羅正義 陶劍波 戴國(guó)法 楊宴瑄

新常態(tài)下政府投資工作的思考

羅正義 陶劍波 戴國(guó)法 楊宴瑄

去年以來(lái)，受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整影響，椒江區(qū)經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)漸顯乏力，經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”特征日益明顯。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力不足，經(jīng)濟(jì)向好基礎(chǔ)尚不穩(wěn)定的大環(huán)境下，各地都在狠抓擴(kuò)大有效投資工作。其中，政府投資作為黨委、政府統(tǒng)籌主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一個(gè)重要抓手，是積極擴(kuò)大有效投資，主動(dòng)適應(yīng)“新常態(tài)”的一個(gè)重要?jiǎng)恿υ春驮鲩L(zhǎng)極。

政府投資面臨新挑戰(zhàn)

地方債務(wù)規(guī)模受到嚴(yán)格控制。去年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），對(duì)地方政府依法適度舉債、規(guī)范融資機(jī)制、加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管等方面做出了明確規(guī)定。政府財(cái)政負(fù)債規(guī)模已受到嚴(yán)格控制，融資極為困難，加上當(dāng)前土地出讓金收益等幾乎為零，財(cái)政收支平衡壓力很大。而新《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的完善，和對(duì)支出預(yù)算約束的強(qiáng)化，進(jìn)一步抑制了地方政府投資的沖動(dòng)。

政府和社會(huì)資本合作的體制制約亟需破解。當(dāng)前我們面臨環(huán)境問(wèn)題治理、社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品需求增加、城鎮(zhèn)化繼續(xù)發(fā)展等諸多現(xiàn)實(shí)而緊迫的問(wèn)題，地方政府持續(xù)性的資金投入壓力很大。解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目融資難問(wèn)題，關(guān)鍵和根本出路在于探索和深化投融資體制的改革和創(chuàng)新。椒江目前已有市立醫(yī)院新院區(qū)、十二塘圍填海一體化等項(xiàng)目開(kāi)展PPP模式試點(diǎn)和探索，但厘清民間資本投資回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)處理和監(jiān)管安排等問(wèn)題需要解決的體制、機(jī)制障礙不少，民間資本的短期替代作用有限，緩解政府資金壓力依然很大。

政策處理成為政府投資項(xiàng)目推進(jìn)的難題。建設(shè)用地指標(biāo)依然緊缺，既有前期工作倉(cāng)促的部分因素，更有政策處理的老大難問(wèn)題。特別是由于當(dāng)前椒江區(qū)推進(jìn)的農(nóng)民住宅公寓化建設(shè)與本地農(nóng)民立地房安置等觀念上的不一致，導(dǎo)致一些村民安置點(diǎn)落實(shí)困難、村留地落實(shí)情況不理想，部分村歷史遺留問(wèn)題較多，嚴(yán)重影響了重點(diǎn)項(xiàng)目落地與推進(jìn)。如人民路小學(xué)葭沚校區(qū)等項(xiàng)目征遷工作困難重重，久攻不下。此外，椒江區(qū)與臺(tái)州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)（綠心委）之間甚至在各街道之間、各工程指揮部之間，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)重置價(jià)相差較大、標(biāo)準(zhǔn)不一，也影響了投資項(xiàng)目的推進(jìn)。

優(yōu)化有效投資的結(jié)構(gòu)壓力在增大。椒江全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速下行的壓力持續(xù)增大。工業(yè)企業(yè)投資的積極性有所下降，新建項(xiàng)目數(shù)量減少，投資規(guī)模不足，續(xù)建項(xiàng)目進(jìn)度放緩，投資增量有限，新老項(xiàng)目的青黃不接導(dǎo)致工業(yè)性投資后勁盡失，降幅明顯擴(kuò)大。房地產(chǎn)下行態(tài)勢(shì)短期不會(huì)逆轉(zhuǎn)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)供給過(guò)剩壓力日益顯現(xiàn)，同時(shí)受需求萎縮、信貸政策以及行業(yè)調(diào)整等多重因素影響，今年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的存量和增量都不容樂(lè)觀。在其他行業(yè)投資增長(zhǎng)乏力的情況下，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)”目標(biāo)，政府投資被賦予了更多的使命。

政府投資呈現(xiàn)新趨勢(shì)

