摘要

隨著城市的發(fā)展，城市用地需求加速擴(kuò)張，耕地保護(hù)、土地資源的利用率與城市建設(shè)用地之間的矛盾日益突出。使用何種途徑盤(pán)活并且提高現(xiàn)有存量土地資源的利用率來(lái)有效滿足城市土地需求，優(yōu)化城市內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)，提升土地利用效率，是當(dāng)前研究的重點(diǎn)。該研究采用案例和理論相結(jié)合的研究方法，在分析蘇州市存量土地類(lèi)型的基礎(chǔ)上，對(duì)蘇州市存量土地盤(pán)活利用問(wèn)題和對(duì)策進(jìn)行探究。結(jié)果表明：可通過(guò)拓展政策空間、出臺(tái)資金配套政策、明確部門(mén)職責(zé)等措施探索存量建設(shè)用地盤(pán)活新機(jī)制，提升蘇州市國(guó)土資源合理分配和高效利用水平，實(shí)現(xiàn)開(kāi)辟建設(shè)用地新篇章的目的。

關(guān)鍵詞 存量土地;盤(pán)活;建設(shè)用地;優(yōu)化配置;對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào) S28 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A ?文章編號(hào) 0517-6611（2015）03-304-06

Research on the Problems and Countermeasures of Revitalizing the Stock Land in Suzhou

GONG Minfei

（Jiangsu Lande Land Engineering Technology Limited Company， Nanjing， Jiangsu 210019）

Abstract As a city is growing， the demand for urban land expand increasingly. The contradiction among land protection， land intensive use of resources and urban construction land has become increasingly prominent. How to effectively supply urban construction land thought making an inventory of the existing stock of land resources and optimize the structure of urban land use and improve the efficiency of land using are the focus of the study currently. This article regards stock of land as the main object， using a combination of case studies and theoretical research methods and making an inventory in Suzhou stock of land types on the basis of the stock of land to explore problems and countermeasures in Suzhou. The study shows that： by expanding the policy space， the introduction of matching funds policy， explicit functions of the departments and other measures to explore the stock of land for construction to make an inventory of new mechanisms to enhance the level of Suzhou land resources allocation and economical and intensive use of construction land， in order to achieve the purpose of expansion of new space for construction land.

Key words ?Stock land; Revitalizing; Construction land; Optimal allocation; Countermeasures

作者簡(jiǎn)介

龔敏飛（1980-），男，江蘇蘇州人，工程師，從事土地資源研究。

收稿日期 20141208

隨著人口的膨脹和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類(lèi)社會(huì)對(duì)土地的需求也日益增長(zhǎng)，人地矛盾更加尖銳，城市建設(shè)用地已成為極度稀缺的資源。近年來(lái)，蘇州土地資源供給和需求之間的矛盾十分突出，可供開(kāi)發(fā)利用的后備資源嚴(yán)重不足，制約著蘇州當(dāng)前和未來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。因此，為了促進(jìn)城市化建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須重視建設(shè)用地增量的控制，積極盤(pán)活存量，節(jié)約用地，挖掘內(nèi)涵，重視開(kāi)發(fā)管理利用城市土地，提高土地的綜合利用率?；谝陨犀F(xiàn)實(shí)情況，筆者以存量土地為研究對(duì)象，結(jié)合相關(guān)案例，著重對(duì)蘇州市存量土地盤(pán)活現(xiàn)狀、盤(pán)活途徑、實(shí)施盤(pán)活存量土地過(guò)程中實(shí)際面臨的問(wèn)題、反映的情況和所得的經(jīng)驗(yàn)啟示進(jìn)行探究，為有效地控制蘇州市新增建設(shè)用地規(guī)模，充分利用其閑置和利用率不高的土地，優(yōu)化內(nèi)城土地結(jié)構(gòu)，提高節(jié)約集約用地水平提供依據(jù)。

