潘國紅

人大履職中“形式主義”不顧事物本質(zhì)、內(nèi)容和效果，將形式絕對化、目的化。表面上場面熱鬧，實(shí)際上沒抓住“主要的矛盾和主要的矛盾方面”；表面上認(rèn)認(rèn)真真，實(shí)際上沒抓到真實(shí)性、實(shí)質(zhì)性、根本性問題。

人大制度是我國的根本政治制度，是我國人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。人大制度經(jīng)過60多年的不斷完善和發(fā)展，顯示出了強(qiáng)大的生命力和優(yōu)越性。但毋庸諱言，當(dāng)前人大的價(jià)值理念、制度設(shè)計(jì)與實(shí)際功效之間仍存在較大落差[1] ，影響著人大在社會公眾中的形象和聲譽(yù)，制約著人大制度優(yōu)勢的充分發(fā)揮和“人民當(dāng)家作主”民主目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。問題產(chǎn)生的其中一個(gè)重要原因是一些地方人大及其常委會履職的實(shí)效性還不強(qiáng)，仍不同程度地存在許多只注重形式而忽視效果的“形式主義”問題。習(xí)近平同志在慶祝全國人大成立60周年大會上的講話要求“切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)的現(xiàn)象”。新的歷史時(shí)期人大承擔(dān)著重要的歷史使命，必須切實(shí)履行憲法和法律賦予的重要職責(zé)，充分實(shí)現(xiàn)人大民主的內(nèi)涵和價(jià)值，進(jìn)一步彰顯人大制度蓬勃的生機(jī)活力和巨大的制度功效。

一、形式與形式主義：概念與界限

唯物辯證法認(rèn)為，形式是內(nèi)容的外在表現(xiàn)形式，是辦好事情、落實(shí)工作的必要之舉。任何事物都需要其存在的特定形式，沒有形式，內(nèi)容就無法表現(xiàn)出來；形式的優(yōu)化組合可以實(shí)現(xiàn)效果質(zhì)上的變化或效率的提高。形式主義是片面追求形式而忽略內(nèi)容的一種形而上學(xué)的觀點(diǎn)、方法和作風(fēng)，它無視事物內(nèi)容對形式的決定作用和形式對內(nèi)容的依賴關(guān)系，孤立地、片面地、機(jī)械地把形式從內(nèi)容與形式的辯證統(tǒng)一關(guān)系中夸大和突出出來，在工作中不講實(shí)際，不顧內(nèi)容，不看效果，搞花拳繡腿，擺花架子，做表面文章。必要的形式與形式主義只有一步之遙，注重表面而不問實(shí)際，講究形式而不論效果，就會使形式滑向“形式主義”。早在延安整風(fēng)時(shí)期，毛澤東就尖銳地批評形式主義是一種“幼稚的、低級的、庸俗的、不動腦筋的”東西，提出了“形式主義害死人”的辛辣論斷。但時(shí)至今日，形式主義仍是中國政治活動中屢禁不絕的一種不良風(fēng)氣，其表現(xiàn)類型多樣，分布廣泛，覆蓋工作方式、規(guī)章制度、社會交往等多個(gè)方面。2013年人民論壇通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、書面問卷、記者采訪等多種形式調(diào)查了黨政干部、專家學(xué)者、網(wǎng)友三類群體，總計(jì)9197人，評選出了公眾最反感的幾種官場形式主義。從“好大喜功的形象工程”，到“華而不實(shí)的規(guī)章制度”；從“內(nèi)容空洞的文山會海”，到“領(lǐng)導(dǎo)講話假大空”；從“走馬觀花的下訪調(diào)研”，到“鋪張浪費(fèi)的節(jié)慶晚會”；從“為迎接上級的弄虛作假”，到“總結(jié)匯報(bào)報(bào)喜不報(bào)憂”。形式主義的存在是一種負(fù)價(jià)值，傳遞的是負(fù)能量，損害黨的事業(yè)和人民利益，損害國家機(jī)關(guān)和干部在人民群眾中的形象。形式主義風(fēng)行，不僅虛耗執(zhí)政成本，減弱執(zhí)政效率，而且還會腐蝕人的意志，僵化思維，乃至于窒息一個(gè)民族的創(chuàng)造活力[2] 。