投資規(guī)模和財(cái)政投入呈下降趨勢(shì)。經(jīng)過(guò)近幾十年集中投資建設(shè)，椒江區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投資漸趨飽和。2015年椒江區(qū)政府投資計(jì)劃共安排項(xiàng)目121個(gè)，總投資達(dá)182億元。年度計(jì)劃投資31.7億元，較去年下降18.5%，其中續(xù)建項(xiàng)目67個(gè)，年度計(jì)劃投資18.6億元，新建項(xiàng)目54個(gè)，年度計(jì)劃投資13.1億元；資金保障中，財(cái)政投入約14.6億元，較去年壓縮33.7%，其它投入約16億元。與“十二五”歷年相比，今年的項(xiàng)目年度計(jì)劃投資和財(cái)政投入資金規(guī)模均為歷年最小。值得一提的是，受地方債務(wù)規(guī)?？刂朴绊懀捎霉净\(yùn)作的資金投入明顯增加。

社會(huì)民生類(lèi)項(xiàng)目占比呈上升趨勢(shì)。以補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向，近年來(lái)椒江政府投資結(jié)構(gòu)性趨于優(yōu)化。從2015年度財(cái)政計(jì)劃分行業(yè)類(lèi)別投資規(guī)模比較，交通項(xiàng)目占27.8%、城建項(xiàng)目占24.5%、農(nóng)水項(xiàng)目占12.4%、社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目占17.7%、“四邊三化”項(xiàng)目占2.2%、“五水共治”項(xiàng)目占12.8%、其他項(xiàng)目占2.6%。其中，農(nóng)水項(xiàng)目、社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目占比較去年有所提高，“五水共治”等項(xiàng)目均與民生有關(guān)并直接惠及百姓生活，凸顯以社會(huì)轉(zhuǎn)型、生態(tài)文明建設(shè)為著力點(diǎn)，椒江近年來(lái)政府性投資持續(xù)向社會(huì)民生類(lèi)項(xiàng)目?jī)A斜的新態(tài)勢(shì)。

做好政府投資工作新思路

直面困難，合理控制投資規(guī)模。國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件，對(duì)抑制地方政府過(guò)高的投資沖動(dòng)，合理控制負(fù)債規(guī)模，如何保持投資適度增長(zhǎng)和合理保障資金提出了更高的要求。椒江區(qū)及時(shí)提出了“行穩(wěn)致遠(yuǎn)，量入為出；突出重點(diǎn)，有保有壓；多措并舉，化解壓力”的年度政府投資項(xiàng)目計(jì)劃編制原則，即堅(jiān)持深入調(diào)研，著力解決好項(xiàng)目建設(shè)的緊迫性與財(cái)政資金減收、保障短缺之間的矛盾；堅(jiān)持鎖定債務(wù)存量，實(shí)行政府債務(wù)只減不增；堅(jiān)持保重點(diǎn)、保續(xù)建，放緩續(xù)建進(jìn)度，嚴(yán)格壓縮新上項(xiàng)目；堅(jiān)持推出一批公司化運(yùn)作的項(xiàng)目，積極探索引導(dǎo)民間資本投入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，加快推進(jìn)PPP模式。

科學(xué)謀劃，深化項(xiàng)目前期工作。做好政府投資項(xiàng)目前期工作，既是當(dāng)前進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理，健全和完善科學(xué)的政府投資決策程序的必然要求，也是確保投資項(xiàng)目決策科學(xué)性，項(xiàng)目實(shí)施方案合理性、可行性，提高投資效益的前提和基礎(chǔ)。提高項(xiàng)目前期工作質(zhì)量，首先要從科學(xué)編制“十三五”重大項(xiàng)目規(guī)劃這個(gè)源頭做起，分析“十三五”重大項(xiàng)目建設(shè)背景，科學(xué)謀劃“十三五”重大項(xiàng)目建設(shè)。加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，重點(diǎn)梳理一批具有明顯帶動(dòng)支撐作用的項(xiàng)目，開(kāi)展前瞻性研究。其次是提升項(xiàng)目可研階段前期工作，重點(diǎn)加強(qiáng)可研報(bào)告論證的嚴(yán)謹(jǐn)性，擴(kuò)大評(píng)審范圍，提高可研評(píng)審質(zhì)量。第三是堅(jiān)持和完善重大項(xiàng)目討論決策機(jī)制，積極探索人大、政協(xié)在重大項(xiàng)目投資決策過(guò)程中的監(jiān)督職能，促進(jìn)項(xiàng)目決策的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。