1 ?存量土地的開(kāi)發(fā)概述

1.1 存量土地和盤(pán)活存量土地的含義

在廣義上，存量土地是指已經(jīng)占有或使用的城鄉(xiāng)建設(shè)土地;在狹義上，存量土地是指那些閑置未利用和利用產(chǎn)出效率低、充分性低、正確性差的土地，即具有潛在開(kāi)發(fā)利用能力的現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地^[1]。從存量土地看，分為5種表現(xiàn)形式：一是通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等方式獲取土地使用權(quán)的建設(shè)用地;二是通過(guò)劃撥獲取土地使用權(quán)的建設(shè)用地;三是獲取土地使用權(quán)但未利用的閑置土地;四是因?yàn)闅v史原因土地產(chǎn)權(quán)未明確的建設(shè)用地;五是農(nóng)村集體的土地和建設(shè)用地。從土地使用性質(zhì)看，可分為國(guó)有存量土地和集體存量土地兩大類(lèi)^[2]。目前盤(pán)活重點(diǎn)包括國(guó)有土地和部分集體建設(shè)用地^[2]。

盤(pán)活存量土地是指政府使用多種約束辦法，特別是經(jīng)濟(jì)方面，對(duì)具備土地使用權(quán)和所有權(quán)的建設(shè)用地實(shí)施轉(zhuǎn)出、出租、出讓等有償使用，進(jìn)一步優(yōu)化資產(chǎn)配置，獲得社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三者之間互相統(tǒng)一的綜合效益^[2]。當(dāng)前迫在眉睫的是，積極盤(pán)活存量建設(shè)用地，使新增建設(shè)用地規(guī)模得到有效控制，閑置和低效利用的建設(shè)用地得到充分利用，土地利用結(jié)構(gòu)更趨優(yōu)化，先進(jìn)制造業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)用地占比合理提升，集約用地水平進(jìn)一步提高^[2]。

1.2 ?存量土地開(kāi)發(fā)的主要情況

1.2.1

當(dāng)前開(kāi)發(fā)存量土地的研究觀點(diǎn)。

土地是生產(chǎn)力3大要素之一，因此土地資源問(wèn)題不管在國(guó)內(nèi)還是外國(guó)，其利用途徑和方法本質(zhì)上是相似的，都是通過(guò)盤(pán)活土地資源，提升土地資源的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將其作為一種生產(chǎn)力要素來(lái)發(fā)揮作用^[4]。

在國(guó)外，存量建設(shè)用地使用很早就得到了重視，在存量建設(shè)用地考察、評(píng)判和檢測(cè)各方面的思路和方法已經(jīng)十分成熟。例如英國(guó)政府在存量土地的開(kāi)發(fā)利用上采取政府組織開(kāi)展存量土地調(diào)研與監(jiān)測(cè)，通過(guò)分析數(shù)據(jù)了解存量土地的現(xiàn)狀、評(píng)價(jià)存量土地開(kāi)發(fā)潛力，制定合適的土地利用政策^[5]。此外，一些國(guó)外學(xué)者直接把土地資源作為一種資本，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需求加以規(guī)劃，并以法律作為實(shí)施的保障，著重強(qiáng)調(diào)程序的司法化、合法化，體現(xiàn)存量土地資本化運(yùn)作這一觀點(diǎn)^[6]。

相比之下，我國(guó)在實(shí)行改革開(kāi)放政策以后，盤(pán)活存量建設(shè)用地這一課題也得到了重視。我國(guó)借鑒和學(xué)習(xí)了西方國(guó)家在盤(pán)活存量土地資源上所使用的方法和途徑^[7]，但我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，兼顧這一特殊的基本國(guó)情和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等因素，在盤(pán)活存量土地的研究方面探索出了一條具有鮮明中國(guó)特色的道路。沈偉明^[8]、范寶杰等^[9]、沈華祥^[10]研究總結(jié)盤(pán)活存量土地資源的方式方法，認(rèn)為通過(guò)優(yōu)化資源配置、土地整治和舊城平房改造促進(jìn)招商引資、土地資產(chǎn)增效和資源可持續(xù)發(fā)展;李品^[11]、李煜輝等^[12]則把存量土地資源作為一種促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有效資本補(bǔ)充來(lái)進(jìn)行研究;王林芝^[13]認(rèn)為盤(pán)活國(guó)有企業(yè)存量土地資源在防止國(guó)有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值等方面具有積極作用。

