張樹偉

煤炭行業(yè)低迷影響進(jìn)一步擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，本文即從煤炭行業(yè)的政策需求以及如何發(fā)揮行業(yè)的政策影響力角度，探討需要做什么，而沒有必要做什么。

煤炭市場不景氣，價格下跌已經(jīng)持續(xù)了3年以上的時間，這是一個全球現(xiàn)象。國際上，2008年金融危機(jī)之后，隨著美國等主要國家量化寬松政策的持續(xù)推進(jìn)，煤炭價格快速飚升，到2010年底達(dá)到頂峰。之后，美國頁巖氣革命帶來的天然氣供給的迅速增加，對北美的天然氣與煤炭價格形成了巨大的壓力。

從2010年末到2013年底，煤炭價格已經(jīng)跌去1/3，美國標(biāo)普煤炭行業(yè)利潤指數(shù)，已經(jīng)大幅低于市場整體水平。便宜的北美煤炭首先來到了地理位置接近的歐洲，在碳市場價格很低的情況下，占據(jù)了比之前更多的市場份額。原來供應(yīng)歐洲市場的南非煤炭等開始尋找亞太市場，特別是印度，與來自亞太地區(qū)的煤炭形成了競爭。

進(jìn)入2015年，經(jīng)濟(jì)增長乏力的局面持續(xù)，煤炭市場繼續(xù)下行，煤炭行業(yè)停產(chǎn)停工現(xiàn)象開始增多，大量中小煤礦已經(jīng)被擠出市場，停產(chǎn)或者關(guān)閉，動力煤秦皇島港口價格已經(jīng)下跌到400元/噸的水平。根據(jù)煤電聯(lián)動規(guī)則，電價水平有所下調(diào)，在一定程度上啟動了電力消費(fèi)，擴(kuò)大上游煤炭的需求，延緩了電煤進(jìn)一步供過于求的局面，盡管程度有限。

鋼鐵等高耗能產(chǎn)品的需求乏力，焦煤與化工用煤的形勢也非常不樂觀。各地缺乏明確價值標(biāo)準(zhǔn)的控煤減排目標(biāo)，與煤炭基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)停依然在制定與實施，進(jìn)一步惡化了煤炭的供需形勢。

由此，國內(nèi)眾多的煤炭生產(chǎn)企業(yè)，由于歷史負(fù)擔(dān)重、煤炭賦存條件差、生產(chǎn)經(jīng)營不善、投資償債壓力大等原因，面臨虧損甚至現(xiàn)金流斷裂的風(fēng)險。改善煤炭行業(yè)的生存環(huán)境，從一個經(jīng)濟(jì)問題，逐漸向一個關(guān)系就業(yè)的社會問題，乃至關(guān)系穩(wěn)定的政治問題轉(zhuǎn)變。本文即從煤炭行業(yè)的政策需求以及如何發(fā)揮行業(yè)的政策影響力角度，探討需要做什么，而沒有必要做什么。

無須捍衛(wèi)“煤炭將長期占主體地位”的信條，而要關(guān)注短期目標(biāo)

《煤炭工業(yè)“十二五”規(guī)劃》開篇提及：“在未來相當(dāng)長時期內(nèi)，煤炭作為主體能源的地位不會改變”。近些年來，隨著霧霾問題的加重，此類的說法仍不時看到，諸如“二三十年內(nèi)不會改變”、“資源稟賦決定了煤炭主體地位不變”等等。

應(yīng)該講，這是一句缺少信息與行動含義的表達(dá)。如果煤炭在一次能源消費(fèi)中的比重代表其地位，那么“主體能源地位與否”的標(biāo)準(zhǔn)是什么，70%，50%還是30%？本來，比重就是在一個連續(xù)變化的區(qū)間，并沒有什么“主體”、“非主體”此類的“二分法”，而存在任意多的可能性。這一“主體”地位的含義是相當(dāng)模糊的。

