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        土地利用與“多規(guī)合一”

        2015-10-22 23:05:49王偉軍
        西部大開(kāi)發(fā) 2015年4期
        關(guān)鍵詞:多規(guī)合一總體規(guī)劃基本農(nóng)田

        王偉軍

        “兩規(guī)”的實(shí)施認(rèn)識(shí)

        諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主施蒂格利茨曾說(shuō)過(guò)“21世紀(jì)影響全球發(fā)展的兩件大事,一件是美國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,另一件就是中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。”在中國(guó)整體的快速城市化和單個(gè)城市的迅猛發(fā)展歷程中,城市規(guī)劃學(xué)科指導(dǎo)與規(guī)劃行政管理起到了重要作用,作出了無(wú)可否認(rèn)的貢獻(xiàn)。但過(guò)度快速的城市化,使得城市生態(tài)、環(huán)境、資源、產(chǎn)業(yè)、人口、就業(yè)、交通、居住、休憩、社會(huì)貧富差距等一系列矛盾層出不窮,城市規(guī)劃正承受著超越自身學(xué)科能力和公共管理職能的巨大壓力。

        1980年代中后期開(kāi)始,以保護(hù)耕地資源為出發(fā)點(diǎn),全國(guó)第一輪土地利用總體規(guī)劃工作異軍突起,并借助陸續(xù)建立的層層分解、環(huán)環(huán)相扣的土地規(guī)劃一計(jì)劃一供應(yīng)一監(jiān)督一執(zhí)法等體系,形成了從中央到地方剛性較為突出的土地行政管理體系,給以地方政府主導(dǎo)的、比較注重城市化空間拓展而失控于城市用地規(guī)模的傳統(tǒng)城市規(guī)劃管理體系以較大壓力。

        由于兩大規(guī)劃的編制管理分置于不同部門,導(dǎo)致對(duì)一座城市而言,土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩張皮”的現(xiàn)象普遍存在。兩規(guī)在城鄉(xiāng)土地利用上的諸多矛盾,給城市發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)和日常建設(shè)項(xiàng)目審批管理均帶來(lái)了極大困難。兩規(guī)的“分立”,甚至“沖突”,還削弱了各自的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,“有空可鉆”現(xiàn)象比比皆是,往往成為沖擊、破壞城市整體形態(tài)和空間結(jié)構(gòu)的突出因素。

        現(xiàn)行空間規(guī)劃主要問(wèn)題

        傳統(tǒng)以土地資源為支撐的城鎮(zhèn)發(fā)展模式在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展下,日漸顯現(xiàn)出資源高速耗散、城市空間無(wú)序蔓延、空間利用低效等問(wèn)題。

        由于城鄉(xiāng)發(fā)展的空間載體具有唯一性,對(duì)于同一個(gè)空間主體而言,各級(jí)政府和各部門需要在統(tǒng)一的平臺(tái)上表達(dá)不同的發(fā)展訴求、實(shí)現(xiàn)空間的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。而現(xiàn)行的三類主要空間規(guī)劃之間,在規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)機(jī)制方面存在的問(wèn)題導(dǎo)致了各規(guī)劃結(jié)果之間的矛盾和沖突。

        一是規(guī)劃內(nèi)容交叉,規(guī)劃結(jié)果矛盾

        人口規(guī)模預(yù)測(cè)方面。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口規(guī)模的關(guān)系人手,城鄉(xiāng)規(guī)劃基于人地掛鉤的考慮,土地利用規(guī)劃出于節(jié)約和集約用地要求,都會(huì)進(jìn)行符合自身要求的人口規(guī)模預(yù)測(cè)。但由于規(guī)劃目的和統(tǒng)計(jì)口徑方面存在的差異,往往致使各規(guī)劃的人口規(guī)模預(yù)測(cè)結(jié)果相距甚遠(yuǎn)。

        土地利用空間布局方面。建設(shè)用地、農(nóng)用地的發(fā)展方向、空間布局是城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃存在矛盾的地方。城鄉(xiāng)規(guī)劃從發(fā)展的角度,確定建設(shè)用地的空間結(jié)構(gòu),布局建設(shè)用地;土地利用規(guī)劃從農(nóng)用地保護(hù)的角度,立足土地資源的現(xiàn)狀特征進(jìn)行土地利用空間布局,兩者進(jìn)行土地利用空間布局的出發(fā)點(diǎn)不同,常出現(xiàn)矛盾。

        管制分區(qū)界定方面。國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃要求劃定重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)等四個(gè)主體功能區(qū),城鄉(xiāng)規(guī)劃要求劃定禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)三個(gè)管制區(qū),而土地利用規(guī)劃則要求劃定允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)四個(gè)管制區(qū),三規(guī)在區(qū)域劃定依據(jù)和劃定范圍存在不同的規(guī)定,因此也造成同一空間上區(qū)域劃分混亂的局面。