1.2.2

當(dāng)前蘇州市開(kāi)發(fā)存量土地的主要情況。

近年來(lái)，蘇州市在土地后備資源短缺的情況下，伴隨著開(kāi)發(fā)力度的增強(qiáng)，供需矛盾已十分突出，國(guó)土資源形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻。根據(jù)第二次土地調(diào)查及變更調(diào)查結(jié)果，蘇州市全市土地面積的45%為現(xiàn)有建設(shè)用地，分別比國(guó)際公認(rèn)的25%和15%的宜居城市標(biāo)準(zhǔn)高出20%和14%，與江蘇省確定的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不超過(guò)30%的要求相比，已接近極限。按照戶籍人口計(jì)算，蘇州市人均占用建設(shè)用地已達(dá)到373 m²，超出新一輪規(guī)劃確定的人均占用城鎮(zhèn)工礦面積226 m²。從建設(shè)用地產(chǎn)出看，蘇州市2013年存量建設(shè)用地地均GDP產(chǎn)出705萬(wàn)元/hm²，新增建設(shè)用地地均GDP產(chǎn)出6 210萬(wàn)元/hm²，全社會(huì)地均固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度9 795萬(wàn)元/hm²，雖然在江蘇省成績(jī)突出，但在與其他國(guó)家發(fā)達(dá)城市相比之下，依然存在很多不足。這一事實(shí)表明：蘇州在土地開(kāi)發(fā)中還存在著重復(fù)布局、寬打?qū)捰?、低效閑置等粗放利用現(xiàn)象。

當(dāng)前，蘇州市存量土地利用主要有以下幾種途徑：

（1）針對(duì)擁有閑置土地的企業(yè)，如果企業(yè)本身的因素已經(jīng)導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法在預(yù)期時(shí)間內(nèi)開(kāi)始，其國(guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)則應(yīng)依法收回;若非企業(yè)自身問(wèn)題而造成無(wú)法按時(shí)開(kāi)工且確實(shí)無(wú)法解決的情況，則以協(xié)議的方式收回國(guó)有土地使用權(quán)，并做出相應(yīng)的補(bǔ)償。回收的國(guó)有閑置土地若在規(guī)劃所確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃或者城市規(guī)劃確定的使用方法來(lái)進(jìn)行建設(shè)，或是作為其他暫時(shí)性的規(guī)劃;倘若近階段沒(méi)有規(guī)劃實(shí)施且該土地的還能滿足耕種條件的則進(jìn)行耕種;如果不具備進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的，則可采取綠化等方式視為政府土地儲(chǔ)備。

（2）針對(duì)工業(yè)用地，由于其寬打?qū)捰?，政府采用回?gòu)的方式，將企業(yè)存量建設(shè)用地收回，將回購(gòu)的土地納入土地儲(chǔ)備的籠子，再根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，重新上市公開(kāi)配置存量土地資源，并且按照現(xiàn)行招拍掛方式出讓供地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間蘇州市共回購(gòu)企業(yè)存量建設(shè)用地1 635宗，面積達(dá)3 697.17 hm²，已重新公開(kāi)配置利用的1 299宗，面積2 148.07 hm²;并且通過(guò)初步調(diào)查摸底，“十二五”期間蘇州市可回購(gòu)的存量建設(shè)用地1 259宗，面積約為2 558.60 hm²，可盤(pán)活的存量建設(shè)用地689宗，面積可達(dá)1 040.43 hm²。2012年已回購(gòu)企業(yè)存量建設(shè)用地282宗，回購(gòu)面積約達(dá)784.87 hm²左右。與此同時(shí)，蘇州市還積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)和使用。鼓勵(lì)利用存量工業(yè)用地建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)廠房，在符合規(guī)劃、環(huán)保、安全和不改變用途的前提下，提高現(xiàn)有工業(yè)用地的土地利用率和容積率，實(shí)現(xiàn)增容盤(pán)活和存量土地高效利用的目標(biāo)^[3]。