人大履職中的形式與“形式主義”有著根本區(qū)別。人大履職中的形式指的是地方人大及其常委會為依法履行職權(quán)的實(shí)體性內(nèi)容而采用的工作程序和形式。人大工作最講程序，每一項(xiàng)活動都有嚴(yán)格的程序要求，體現(xiàn)了人大工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。人大工作最注重形式，視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查、聽取和審議工作報(bào)告等都是人大最常用和最有效的工作形式。人大工作內(nèi)容要靠工作形式和程序來體現(xiàn)，人大履行形式和程序的過程，也就是實(shí)現(xiàn)人大工作內(nèi)容的過程，就是履行人大法定職責(zé)的過程。人大履職中的程序和形式通過一整套合理的制度設(shè)計(jì)，讓參與者和觀察者都能清楚地看到最終結(jié)論和判斷形成的過程，是一種“看得見的正義”。沒有這些形式和程序，地方人大及其常委會履行法定職責(zé)就無從著手，人大的價(jià)值和優(yōu)勢也就無法實(shí)現(xiàn)。人大履職中的“形式主義”不顧事物本質(zhì)、內(nèi)容和效果，將形式絕對化、目的化。表面上場面熱鬧，實(shí)際上沒抓住“主要的矛盾和矛盾的主要方面”；表面上認(rèn)認(rèn)真真，實(shí)際上沒抓到真實(shí)性、實(shí)質(zhì)性、根本性問題。人大履職中的形式和程序是人大工作客觀外在的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，不存在價(jià)值判斷即好不好、反對與不反對的問題，我們要反對的是把形式和程序化為“形式主義”，反對的是只做表面文章、不顧實(shí)際效果的不良風(fēng)氣和錯(cuò)誤行為。

二、人大履職中的形式主義：表現(xiàn)與危害

人大履職中的形式主義表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是人大代表選舉中的形式主義。一些地方人大代表候選人醞釀協(xié)商不民主，“較多數(shù)選民的意見”只不過是個(gè)別少數(shù)人的意見，醞釀、協(xié)商也是在少數(shù)人中醞釀、協(xié)商。候選人信息公開程度不高，候選人也很少與選民見面，僅僅通過投票前主持人對候選人情況的簡單介紹，選民難以對候選人進(jìn)行充分了解。差額選舉存在陪選現(xiàn)象，正式候選人名單中往往安排明顯會被差額掉的候選人，投票結(jié)果在預(yù)料之中。秘密寫票間形同虛設(shè)，選民難以表達(dá)真實(shí)意愿。計(jì)票過程不公開透明，給人為操縱選票留下空間。人大代表選舉中的形式主義致使我國人大代表的民主選舉異化為“走過場”，有民主的外表而無民主的實(shí)質(zhì)[3] 。

二是立法工作中的形式主義。一些地方人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠，一般是部門起草、政府提出議案、人大常委會審議通過，為“部門利益法治化”埋下“伏筆”。 立法必要性不強(qiáng)，沒有了解社會各利益群體的訴求，不能準(zhǔn)確把握迫切需要用法規(guī)規(guī)范的社會焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題。脫離實(shí)際，不能解決根本性實(shí)質(zhì)性的問題，法規(guī)的針對性、可操作性不強(qiáng)。沒有廣泛征求人民群眾對立法的意見，聽取立法專家的建議，基層代表尤其是沒有立法權(quán)的地方人大代表參與立法的途徑少，影響了法規(guī)的公正度。

三是重大事項(xiàng)決定中的形式主義。一些地方人大及其常委會忽視重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使，許多本屬地方人大決定的重大事項(xiàng)，要么是“一府兩院”自作主張，直接決定，要么就是政府與黨委聯(lián)合發(fā)文決定。造成重大事項(xiàng)決定權(quán)行使數(shù)量少、涉及面窄。在行使決定權(quán)的過程中，往往批準(zhǔn)性的決定多，自主性的決定少；屬于政府提請批準(zhǔn)、履行程序性的多，根據(jù)群眾意愿和社會需要，主動就一些社會熱點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題作出決議決定的少。作出的決議決定偏重于一般性的號召，原則性要求多，實(shí)質(zhì)性制約性內(nèi)容少，可操作性不強(qiáng)。另外，對決議決定督促落實(shí)重視不夠，后續(xù)跟蹤監(jiān)督少。