        二是規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)存在矛盾

        規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的不同主要反映在各主管部門的土地分類標(biāo)準(zhǔn)上。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中,按照《城市用地與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中的10大類、46中類、73小類進(jìn)行劃分的,而土地利用總體規(guī)劃的編制,是按照《全國(guó)土地分類》(過(guò)渡期間適用)中的3大類、10中類、52小類進(jìn)行劃分的。兩者用地分類差別較大,用地類型同名稱不同內(nèi)涵、同一類用地分類方法不一致、用地分類彼此交叉或包含,最終造成用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃目標(biāo)的不一致。

        三是規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制未完全建立

        各類規(guī)劃組織編制雖然都統(tǒng)一于各級(jí)人民政府,但具體的執(zhí)行部門為政府各職能部門。在下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)的職能設(shè)定與履行過(guò)程中,橫向的部門規(guī)劃存在“越位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象,部門規(guī)劃協(xié)調(diào)存在“缺位”現(xiàn)象。雖然《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律文件要求相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接,但缺乏較為具體的措施,協(xié)調(diào)銜接的內(nèi)容也有待討論。

        現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃編制存在的問(wèn)題

        一是土地利用發(fā)展戰(zhàn)略等研究薄弱,影響規(guī)劃合理性

        土地規(guī)劃對(duì)于土地利用現(xiàn)狀和規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)往往落在農(nóng)用地、建設(shè)用地與其他土地之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)等方面。對(duì)土地利用與城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)系研究較為薄弱,導(dǎo)致耕地與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的布局與城鎮(zhèn)空間布局缺乏有機(jī)聯(lián)系,規(guī)劃建設(shè)用地?zé)o法集中布置,只能穿插于耕地和基本農(nóng)田中,導(dǎo)致規(guī)劃圖件上出現(xiàn)“羊拉屎”現(xiàn)象;同時(shí),對(duì)地方實(shí)際發(fā)展戰(zhàn)略把握不準(zhǔn)導(dǎo)致新增建設(shè)不可避免地需要占用耕地或者基本農(nóng)田,規(guī)劃提出的目標(biāo)往往難以實(shí)現(xiàn)。對(duì)規(guī)劃方案制定的合理性造成一定程度的影響。

        二是重點(diǎn)項(xiàng)目難以確定,影響規(guī)劃的實(shí)施性

        規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目由于選址、規(guī)模變化等系列不確定因素影響,在項(xiàng)目可研和施工階段均需要不斷進(jìn)行修改,按照土地規(guī)劃嚴(yán)格項(xiàng)目落界的要求,規(guī)劃方案確定前必須進(jìn)行數(shù)次調(diào)整和修改,部分地區(qū)規(guī)劃通過(guò)審批后地方還不斷提出項(xiàng)目修改需求,嚴(yán)重影響了規(guī)劃的實(shí)施性。

        三是指標(biāo)設(shè)定缺乏有效支撐,影響規(guī)劃的科學(xué)性

        主要調(diào)控指標(biāo)的分解是土地規(guī)劃中一項(xiàng)重要內(nèi)容,通過(guò)自上而下的編制方法,將規(guī)劃指標(biāo)逐級(jí)向下分解。雖然在指標(biāo)預(yù)測(cè)中會(huì)使用部分定量分析方法,但總體上缺乏其它研究依據(jù)的有力支撐,尤其在縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面指標(biāo)分解中大多以長(zhǎng)官意志為轉(zhuǎn)移,規(guī)劃實(shí)施中實(shí)際的用地需求和用地供給往往產(chǎn)生較大矛盾,降低規(guī)劃的科學(xué)性。

        從規(guī)劃內(nèi)容互補(bǔ)角度來(lái)看,土地規(guī)劃中的發(fā)展戰(zhàn)略研究不足和重點(diǎn)項(xiàng)目難落實(shí)的問(wèn)題可以通過(guò)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中各自的規(guī)劃內(nèi)容補(bǔ)充來(lái)解決,同時(shí)多個(gè)規(guī)劃融合所開(kāi)展的系統(tǒng)研究可以為土地規(guī)劃指標(biāo)的分解提供強(qiáng)有力的依據(jù),也有利于分散長(zhǎng)官意志對(duì)指標(biāo)分解的主觀影響。因此,土地利用總體規(guī)劃的編制可以嘗試采用“多規(guī)合一”的工作開(kāi)展思路,在克服土地規(guī)劃自身缺陷的同時(shí),減少各規(guī)劃之間的矛盾,加強(qiáng)彼此間的協(xié)調(diào)銜接,使得空間規(guī)劃尤其是土地規(guī)劃真正成為城市建設(shè)和管理的依據(jù),城市經(jīng)營(yíng)的重要手段。