它不意味著“快速降低煤炭的比重是不可能”。煤炭比重的下降可以有多快？“多快”從零到任意大的百分比，也同樣存在任意多的可能性。如果 2015 年世界各國達(dá)成 2020 年開始實施的深度氣候減排協(xié)議（雖然筆者對此很悲觀），煤炭現(xiàn)在就飽和了，開始逐漸退出市場都有可能。但是，如果缺乏任何約束，煤炭仍將以其儲量豐富易得、直接價格低廉占據(jù)重要位置，在 2050 年都不一定“見頂”。事實上，在過去的十幾年，相比石油，煤炭在世界能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重是一直在上升的，這主要是包括我國在內(nèi)的眾多國家煤炭使用上升所驅(qū)動的。從國際上看，如果沒有新的額外的政策，煤炭的消費(fèi)量還將繼續(xù)上升，特別是在東南亞、印度與非洲地區(qū)。這考驗整個能源系統(tǒng)的慣性與轉(zhuǎn)型難度、經(jīng)濟(jì)損失的承受能力，乃至政治領(lǐng)導(dǎo)人的政治心理。這個問題是個連續(xù)性問題，更確切的表達(dá)是“下降速度對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失與政治上的可行性”。

它不意味著煤炭的清潔化很重要。根本的標(biāo)準(zhǔn)還在于從全社會整體的角度，實現(xiàn)既定的減排目標(biāo)，哪些方式是成本最低的。以減少煤炭污染為例，這些減排方式既包括提高排放標(biāo)準(zhǔn)，也包括減少煤炭利用設(shè)施的活動水平、進(jìn)行燃料替代等。邊際成本低的減排選擇，應(yīng)該首先去實現(xiàn)與采用。那么，提高煤炭的排放清潔化程度一定比直接棄用煤炭的減排成本低嗎？這不一定，比如在脫硫水平已經(jīng)很高的情況下進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)，比如加裝碳回收的 CCS 裝置，既增加大量投資又損失能源效率，往往比不上直接實現(xiàn)煤炭的替代。如果環(huán)保的目標(biāo)過緊（比如本地污染物完全要求零排放，或者推行氣候 2 度目標(biāo)），那么顯然，清潔化利用技術(shù)的剩余排放仍舊顯得過多（損失過大），那么減少煤炭利用，而不是促進(jìn)清潔化利用就是唯一的選擇了。這完全取決于政策的松緊程度。

從更一般的角度，對各種能源“定位”的傳統(tǒng)思路，定位為“好”的就照顧、維護(hù)，定位為“壞”的就打擊，這是對很多連續(xù)性問題的二值簡化，已經(jīng)無法處理現(xiàn)實中遇到的復(fù)雜問題。這種定位，很容易對所謂“壞”的懲罰過頭，對“好”的獎勵過度。比如，目前的經(jīng)濟(jì)形勢下，煤炭電力供需嚴(yán)重不平衡，而電價仍舊高高在上。所謂節(jié)能減排力度要維持，就不能降電價的做法，就有“過頭”之嫌。

這種定位的模式如果持續(xù)，對煤炭的未來也不是好消息，因為它意味著煤炭有被定位為“落后的能源”的風(fēng)險，如同很多非政府組織（NGO）宣稱的那樣。這一并不確切的信條，即使從煤炭行業(yè)出發(fā)也無須捍衛(wèi)，不應(yīng)該捍衛(wèi)，還是關(guān)注短期的市場動態(tài)，設(shè)法改善生存環(huán)境為好。

中國出口煤炭？——不如先推動把進(jìn)口在短期內(nèi)降為零

我國的煤炭消費(fèi)量從2000年的15億噸左右，迅速增長，在短短15年內(nèi)翻了2倍多，接近40億噸的水平，超過世界煤炭生產(chǎn)與消費(fèi)量的一半。這一量級，比整個中東出產(chǎn)的石油總熱值都大。2007年到2012年，其他國家整體的煤炭消費(fèi)下降1%以上，而同期我國煤炭消費(fèi)增長了30%。也正是在這一時期，我國從煤炭的出口國變?yōu)榱诉M(jìn)口國，進(jìn)口量迅速在幾年內(nèi)攀升到3億噸的水平，占據(jù)了本來就有限的國際煤炭貿(mào)易的20%以上。我國的煤炭市場動態(tài)，無論是絕對量、增長量還是貿(mào)易量，都把其他地區(qū)的趨勢完全掩蓋了。