四是監(jiān)督工作中的形式主義。一些地方人大及其常委會監(jiān)督選題針對性不強(qiáng)，對監(jiān)督事項(xiàng)了解不全面不深入，沒有觸及實(shí)質(zhì)問題和具體工作中的難題。調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查等按照被視察單位刻意精選好的線路和看點(diǎn)，代表難以掌握真實(shí)全面的情況。會議審議談成績不厭其煩，對問題則輕描淡寫，提出的審議意見和建議脫離實(shí)際，難以落實(shí)。對規(guī)范性文件的審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題的調(diào)查，地方人大常委會很少開展或沒有開展。審議中代表提出的建議意見，難見落實(shí)結(jié)果。

五是人事任免工作中的形式主義。任前情況不明，對擬任人員缺少了解，盲目進(jìn)行投票和表決?；蛘咭?guī)避差額搞等額、追求全票和高票，或者把選舉和任免工作視為辦法律手續(xù)、走程序過場等[4] 。有的地方對某些候選人實(shí)行等額選舉的辦法，劃寫選票時(shí)實(shí)行對“同意的不寫任何符號”的做法，較大程度上遏制了代表的民主權(quán)利。人事任命之后，人大對任職人員的履職情況，不聞不問，監(jiān)督不到位。另外，對人大任命的干部，黨委變動隨意性大，降低了人大權(quán)威。

人大履職中形式主義的存在，嚴(yán)重削弱了廣大選民對民主政治的參與熱情，影響了人大的形象和公眾對人大制度的認(rèn)同與自信。根據(jù)一些學(xué)者對廣東、浙江、江西、四川的20個(gè)縣55個(gè)鄉(xiāng)所做的調(diào)查，在縣鄉(xiāng)兩級范圍，多達(dá)64%的受訪民眾所認(rèn)同的人大外在形象仍是“舉手”形象。公眾所認(rèn)同的地方人大系統(tǒng)的崗位形象不同程度地存在“軟”“虛”“弱”的問題，民眾在一定意義上仍然將人大系統(tǒng)“邊緣化”[5] 。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大的民主建設(shè)狀況直接關(guān)系到我國民主政治的整體發(fā)展水平。在代議制民主理念下，從人民手中取得權(quán)力的人大和人大代表只有切實(shí)履行職責(zé)，才能真正代表人民意志，“人民當(dāng)家作主”的民主目標(biāo)才會實(shí)現(xiàn)。相反，如若我們的選舉制度、人大民主制度在實(shí)際運(yùn)行中陷入了形式主義的泥淖，人民就不可能真正感受到自己在當(dāng)家作主，人大民主的價(jià)值取向和制度功效就難以實(shí)現(xiàn)。

三、人大履職中形式主義的矯治：方法與路徑

地方人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在宏觀上決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)等方面的重大問題，監(jiān)督同級“一府兩院”對法律及人大決議決定的貫徹實(shí)施情況，不直接管理行政工作和處理案件，具有宏觀性、超脫性特點(diǎn)。另外，人大工作法律性、程序性強(qiáng)，這些都容易使人大工作出現(xiàn)形式主義問題，因而也使得人們對人大工作的形式主義現(xiàn)象分辨不清，習(xí)以為常，怠于矯治。人大履職中形式主義的產(chǎn)生，最主要的還在于沒有正確認(rèn)識和處理好內(nèi)容與形式、實(shí)體內(nèi)容與工作程序的辯證關(guān)系，有的不重視實(shí)體內(nèi)容，有的則是沒有嚴(yán)格遵守法定程序或者法律程序本身不完備所致。求真務(wù)實(shí)是形式主義的天敵。矯治人大履職中的形式主義，必須在“務(wù)實(shí)”上下工夫，從實(shí)處著眼，用實(shí)績說話，并接受人民的監(jiān)督和評判，實(shí)現(xiàn)人民形式權(quán)力與實(shí)質(zhì)權(quán)力的統(tǒng)一。

