歐 亞

南非國際組織公共外交

歐 亞

20世紀80年代末、90年代初，南非逐步拋棄種族隔離制度、開啟民主化進程，歷經(jīng)二十余載，從被國際社會千夫所指的“被放逐者”轉(zhuǎn)型為積極承擔(dān)國際道義責(zé)任、參與全球治理的區(qū)域性領(lǐng)導(dǎo)力量。在這一過程中，南非善用國際組織平臺提升南非在國際社會的存在感和影響力，為南非及整個非洲贏得了更大的發(fā)展空間。

歷史背景與現(xiàn)實動因

歷史上，南非曾對國際組織的發(fā)展做出過重要貢獻，也因此獲得了國際聲譽。

一戰(zhàn)后，南非聯(lián)邦政治領(lǐng)袖史末資針對美國總統(tǒng)威爾遜“十四點原則”的第十四點關(guān)于建立國際聯(lián)盟的協(xié)議，發(fā)表了《國際聯(lián)盟：一個可行性建議》的小冊子，對籌建國聯(lián)提出了21條建議，并于后來參加了國際聯(lián)盟委員會,負責(zé)起草國際聯(lián)盟盟約。在二戰(zhàn)臨近結(jié)束之際，史末資又參與了聯(lián)合國的籌建工作,并參加起草了聯(lián)合國憲章序言。在史末資的倡導(dǎo)下，聯(lián)合國成員國決心“重申基本人權(quán)，人格尊嚴與價值，以及男女與大小各國平等權(quán)利之信念”的條款被寫入憲章序言。史末資本人也被推選為第一屆聯(lián)合國大會委員會主席。1945年前后，南非在英聯(lián)邦國家和國際聯(lián)盟中都享有很高的聲譽。

1948年，聯(lián)合國頒布《世界人權(quán)宣言》，將世界人權(quán)納入國際法范疇；然而同一年，南非右翼政黨國民黨上臺，開始在社會生活的各個方面全面推行種族隔離制度。南非因此遭到國際社會的制裁和外交孤立。南非被剝奪在聯(lián)合國的權(quán)益，只保留席位，在國際奧委會等許多國際組織中的成員國資格也被中止，成為國際社會的“棄兒”。1989年德克勒克總統(tǒng)上臺后，南非開啟了民主化進程。因為逐漸放棄種族主義政策，南非開始重新獲得國際組織的接納。從體育外交入手，南非積極恢復(fù)與拓展同國際組織的關(guān)系。1991年肯尼亞首先表示愿意邀請南非參加體育活動；同年國際奧委會承認“南非臨時全國奧委會”，南非得以于次年參加了巴塞羅那奧運會。1993年10月8日，聯(lián)合國大會通過決議，正式宣布解除對南非在貿(mào)易、投資、金融、旅行和交通運輸方面的禁止和限制。世界糧農(nóng)組織、不結(jié)盟運動等國際組織也相繼恢復(fù)或授予南非成員國資格。

1994年，南非舉行了歷史上第一次不分種族的全民大選，正式終結(jié)了白人對有色人種的強權(quán)統(tǒng)治。同年6月，南非恢復(fù)了聯(lián)合國成員資格，標志著南非正式回歸國際社會。背負著歷史遺產(chǎn)的新南非，開始進行國家形象的重塑與轉(zhuǎn)型。

新南非：理念與實踐

1994年以來，新南非政府提出了連續(xù)又有變化的外交戰(zhàn)略和政策目標，以適應(yīng)不斷發(fā)展的國內(nèi)外環(huán)境。從曼德拉政府提出的以“人權(quán)、民主、正義”為核心的南非外交政策六原則，到姆貝基總統(tǒng)“非洲復(fù)興思想”思想下指導(dǎo)的“非洲發(fā)展新伙伴計劃（NEPAD）”，再到祖瑪政府強調(diào)的“保持南北對話”“加強南南合作”，南非力圖在外交政策中凸顯“非洲議程”，通過同新興國家集團協(xié)調(diào)立場、共同合作，實現(xiàn)非洲復(fù)興，構(gòu)建以多邊協(xié)商的辦法處理世界事務(wù)的新秩序。