多措并舉，強(qiáng)化資源要素保障。沒(méi)有資金、土地等要素支撐，就無(wú)法形成有效投資。在當(dāng)前政府融資制約和土地存量減少的情況下，必須強(qiáng)化開(kāi)源節(jié)流意識(shí)，注重創(chuàng)新拓展。一是建議組建旅游、水利等四大投資集團(tuán)，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資、投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等職能；利用今年過(guò)渡期政策，對(duì)2015年1月1日新《預(yù)算法》實(shí)施前可以合法舉借政府債務(wù)的保障性住房、公路、水利、土地儲(chǔ)備等領(lǐng)域的在建項(xiàng)目，做足后續(xù)融資工作；積極適應(yīng)國(guó)家發(fā)改委城投債轉(zhuǎn)型改革，努力謀劃國(guó)資公司專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行。積極爭(zhēng)取更多的政府存量債務(wù)轉(zhuǎn)化為債券的份額，減輕財(cái)政壓力。二是堅(jiān)持存量挖潛，加大低效土地開(kāi)發(fā)利用和整合再開(kāi)發(fā)力度，盤(pán)活財(cái)政存量資金，擴(kuò)大重點(diǎn)建設(shè)資金“三統(tǒng)一”管理，挖掘“內(nèi)生財(cái)力”，降低投資成本。三是要積極抓好項(xiàng)目包裝，全力爭(zhēng)取上級(jí)資金補(bǔ)助與土地獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)。

探索創(chuàng)新，加快投資體制改革。一是要充分認(rèn)識(shí)投融資體制創(chuàng)新的重要意義。要清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前興起的政府和社會(huì)資本合作（PPP）投資模式熱潮，是一場(chǎng)改變公共建設(shè)領(lǐng)域單一投資結(jié)構(gòu)困局和轉(zhuǎn)變政府職能的機(jī)制體制性變革，它尚處在實(shí)踐探索階段，亟需加強(qiáng)對(duì)其管理機(jī)制和合作機(jī)制等深入研究。二是全力推動(dòng)PPP模式試點(diǎn)工作，椒江要總結(jié)臺(tái)州市立醫(yī)院新院區(qū)項(xiàng)目PPP方式的經(jīng)驗(yàn)，加快完善推進(jìn)十二塘圍墾一體化PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的出臺(tái)，抓緊制訂出全區(qū)PPP合作相關(guān)配套措施和實(shí)施細(xì)則，為下一步模式推廣提供制度保障。三是要推出更多盈利清晰、前期成熟的PPP項(xiàng)目，推動(dòng)和吸引民間資本進(jìn)入交通、城建、水利、教育、衛(wèi)生等重點(diǎn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，緩解當(dāng)前我區(qū)公共基本設(shè)施領(lǐng)域資金緊張的困境。

攻堅(jiān)克難，破解征地拆遷難題。在椒江區(qū)部署的今年40個(gè)重大項(xiàng)目“攻堅(jiān)克難”行動(dòng)中，其中很大一部分是政策處理問(wèn)題。這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)一旦打通，椒江的發(fā)展進(jìn)程將進(jìn)一步提速。因此，要把突破政策處理難點(diǎn)作為今年“攻堅(jiān)克難”行動(dòng)的關(guān)鍵和重中之重來(lái)抓。一是要把推行農(nóng)民住宅公寓化作為推進(jìn)重點(diǎn)建設(shè)的突破口，明確“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、村居自建”的總體思路，抓緊出臺(tái)相關(guān)政策，探索靈活多樣的安置方式，化解個(gè)別村歷史遺留問(wèn)題難解決、跨村跨街道安置阻力大等一系列問(wèn)題，切實(shí)破解重點(diǎn)工程推進(jìn)難題。二是要合理調(diào)整拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，積極協(xié)調(diào)椒江區(qū)與臺(tái)州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)（綠心委）之間，以及區(qū)內(nèi)各街道之間、各工程指揮部之間等跨區(qū)域之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一問(wèn)題。三是要重視并盡快落實(shí)被征地農(nóng)民的村留地，引導(dǎo)他們自主開(kāi)發(fā)、聯(lián)合開(kāi)發(fā)或委托開(kāi)發(fā)，以利于保障重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施。

作者單位：椒江區(qū)發(fā)展和改革局