（一） 提升人大代表選舉的競爭性和公正性

在代議制民主理念下，“授權(quán)”是一個(gè)中心環(huán)節(jié)?！艾F(xiàn)代民主政治意義上的合法性是指公眾對公共權(quán)力的自覺認(rèn)同和服從，而公共權(quán)力獲得公眾認(rèn)同的方式之一就是其權(quán)力要由人民通過選舉授予，自由、公開、競爭的選舉有利于提高公共權(quán)力的合法性?！盵6]要改革候選人的產(chǎn)生方式。“真實(shí)公平的選舉，應(yīng)充分體現(xiàn)在選民登記、推薦代表候選人、討論協(xié)商正式代表候選人、代表候選人與選民見面、投票預(yù)選和正式選舉等各個(gè)環(huán)節(jié)，而在提名推薦代表候選人和確定正式代表候選人這些環(huán)節(jié)，尤其要體現(xiàn)出法定各方提名權(quán)的公平性。”[7] 候選人之間是否存在競爭直接關(guān)系選民意愿的表達(dá)程度和選舉的民主程度。候選人提名應(yīng)嚴(yán)格限定政黨和團(tuán)體提名的比例，大力鼓勵選民聯(lián)名提名，同時(shí)公開候選人信息，確保選民對候選人情況充分了解。允許和鼓勵候選人之間展開競爭，候選人通過發(fā)表競選演說和競選辯論，“把自己的主張告知選民，向選民做出必要的承諾，在取得選民信任的同時(shí)，也等于是宣布自己愿意承擔(dān)相應(yīng)的社會政治和個(gè)人道德責(zé)任。選民通過競選尋找、挑選能夠有效維護(hù)自己利益的忠實(shí)代言人”[8]。

嚴(yán)格執(zhí)行秘密劃票、無記名投票、公開驗(yàn)票唱票制度。2010年全國人代會審議通過的選舉法修正案中增加了“選舉時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)置秘密寫票處”的規(guī)定。要把每位選民必須進(jìn)入秘密寫票間劃票作為硬性規(guī)定，保證選民真實(shí)意愿得以表達(dá)。認(rèn)真實(shí)行公開驗(yàn)票唱票制度，在選民投票后應(yīng)該當(dāng)眾拆開票箱，公開驗(yàn)票唱票，接受選民代表的全程監(jiān)督，同時(shí)當(dāng)場公布計(jì)票結(jié)果，讓選舉過程在陽光下運(yùn)行，讓選舉結(jié)果更加公正可信。

（二） 推進(jìn)人大履職程序化、規(guī)范化和制度化

民主既是一套價(jià)值理念，也是一系列的程序和過程。尤根·哈貝馬斯在《在事實(shí)與規(guī)范之間》一書中比喻說，民主就像一個(gè)旋轉(zhuǎn)的陀螺，重要的是旋轉(zhuǎn)的過程。離開了這個(gè)旋轉(zhuǎn)的過程，民主政治這個(gè)陀螺就會倒下[9] 。民主既是一種政治制度，同時(shí)也是一種政治程序和政治過程，為了保證民主政治制度的有效運(yùn)行，使民主的陀螺永不倒下，就需要以程序民主來保證。人大民主是一種價(jià)值理念，旨在實(shí)現(xiàn)“主權(quán)在民”和“人民當(dāng)家作主”，但僅有一種抽象價(jià)值和目標(biāo)，而沒有實(shí)現(xiàn)這種價(jià)值和目標(biāo)的可操作的程序、步驟和方法，則無論多么誘人的愿景和高尚的價(jià)值也會淪為空談。