首先，通過國際組織的協(xié)調(diào)和治理機制，新南非為非洲大陸及國際社會提供公共產(chǎn)品，參與全球治理，樹立了南非作為非洲大陸領(lǐng)導(dǎo)者、沖突的協(xié)調(diào)者及國際社會“模范公民”的形象。

不同于非洲絕大部分國家更傾向于參與同發(fā)展和人權(quán)相關(guān)的國際組織，南非廣泛參加了如世界衛(wèi)生組織、世界知識產(chǎn)權(quán)組織、世界氣象組織、國際貨幣基金組織、77國集團、不結(jié)盟運動、非盟等等具有不同職能、分屬不同層級的各類國際組織。在當前最具代表性的國際組織中，南非是G20中唯一的非洲代表，加入世貿(mào)組織的僅有的撒哈拉以南非洲國家，也是金磚集團中的唯一非洲成員。南非還是非洲發(fā)展銀行僅次于美國和日本第三大股東，非洲發(fā)展基金的唯一出資方以及南部非洲發(fā)展共同體（SADC）最大的出資國。

南非高度重視在國際組織中的代表性和參與度，支持南非籍或其他非洲國家官員擔(dān)任國際組織的關(guān)鍵職位。在聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、世界銀行、非盟等重要的國際或區(qū)域性國際組織中，來自南非的官員擔(dān)當了重要職務(wù)。南非追求聯(lián)合國常任理事國的席位，還曾尋求增加撒哈拉以南非洲國家在G20的執(zhí)行董事席位。對非洲區(qū)域性國際組織，南非在組織戰(zhàn)略規(guī)劃和機制建設(shè)方面發(fā)揮著實質(zhì)影響。非盟成立即是南非出于在全球治理體系中凸顯“非洲日程”的考慮而積極促成的結(jié)果；非盟的“非洲互查機制”（African Peer Review Mechannism， APRM）、和平與安全委員會、非洲常備軍（African Standby Froce， ASF）都是在南非推動下建立的。由南非發(fā)起的“非洲發(fā)展新伙伴計劃”也于2010年2月納入非盟的組織機構(gòu)和運行體系，成為非盟技術(shù)性機構(gòu)的一部分。

在國際組織平臺上，南非尋求既有制度框架下的多邊合作，推動非洲大陸的民主、和平與發(fā)展。南非與SADC成員國、聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)、方案和基金建立了有力的區(qū)域伙伴關(guān)系和區(qū)域方案。這方面的經(jīng)典案例包括旨在清除地區(qū)毒品和犯罪的SADC-UNODC區(qū)域方案，實現(xiàn)南部非洲糧食安全的SADC-UNFAO方案，制定統(tǒng)一標準處理移民、難民和尋求庇護者問題的SADC-UNHCR方案。特別是在人權(quán)事務(wù)方面，正如聯(lián)合國前秘書長安南在由南非德班主辦的第三屆聯(lián)合國反對種族主義世界大會上所說，南非人民已使南非從種族主義的代號轉(zhuǎn)變?yōu)殚_悟和希望的燈塔。大會頒布的德班宣言和行動綱領(lǐng)被國際社會視為既包含措施又包含補救辦法的唯一的指示性文件，以有效緩解種族主義和仇外心理禍害的各種表現(xiàn)。南非與聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處（人權(quán)高專辦）密切合作，為SADC國家舉辦人權(quán)講習(xí)班，反思關(guān)于有效履行人權(quán)義務(wù)的各種區(qū)域辦法。

值得一提的是，盡管南非具備領(lǐng)導(dǎo)非洲大陸的實力也實際上在很多領(lǐng)域發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用，但在非洲大陸內(nèi)部，南非更愿意以非洲其他國家的“伙伴”身份出現(xiàn)。南非雖然是非洲經(jīng)濟最發(fā)達的國家，但同非洲其他國家經(jīng)濟互動性不強，對其他非洲國家長期擁有貿(mào)易順差。南非官員意識到南非的經(jīng)濟實力反而可能會令鄰國給南非行為打上“傲慢”的標簽，所以注意避免由南非主導(dǎo)下的敏感情況發(fā)生。南非的一個策略是充分發(fā)揮聯(lián)合國的公信力，經(jīng)常邀請駐南非的聯(lián)合國機構(gòu)作為會議召集人，或者協(xié)助南非發(fā)起相關(guān)倡議，以為非洲國家提供一個公平參與的平臺。