這種短期內(nèi)巨大的結(jié)構(gòu)性變化，使得世界煤炭貿(mào)易的形勢與流向發(fā)生了根本性的改變，我國在過去幾年，成為了世界各國，包括澳大利亞、越南、印尼、甚至北美煤炭出口的主要目標(biāo)地區(qū)。endprint

目前形勢的巨變使得人們又開始關(guān)注我國出口煤炭的可能性，以潛在地貢獻(xiàn)于煤炭的脫困。2008年以前，我國傳統(tǒng)的海外出口市場主要是日本、韓國以及臺灣地區(qū)，這些地區(qū)的煤炭需求基本處于飽和狀態(tài)，我國煤炭出口減少、貿(mào)易聯(lián)系減弱之后這些地區(qū)的煤炭需求缺口主要被澳大利亞與印尼煤炭占據(jù)，其價格優(yōu)勢比較明顯，這部分幾乎沒有增長的空間。印度是一個潛在的新興市場，其計劃在2020年將本國煤炭的生產(chǎn)能力提升接近一倍，到10億噸以上，以解決本國的能源短缺問題。但是受困于強(qiáng)的計劃體制與煤炭質(zhì)量的低下，這一目標(biāo)的實現(xiàn)顯然沒有增加進(jìn)口的確定性那么強(qiáng)，印度將可能在短期內(nèi)超過我國，成為煤炭進(jìn)口的第一大國。

由于地理位置上相比東南亞，澳大利亞，甚至是南非地區(qū)沒有區(qū)位優(yōu)勢，煤炭的開采成本上也不占優(yōu)，我國煤炭出口印度的前景幾乎看不到。但是，減少煤炭的進(jìn)口，進(jìn)行國內(nèi)煤炭的替代確實是可能的，并且國內(nèi)外差價不算太大，對各種要素成本的扭曲以及下游企業(yè)的影響有限，其經(jīng)濟(jì)代價與全局影響可控，應(yīng)該是一個值得探討的政策。

從公共政策角度，探討在“十三五”期間，在尊重WTO規(guī)則前提下，以保護(hù)國內(nèi)煤炭市場為目標(biāo)，通過提高關(guān)稅以及其他操作性措施，將煤炭凈進(jìn)口量減少到可以忽略的地步，是可行的。除華南地區(qū)（靠近東南亞廉價煤市場，競爭力極強(qiáng)，限制進(jìn)口的全社會損失很大）外，其他地區(qū)，特別是華北與華東地區(qū)減少直至停止使用進(jìn)口煤，特別是電煤，應(yīng)該成為煤炭行業(yè)游說政府進(jìn)口政策調(diào)整的方向。

深耕煤炭深加工，取消煤炭總量控制政策

煤炭的深加工，包括煤制油、制氣以及各種化工產(chǎn)品，是在傳統(tǒng)的電煤、焦煤之外的主要途徑。但是，這些技術(shù)，普遍具有投資密集、技術(shù)復(fù)雜，工業(yè)實踐有限，水資源消耗總量大，環(huán)境排放超標(biāo)風(fēng)險較大的特性，爭議頗大。它的健康發(fā)展對整個社會的治理能力有很高的要求，在全局政策上需要保持謹(jǐn)慎的基本態(tài)度。

但是，與此同時，必須認(rèn)識到，建設(shè)高耗能產(chǎn)業(yè)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)，是包括內(nèi)蒙古、寧夏、新疆這些資源豐富地區(qū)發(fā)揮稟賦優(yōu)勢的不多選擇，也是解決煤炭困境需求側(cè)的措施之一，盡管短期內(nèi)的低油價環(huán)境對其經(jīng)濟(jì)性有所影響。在這一問題上，要徹底擺脫高耗能具有“原罪”的思維定勢，放開對高耗能規(guī)模的總量控制，專注于對外部性問題的內(nèi)部化上（水的總體稀缺成本、排放的損害與成本的顯性體現(xiàn)）。廣大能源資源稟賦豐富地區(qū)將依靠自身的能源成本優(yōu)勢，有可能取得更大的發(fā)展空間與可持續(xù)發(fā)展能力。