人大履職中出現(xiàn)形式主義，很多不是對形式和程序強(qiáng)調(diào)過頭而是人大的形式和程序發(fā)育不足。目前人大在民主實(shí)踐上并不缺失規(guī)則性的法律文件，如憲法、地方組織法、預(yù)算法、審計(jì)法、代表法、監(jiān)督法等，但這些法律規(guī)定都比較原則，缺乏具體化、程序化、細(xì)節(jié)化的特點(diǎn)，實(shí)際操作性很不夠。從這個(gè)角度講，人大缺少的不是權(quán)力，而是程序；是程序的缺失導(dǎo)致各項(xiàng)職權(quán)或難以啟動，或啟動后難以行使，或行使以后也被人為地轉(zhuǎn)換掉 [10] 。要突出自主性立法，建立健全公民參與立法制度，完善法規(guī)草案公開征求意見方式，推進(jìn)民主立法、開門立法。要按照界定重大事項(xiàng)范圍的原則，細(xì)化、量化重大事項(xiàng)的范圍、內(nèi)容、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，建立健全一系列相配套的實(shí)施制度和運(yùn)作程序，從而使決定權(quán)的行使既更加規(guī)范又有利于實(shí)際操作，防止人大重大事項(xiàng)決定權(quán)被濫用和利用。完善監(jiān)督程序，進(jìn)一步規(guī)范和明確人大及其常委會行使預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)的范圍、內(nèi)容、程序和辦法，進(jìn)一步規(guī)范和明確法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的審查程序，特定問題調(diào)查的調(diào)查程序，明確人大監(jiān)督處置權(quán)如作出決議、罷免、撤職、質(zhì)詢等的具體范圍、標(biāo)準(zhǔn)及運(yùn)作程序，確保人大監(jiān)督工作落到實(shí)處。改進(jìn)和完善人事任免程序，對黨委推薦的擬任人員，人大常委會提前介入，通過走訪代表、召開座談會和民意測驗(yàn)等形式，考察了解擬任人員的法治意識、民主意識和依法辦事、嚴(yán)格執(zhí)法的工作情況，并向黨委進(jìn)行反饋。同時(shí)擴(kuò)大差額選舉的范圍，逐步從地方政府的副職擴(kuò)大到正職。

（三）增強(qiáng)人大履職的自主性

自主性是行為主體按自己意愿行事的動機(jī)、能力或特性。亨廷頓認(rèn)為自主性是“政治組織和政治程序獨(dú)立于其他社會團(tuán)體和行為方式而生存的程度”“衡量政治機(jī)構(gòu)的自主性，要看它是否具有有別于其他機(jī)構(gòu)和社會勢力的自身利益和價(jià)值”[11]。人大依法履行職權(quán)，獨(dú)立自主開展工作，是提高人大工作實(shí)效的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也是人大工作“取信于民”的內(nèi)在要求。

改善黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，是增強(qiáng)人大履職自主性的核心環(huán)節(jié)。黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在政治方向和工作原則上，而不是對人大工作事事包攬。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力必須通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會實(shí)現(xiàn)，黨不能代替人大職權(quán)。改善黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，要求各級黨委切實(shí)轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，支持和保證國家政權(quán)機(jī)關(guān)依照憲法法律積極主動、獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致開展工作。要依法界定黨與人大的關(guān)系，通過憲法和基本法的明確授權(quán)，界定黨對國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的范圍、內(nèi)容，劃清黨組織和國家政權(quán)的職能，為科學(xué)構(gòu)建黨與人大的關(guān)系提供權(quán)威的制度安排。

努力營造敢于求真、敢講真話、實(shí)事求是、客觀公正的氛圍和風(fēng)氣。改變視察調(diào)研檢查方法，多開展一些不打招呼、不用陪同的視察調(diào)研檢查活動，通過明查暗訪、查閱資料、問卷調(diào)查、民意測評、現(xiàn)場評議、網(wǎng)上公示、征詢意見建議等手段和方法，掌握群眾真實(shí)的呼聲和意見。審議時(shí)客觀公正地反映成績和問題，不回避，不埋怨，不旁觀，不說空話、套話，不講假話、違心話，堅(jiān)持真理，主持正義，開誠布公道實(shí)情，直言不諱擺問題，有的放矢提建議。積極探索利用智囊和“外腦”的各種有效方式，建立常委會專家?guī)?，聘請專家學(xué)者、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)為人大及其常委會立法、審議、決策提供咨詢服務(wù)，利用“外腦”增強(qiáng)人大履職的專業(yè)性、科學(xué)性和公信度。決定重大事項(xiàng)前，條件具備的可以委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性論證，并提出建設(shè)性方案，供常委會審議時(shí)參考?！白h會的本質(zhì)是公開審議論證和反駁，是公開爭論和公開辯論”“各種觀點(diǎn)在議會中相遇，觀點(diǎn)的交流碰撞出火花并導(dǎo)致清晰”。[12]人大開展聽取和審議工作報(bào)告、工作評議、質(zhì)詢等監(jiān)督活動，不妨將“辯論”設(shè)為必須的“規(guī)定動作”，讓持異議的公民代表到場陳述理由，參與辯論。