        “多規(guī)合一”下的土地利用規(guī)劃的內(nèi)容

        在“多規(guī)合一”中,土地規(guī)劃要結(jié)合城市規(guī)劃的宏觀發(fā)展預(yù)測(cè)和戰(zhàn)略分析、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)建設(shè)的項(xiàng)目,側(cè)重對(duì)土地利用現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的需求等進(jìn)行分析,開(kāi)展土地利用潛力調(diào)查與評(píng)價(jià)。并在此基礎(chǔ)上制定土地資源供給目標(biāo),在兼顧耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)等問(wèn)題的基礎(chǔ)上開(kāi)展行政轄區(qū)內(nèi)的用地平衡,分解下達(dá)各項(xiàng)土地利用調(diào)控指標(biāo)。總體要按照“統(tǒng)一口徑、總量控制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局一致”原則協(xié)調(diào)用地布局。

        一是按照“統(tǒng)一口徑”的原則統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

        統(tǒng)一規(guī)劃期限?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城市總體規(guī)劃的期限一般為20年,《土地管理法》規(guī)定土地利用規(guī)劃的期限由國(guó)務(wù)院規(guī)定,本輪到2020年,因此“多規(guī)合一”城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的期限應(yīng)到2020年,既要與土地利用規(guī)劃的規(guī)劃期限一致,又在城市總體規(guī)劃的期限范圍內(nèi)。

        統(tǒng)一規(guī)劃范圍。雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的基本原則,但城市總體規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)往往還是中心城區(qū),土地利用規(guī)劃則以市域全部土地為規(guī)劃對(duì)象,要實(shí)現(xiàn)“多規(guī)”的空間協(xié)調(diào),首先要構(gòu)建統(tǒng)一的空間平臺(tái),以全市行政區(qū)域作為規(guī)劃范圍,對(duì)各類用地進(jìn)行統(tǒng)一核算。

        統(tǒng)一用地分類。城鄉(xiāng)建設(shè)用地以城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的用地分類標(biāo)準(zhǔn)為主,非建設(shè)用地以國(guó)土資源部門的分類標(biāo)準(zhǔn)為主,因此,必須整合形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地分類。

        二是按照“總量控制”的原則銜接用地規(guī)模

        城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模、范圍應(yīng)當(dāng)與上層次城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模、范圍相一致,并結(jié)合城鎮(zhèn)和村莊的發(fā)展需要確定建設(shè)用地、農(nóng)用地等分區(qū),落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)和撤并后村莊的土地整理,在保證耕地不減少的情況下,摸索小田變大田的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng),以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的土地流轉(zhuǎn)模式。

        三是按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,布局一致”的原則協(xié)調(diào)用地規(guī)劃布局

        城鄉(xiāng)總體規(guī)劃應(yīng)使土地利用總體規(guī)劃的用地指標(biāo),土地利用結(jié)構(gòu)、基本農(nóng)田保護(hù)、耕地總量平衡等內(nèi)容在符合城鄉(xiāng)發(fā)展要求的前提下,在空間布局上予以落實(shí),從而有效緩解城鄉(xiāng)發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾,協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè),土地供應(yīng)、土地開(kāi)發(fā)三者的關(guān)系。

        在規(guī)劃編制中應(yīng)以空間資源的優(yōu)化配置為主線,根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基本農(nóng)田保護(hù)等要求,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展功能分區(qū),科學(xué)進(jìn)行各類土地用途(包括建設(shè)用地和非建設(shè)用地)的總體布局,統(tǒng)籌確定“四區(qū)四線”空間管制區(qū)域和管制要求,并指導(dǎo)和約束空間發(fā)展的時(shí)序性和方向性。

        其一,結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界設(shè)定建設(shè)用地“彈性圈”。采取建設(shè)用地總量指標(biāo)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,具體布局按照“剛性框架、彈性利用”的理念,在土地利用規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外,按一定比例(如15%)設(shè)定建設(shè)用地“彈性圈”,圈內(nèi)不布局基本農(nóng)田,盡量少布局耕地,確保在建設(shè)用地總規(guī)模不變的情況下,城鎮(zhèn)可根據(jù)市場(chǎng)需要在圈內(nèi)彈性規(guī)劃用地布局。

        其二,通過(guò)前置性用地評(píng)價(jià)確?;巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)不被侵占。規(guī)劃編制中可在用地評(píng)價(jià)和規(guī)劃方案中增加現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的用地性質(zhì)、規(guī)模等內(nèi)容,并在用地評(píng)價(jià)圖、現(xiàn)狀圖和規(guī)劃總圖中,標(biāo)示基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的范圍界限,確?;巨r(nóng)田不被侵占。

        (作者系中研智業(yè)集團(tuán)規(guī)劃院規(guī)劃師)

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