煤炭行業(yè)不是產(chǎn)能過剩，而只是一部分產(chǎn)能在目前的價格水平下缺乏競爭力而已。也只有如此歸因（Reasoning），才能尋找到可行的合理解決方案，而不是行政限產(chǎn)、甚至組建煤炭卡特爾等扭曲市場的措施。高耗能產(chǎn)業(yè)與能源工業(yè)，將是資源豐富地區(qū)合理產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)中重要的組成部分，這也是煤炭消費(fèi)增長，改善供需情況的唯一希望。除此之外，煤炭行業(yè)作為一個整體，似乎無“型”可轉(zhuǎn)。投資意義上的轉(zhuǎn)型即使成功了，那也意味著不再是煤炭企業(yè)了。

如果沒有其他能源的強(qiáng)力競爭，或者持續(xù)的高強(qiáng)度的煤炭限制政策，煤炭是永遠(yuǎn)不會達(dá)峰的，如同過去展現(xiàn)的那樣。目前，短期內(nèi)出現(xiàn)的增長停頓甚至下降，只不過是經(jīng)濟(jì)形勢低迷下的一種周期反應(yīng)而已。那么接下來的問題就是，在我國，會有其他能源的強(qiáng)力競爭嗎？

這基本是不可能的。一方面，我國能源之間的競爭，由于價格管制的原因，其可競爭性是非常低的；另一方面，煤炭作為最廉價的能源，如果沒有強(qiáng)的政策限制，基本是最有競爭力的。

那么，高強(qiáng)度的煤炭限制政策會持續(xù)嗎，比如煤炭總量控制？這個屬于政府可以施加影響的方面，更需要問的是“何種的限制強(qiáng)度是合適的”的規(guī)范性問題，從而為政府合理的政策設(shè)計與實施提供依據(jù)。

這方面，特別需要糾正一種過去曾經(jīng)出現(xiàn)過的思維慣性——先“認(rèn)定煤炭要達(dá)峰”，然后設(shè)定“達(dá)峰的目標(biāo)與規(guī)劃”并分解實施。如果現(xiàn)實發(fā)展不符合這種預(yù)期或者規(guī)劃，就用各種行政手段去趨近目標(biāo)（比如關(guān)停眾多仍未到壽命期的煤炭利用基礎(chǔ)設(shè)施），類似“理論不符合現(xiàn)實的時候，去修改現(xiàn)實”一樣。當(dāng)務(wù)之急，在于煤炭行業(yè)要反對不合理的煤炭總量控制政策的出臺。

總結(jié)

煤炭行業(yè)2011年后的全球不景氣，新的產(chǎn)能與投資水平在主要煤炭生產(chǎn)國，包括我國都已經(jīng)迅速下降。如果沒有新的額外的政策，特別是氣候政策，未來10年可能達(dá)到新的平衡。由于開采的條件越來越差，供給的剛性成本在增加，煤炭的長期成本是上升的。在煤炭企業(yè)競爭中處于劣勢的企業(yè)有可能被完全逐出市場，成為徹底的“輸家”，煤炭企業(yè)未來劇烈的結(jié)構(gòu)性變化仍將是不可避免的，這也是煤炭市場重新平衡的需要。

提高煤炭進(jìn)口的門檻，改善國內(nèi)供過于求的局面，確定“十三五”期間煤炭凈進(jìn)口大幅減少（甚至為零）的目標(biāo)，其社會成本有限，可作為煤炭行業(yè)游說的主要方向。

煤炭節(jié)能減排方面的控制政策需要更加明確的價值標(biāo)準(zhǔn)，單純的節(jié)能以及減少一定數(shù)量的排放，這一有效性并不能構(gòu)成政策推行的充分條件，需要合理與合法性的充分考量。這些政策強(qiáng)度都不應(yīng)該再繼續(xù)加碼，并且不應(yīng)該在“十三五”出臺任何旨在行政限制煤炭消費(fèi)水平的“總量控制”措施。煤炭行業(yè)要為之而努力。endprint