（四）彰顯人大監(jiān)督的剛性和“韌性”

監(jiān)督權(quán)是人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)對“一府兩院”權(quán)力制衡與約束的一項(xiàng)重要權(quán)力，是代表國家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督。人大要積極突破“規(guī)規(guī)矩矩講程序，認(rèn)認(rèn)真真走過場”“檢查一陣風(fēng)，過后一場空”“審?fù)昙词陆Y(jié)”的困境和弊端，加大監(jiān)督力度，不斷提升人大監(jiān)督的糾偏力和實(shí)效性。一是突出監(jiān)督重點(diǎn)，積極回應(yīng)群眾關(guān)切。人大對“一府兩院”的監(jiān)督總體上是宏觀的，但也不應(yīng)一味排除微觀。在監(jiān)督內(nèi)容上，要從人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題入手，通過面向社會公開征集、視察調(diào)查、公民信訪等渠道，整理分析有關(guān)意見，把人民群眾來信來訪集中反映的問題和社會普遍關(guān)注的問題確定為監(jiān)督議題。收集分析社會輿情，針對社會突發(fā)事件，及時(shí)啟動監(jiān)督程序，組織開展特定問題調(diào)查，進(jìn)行專題詢問直至質(zhì)詢，推動問題解決。二是運(yùn)用剛性監(jiān)督手段，凸顯監(jiān)督威力。人大監(jiān)督的形式較多，每一種監(jiān)督形式，雖然方式、方法和側(cè)重點(diǎn)不同，但它們之間有著內(nèi)在的聯(lián)系，彼此之間有著互補(bǔ)性。要加強(qiáng)剛性監(jiān)督手段的運(yùn)用，使之常態(tài)化而非“點(diǎn)綴品”，對整改落實(shí)不力的、人大代表和群眾關(guān)注的重要話題，可啟用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等剛性監(jiān)督手段，提升監(jiān)督威力和績效。三是強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督“韌性”。對于“一府兩院”工作中的薄弱環(huán)節(jié)和現(xiàn)實(shí)中存在的一些“老大難”問題，不能僅僅局限于聽一次匯報(bào)，提幾點(diǎn)意見，而要綜合運(yùn)用多種方式，通過“視察檢查—專題調(diào)研—執(zhí)法檢查—會議審議—專題詢問”的監(jiān)督方式，一環(huán)緊扣一環(huán)，跟蹤問效，緊盯問題不放手，不達(dá)目的不罷休。四是注重聯(lián)動效應(yīng)，凝聚監(jiān)督合力。把人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、行政監(jiān)察、黨紀(jì)檢查監(jiān)督結(jié)合起來，形成以人大監(jiān)督為主體，其他監(jiān)督手段積極配合的工作格局，促進(jìn)人大監(jiān)督實(shí)力的強(qiáng)勁和監(jiān)督實(shí)效的提高。此外，人大開展的一些重大監(jiān)督活動，要加強(qiáng)上下聯(lián)動，形成工作合力，提升聯(lián)動效應(yīng)和監(jiān)督效果。

（五）加強(qiáng)公眾對人大的監(jiān)督

我國憲法規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。按照人民主權(quán)原則，一切權(quán)力屬于人民，但不等于屬于人大。人大是主權(quán)的行使者，不是主權(quán)的所有者，不能因?yàn)槿舜笫侨嗣竦氖芡腥司拖碛忻庥诒O(jiān)督的特權(quán)。列寧認(rèn)為：“人民需要共和國，為的是教育群眾走向民主，需要的不僅僅是民主形式的代表機(jī)構(gòu)，而是要建立由群眾自己從下面來全面管理國家的制度，讓群眾有效參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極作用?！?如果“不采取民主方式，不讓群眾參與決策，不收集各方面的意見，只是由某些領(lǐng)導(dǎo)片面的或者不真實(shí)的材料來進(jìn)行決策，那么未免不是主觀主義的”[13] 。多年來作為人大履職主體的人大代表、人大及其人大常委會，既缺乏自覺主動接受監(jiān)督的意識，又沒有接受監(jiān)督的客觀壓力，履職的多與少、好與差缺乏評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使人大工作被動地處在一種“軟指標(biāo)”的任務(wù)狀態(tài)。人大履職成效，人民最有發(fā)言權(quán)和評判權(quán)。人大受人民委托掌握權(quán)力，受托人接受權(quán)力主人即人民的監(jiān)督，這樣才能確保人大權(quán)力被規(guī)范有效使用。

