人大權威的重要保證。一是要形成高質(zhì)量的審議意見。會議結(jié)束后，常委會有關工作機構(gòu)要迅速整理好會議發(fā)言稿，審議意見應切中要害，抓住工作中影響全局的問題和審議中提到的關鍵問題，審議意見要經(jīng)主任會議充分討論后方能通過。二是要做好交辦工作。審議意見形成后，應當以常委會正式文件形式送達“一府兩院”和有關部門辦理，也可以由專門委員會或工作委員會以會議形式當面交辦。承辦部門應當嚴格按照監(jiān)督法的規(guī)定和審議意見辦理要求，制訂出辦理計劃和措施，并在規(guī)定的時限內(nèi)將辦理結(jié)果書面報告地方人大常委會，同時向人大代表通報并向社會公布。三是加強跟蹤監(jiān)督。要及時了解辦理情況，督促“一府兩院”限期報告辦理情況。對一些影響大或涉及面廣的審議意見，組織開展跟蹤檢查、督辦問效，或組織專題檢查或調(diào)查，督促“一府兩院”有關方面抓好落實。四是建立問責機制?！耙桓畠稍骸奔坝嘘P部門在辦理過程中，如果遇到難以解決的問題，或者不能按時辦理的，要及時反饋信息并說明原因，對辦理審議意見不力，群眾反映強烈，或故意拖延、推諉的，應采取措施進行問責，使用專題詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等更為剛性的監(jiān)督手段，使人大監(jiān)督工作富有實效。

（七）改善組成結(jié)構(gòu)。一是要改善組成人員的年齡結(jié)構(gòu)，形成老中青相結(jié)合的梯形結(jié)構(gòu)，保證人大工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，保持人大常委會會議充滿生機和活力。二是要改善組成人員的知識結(jié)構(gòu)，既要有黨務工作者，更要有熟悉法律、經(jīng)濟、科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、民族、宗教、僑務、外事等人才，做到社會科學與自然科學、理論研究與一線實踐工作者的有機結(jié)合，使組成人員的知識結(jié)構(gòu)能夠廣泛涵蓋“一府兩院”工作的方方面面，保證議政的質(zhì)量。三是要適當提高專職的比例，要解決好當前地方人大常委會組成人員中專職委員偏少，兼職委員過多的現(xiàn)狀，為常委會正常開展各項工作打好基礎。

（八）加強自身建設。建立健全人大各項制度，加強常委會組成人員和機關工作人員的自身建設，直接關系常委會會議質(zhì)量的高低，關系人大職能作用的發(fā)揮。因此，在建章立制，加強自身建設方面，應該要把握好以下幾個方面：一是要加強學習。常委會組成人員和機關工作人員必須加強學習黨的路線方針政策，學習憲法法律法規(guī)，學習人大業(yè)務知識，廣泛涉獵，不斷提高自身理論水平。二是要轉(zhuǎn)變作風。進一步轉(zhuǎn)變作風，樹立公仆意識，明確責任和使命，不斷增強履職的自覺性，要深入實際，傾聽群眾的聲音，善于分析問題，敢于發(fā)表意見，不斷提高議政能力。三是要健全制度。人大常委會會議是法律規(guī)定的，具有法定性。因此，要制定一系列配套的規(guī)章制度來進一步完善議事程序，確保會議效果。在組成人員活動方面，可以制定考勤制度、調(diào)研制度、述職制度等；在落實審議意見方面，可以制定審議意見處理辦法、審議意見督辦制度等，以制度來管人管事，以制度來規(guī)范行為人的活動。四是要搞好服務。要進一步強化常委會辦事機構(gòu)的服務意識，明確各自的職責，使材料、會務、保密、協(xié)調(diào)、后勤保障等各個方面的工作有條不紊，體現(xiàn)出參謀助手的作用。

（作者單位：湖北省黃岡市人大常委會研究與法規(guī)工作室）