第二，南非通過國際組織平臺以及擔(dān)當不同國際組織之間的中介國家（Broker State），構(gòu)建特定議題驅(qū)動（Issue-driven）的外交政策網(wǎng)絡(luò)，提升南非在特定議題上的國際話語權(quán)。

一個國家的影響力不僅取決于個體實力，也越來越多地取決于其在國際社會行為體構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中所處的位置，國家作為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點調(diào)動、整合物質(zhì)和非物質(zhì)資源的能力越強，就越具有更大的影響力。南非同發(fā)達國家和發(fā)展中國家都保持著良好關(guān)系，這令南非在某些特定議題上可以通過對正式或非正式國際組織成員的動員，成為在這一特定議題上建立連接點最多的國家節(jié)點之一，增強南非對通常為非傳統(tǒng)安全問題的國際議程設(shè)置能力。

以氣候外交為例。非洲的氣候變化對非洲來說是生死攸關(guān)的問題，因氣候變暖造成的飲用水缺乏和饑荒直接威脅非洲的發(fā)展和糧食安全。在環(huán)境議題上提出與發(fā)達國家不同的、更有吸引力的合作理念和解決方案既是南非作為發(fā)展中國家采取的“利基”外交策略，也為南非塑造國家形象的提供了機會。南非將非洲國家、77國集團、印度巴西南非對話論壇（IBSA）、基礎(chǔ)四國（BASIC）視為在氣候議題上具有共同利益的關(guān)鍵同盟，動員相關(guān)國家協(xié)調(diào)立場，在環(huán)境問題上發(fā)出同一個聲音。南非通過IBSA這一專注南南合作的非正式國際組織在氣候變化等議題上同其他兩國進行了多次合作。2009年哥本哈根氣候會議中，所有非洲國家都在非洲聯(lián)盟的名義下聯(lián)合起來，統(tǒng)一發(fā)聲，而南非參與的基礎(chǔ)四國作為新興國家的代表，聯(lián)合發(fā)表了碳減排提議。2011年11月28日至12月9日在南非德班召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第17次締約方會議上，綠色氣候基金是核心議題之一。南非作為會議東道主和發(fā)展中國家的代表，在締約國之間進行斡旋，推動綠色氣候基金的成立和資金籌集方案。

第三，南非通過同國際組織的雙向互動，在促進南非以及非洲文明復(fù)興的基礎(chǔ)上，加強不同文明之間的對話和理解。

南非在國際組織中倡導(dǎo)文化多樣性理念，呼吁對非洲文化的保護和復(fù)興。南非舉辦了相關(guān)的國際會議，推動并簽署了一系列促進非洲及第三世界國家藝術(shù)文化發(fā)展的國際公約。南非是《保護和促進文化表現(xiàn)形式多樣性公約》最早的締約國之一，也是聯(lián)合國文化多樣性國際基金的捐資國，并強調(diào)該基金應(yīng)該促進文化和制度方面的能力建設(shè)，加強弱勢文化的表現(xiàn)并支持各種教育和研究計劃以及語言多樣性；2005年南非德班召開第29屆世界遺產(chǎn)大會，通過了非洲自然和文化遺產(chǎn)十年行動計劃《非洲立場文件》，會議還同意建立非洲世界遺產(chǎn)基金，以解決非洲國家面臨的遺產(chǎn)保護資金匱乏問題；2006年，在聯(lián)合國教科文組織的支持下，非盟首腦會議將教育和文化作為優(yōu)先議題，通過了《非洲文化復(fù)興憲章》，強調(diào)非盟共有的文化價值，鼓勵會員國共同促進文化政策的整合，推動非洲大陸國家的一體化，以改善提升非洲大陸的國際地位。借助于《公約》，南非還主張非洲人與非洲海外人散居群族之間加強文化聯(lián)系，呼吁非洲領(lǐng)導(dǎo)人把海外群體視為非洲大陸的第六個地區(qū)，推動聯(lián)合國教科文組織同非盟合作舉辦非洲和海外知識分子會議。