擴(kuò)大公眾參與人大工作。人大履職過程中的公眾參與就是公眾通過提出建議、參加聽證、旁聽等方式，直接影響和監(jiān)督人大行使職權(quán)的行為總和。公眾參與作為一種直接民主，能夠提高人大監(jiān)督的民主性，緩解人大履職民主性問題，同時(shí)能夠有效防止人大怠于履職，降低人大履職過程走過場和濫用職權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。人大立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、人事任免之前，可探索實(shí)行事前公告制度，通過媒體使公眾了解重大事項(xiàng)的內(nèi)容，并使其能夠通過各種渠道反映自己的意見。組織視察、調(diào)研、檢查，可以采取發(fā)放調(diào)查問卷、召開座談會、建立意見箱、設(shè)立熱線電話、利用網(wǎng)絡(luò)平臺等多種形式，密切人大與公眾的溝通聯(lián)系，拓寬公眾參與人大工作的渠道。

推進(jìn)人大履職信息公開?！霸趪野踩S可的范圍內(nèi)，人民能夠得到全部信息時(shí)，民主政治才能最好地運(yùn)行。任何人不可能對可以公開的決定蒙上秘密的屏幕而不損害公共利益?！盵14]公開透明不僅是人大工作的本質(zhì)要求，也是提升人大工作成效的重要動力。要建立和完善人大履職公開制度和新聞發(fā)布制度，通過報(bào)刊、電臺、電視臺、網(wǎng)站、新聞發(fā)布等方式，及時(shí)而全面地向社會公布人大及其常委會依法履職情況和“一府兩院”執(zhí)行人大及其常委會決議決定，以及落實(shí)各種意見建議情況。積極開展常委會組成人員向人民代表大會述職、人大代表向選民或選舉單位述職等活動，不斷拓寬人大履職向社會公開的渠道和途徑。建立人大代表履職考核評價(jià)制度和履職公開制度，公開代表會議出席、調(diào)查視察活動、審議發(fā)言、提出建議批評和議案情況，接受公眾的監(jiān)督與評價(jià)。

注釋：

[1]鐘麗娟：《人民代表大會性質(zhì)探析》，載《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第9期。

[2]劉崧：《政治形式主義的根源及根治》，載《理論導(dǎo)刊》2014年第9期。

[3]羅大蒙：《人大民主的程序民主與選舉民主——基于D市T區(qū)人大代表換屆選舉的觀察和思考》，載《四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期。

[4]石永寧：《人大工作中的形式與程序》，載《人大研究》2014年第7期。

[5]唐瑩瑩、陳星言：《人大工作評價(jià)必要性分析》，載《人大研究》2008年第7期。

[6]張莉：《四川選舉民主與浙江協(xié)商民主之比較》，載《四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。

[7]陳及時(shí)：《要使選民的提名推薦權(quán)得到落實(shí)》，載《人大研究》2011年第12期。

[8]方曙兵：《改革和完善人民代表大會制度中選舉制度的設(shè)想》，載《理論界》2009年第2期。

[9]【德】尤根·哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版，第6頁。

[10]蔡定劍：《加強(qiáng)人大監(jiān)督亟須程序支持》，載《人民論壇》2006年第3期。

[11]【美】塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版，第19頁。

[12]【德】卡爾·史密特：《政治浪漫派》，馮克利、劉鋒譯，上海人民出版社2004年版，第185、163頁。

[13]《列寧全集》第24卷，人民出版社1972年版，第153頁。

[14]轉(zhuǎn)引自章劍生：《行政程序法基本理論》，北京法律出版社2003年版，第251頁。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會副主任）