2011年，南非作為非洲集團協(xié)調(diào)員，代表非洲集團現(xiàn)世界知識產(chǎn)權(quán)組織提交了題為“關(guān)于加強發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家之間知識產(chǎn)權(quán)與發(fā)展問題南南合作的項目”的項目提案，建議在WIPO秘書處任命一名南南合作聯(lián)絡(luò)員，通過年度會議和地區(qū)間會議、南南培訓(xùn)與能力建設(shè)活動、交互式網(wǎng)絡(luò)門戶/虛擬網(wǎng)絡(luò)等具體工作來提高發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家分享其在知識產(chǎn)權(quán)與發(fā)展領(lǐng)域的知識和經(jīng)驗的能力，更好地保護發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的國內(nèi)創(chuàng)造，促進創(chuàng)新。

南非作為發(fā)展中國家，用于文化與藝術(shù)交流的資金并不充分，南非通過同國際組織，包括政府間組織和非政府組織及基金會的合作，來推動南非的文化傳播。南非藝術(shù)和文化部同歌德學(xué)院、標準銀行基金、南非文化多樣性聯(lián)盟、藝術(shù)動脈（Artirial Network）等組織一起，支持南非及非洲的藝術(shù)家參加如約翰內(nèi)斯堡藝術(shù)節(jié)、瓦加杜古泛非電影節(jié) （FESPACO）、泛非音樂節(jié)（FESPAM）、非洲表演藝術(shù)市場（MASA）等國際活動。

其中，南非同歐盟的文化交流具有代表性。南非是2013年歐盟文化領(lǐng)域的重點資助對象，歐盟委員資助了約160萬歐元支持南非同歐洲國家的8個文化交流項目，如下表所示。

歐盟對南非與歐洲文化交流項目的資助

L P M -L i v e P e r f o r m e r s M e e t i n g 支持現(xiàn)場表演藝術(shù)家表演和交流。2 0萬歐元H o p e s & M e m o r i e s促進藝術(shù)組織間的實質(zhì)性合作；培訓(xùn)學(xué)生和藝術(shù)家新技巧；通過公開表演培養(yǎng)公眾的跨洲際藝術(shù)方法認識意識培養(yǎng)。2 0萬歐元B a l l e t s U r b a i n s 促進南非和歐洲國家舞蹈和音樂方面的高水平交流。約1 9 . 6萬歐元M a c b e t h—a p o s t -c o l o n i a l o p e r a w i t h m u s i c m o r e o r l e s s b y V e r d i南非著名藝術(shù)家B r e t t B a i l e y同歐洲藝術(shù)家合作重現(xiàn)威爾第的歌劇《麥克白》，并在歐洲5個城市和南非公演。2 0萬歐元

南非還重視從制度和政策層面，同國際組織合作促進南非文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為對外文化交流夯實基礎(chǔ)。在非洲聯(lián)盟的支持下，非洲國家與福特基金會、聯(lián)合國教科文組織合作成立了非洲文化政策觀察委員會（The Observatory of Cultural Policies in Africa， OCPA）。這個非政府機構(gòu)由非洲大陸各個地區(qū)的文化政策高級專家組成，負責(zé)制定文化政策的方向、批準預(yù)算、監(jiān)督文化項目的執(zhí)行。2012年，南非、歐盟國家文化組織聯(lián)盟（EUNIC），英國文化協(xié)會, 視覺藝術(shù)網(wǎng)絡(luò)（VANSA）、藝術(shù)動脈合作開展了一項研究，對南非同歐盟及其他國家創(chuàng)意和文化產(chǎn)品及服務(wù)的貿(mào)易情況進行了全面評估，以進一步提升南非向歐盟以及世界出口創(chuàng)意和文化產(chǎn)品的能力。

作為國際體系中最具變革性的力量，新興國家一方面通過對國際組織的參與開展共外交，作為樹立國家形象和發(fā)揮影響力的基本途徑；另一方面，國際體系的既定秩序和規(guī)則卻不能保證所有國家從中獲益，新興國家通過國際組織平臺進行理念倡導(dǎo)、議程設(shè)置和影響規(guī)則來促進建立更加公正合理的國際秩序。南非的實踐已經(jīng)證明，新興國家通對國際組織的參與，可以獲得高于其硬實力的國際地位和聲譽，也促進國際組織向更為開放、公正、國際互助的方向發(fā)展。

歐 亞：外交學(xué)院公共外交研究中心研究員、外交系副教授。