（3）針對(duì)農(nóng)村范圍內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的存量建設(shè)土地，政府在積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行原地建設(shè)或是依據(jù)當(dāng)?shù)卣?guī)劃的同時(shí)，大力協(xié)助農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)其所有的土地使用權(quán)，根據(jù)規(guī)劃時(shí)所確定的用途，將其轉(zhuǎn)移到適當(dāng)?shù)膮^(qū)域進(jìn)行搬遷。對(duì)于那些缺少存量建設(shè)用地的集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)施“一村二樓宇”原則，規(guī)劃出空留地，建設(shè)農(nóng)民財(cái)政性收入的經(jīng)營(yíng)性物業(yè)和社區(qū)服務(wù)用房，對(duì)由于征地而造成財(cái)產(chǎn)損失的農(nóng)民給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（4）針對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)集聚建設(shè)，蘇州市政府出頒布一系列政策來(lái)解決，利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策就是其中之一。安置房建設(shè)使用老村莊拆除所得的掛鉤指標(biāo)，工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地則由結(jié)余指標(biāo)來(lái)確定。2011年以來(lái)，在拆舊工作方面，蘇州市已通過(guò)驗(yàn)收的掛鉤拆舊復(fù)墾項(xiàng)目有732個(gè)，建設(shè)項(xiàng)目總規(guī)模1 866.67 hm²，新增農(nóng)用地1 800 hm²;新增工作也取得了不錯(cuò)的進(jìn)展。其中建設(shè)用地增加1 066.67 hm²，占用農(nóng)用地1 000 hm²，占用耕地733.33 hm²。這一舉措使得零星分散、低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地得到重新規(guī)劃和整合利用，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，減少公共基礎(chǔ)設(shè)施占用土地的比重，達(dá)到節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地的目的。

2 ?蘇州存量土地現(xiàn)狀和存量土地盤(pán)活存在的問(wèn)題

土地資源是人類(lèi)社會(huì)不可或缺的物質(zhì)根本，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一載體。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以通過(guò)技術(shù)進(jìn)步、資本投入等推動(dòng)，但當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城鎮(zhèn)化正處于關(guān)鍵時(shí)期，其對(duì)土地資源的需求仍不可避免。蘇州市作為我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之一，其在20世紀(jì)90年代抓住了世界產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)移的有利時(shí)機(jī)，大力發(fā)展了以電子信息為代表的現(xiàn)代制造業(yè)，吸引了包括世界500強(qiáng)在內(nèi)的企業(yè)在蘇州安營(yíng)扎寨，蘇州成為了僅次于上海的重要新興制造業(yè)基地，率先發(fā)展的排頭兵。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全市可供建設(shè)發(fā)展的土地已捉襟見(jiàn)肘，土地稀缺問(wèn)題成為限制蘇州社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要因素。因此，盤(pán)活存量建設(shè)用地是當(dāng)前蘇州社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及土地資源十分有限的條件下的必然選擇，也是破解土地資源“瓶頸”限制，維持并促進(jìn)蘇州市城鎮(zhèn)化及工業(yè)化進(jìn)程可持續(xù)推進(jìn)的唯一途徑。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué) ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 2015年

2.1 蘇州市存量土地現(xiàn)狀

現(xiàn)階段蘇州市存量土地現(xiàn)狀主要呈現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)：一方面是蘇州市土地資源粗放利用為挖掘盤(pán)活存量土地提供空間。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)階段蘇州市建設(shè)用地23.38萬(wàn)hm²，占陸地總面積的比重已經(jīng)超過(guò)1/3的警戒線。建設(shè)用地總量已經(jīng)非常大，但與此同時(shí)，建設(shè)用地產(chǎn)出率與上海、深圳等大城市相比還比較低。這種利用效率不高、總量大的現(xiàn)狀，恰好為蘇州市土地二次開(kāi)發(fā)提供了空間。另一方面是蘇州市存量供地占比逐年上升。近年來(lái)，隨著一系列盤(pán)活利用存量土地政策的有效落實(shí)，全市存量土地供地率呈現(xiàn)逐年上升的態(tài)勢(shì)。2012年，盤(pán)活存量土地幫助蘇州市實(shí)現(xiàn)供地3 066.67 hm²，占供地總規(guī)模的55%，較2011年提高了4%。張家港、昆山、吳中和工業(yè)園區(qū)4個(gè)地方存量供地率已經(jīng)超過(guò)60%，其中昆山市存量用地占比最高，達(dá)到了74.47%。

2.2 蘇州市存量土地盤(pán)活面臨的實(shí)際問(wèn)題

近年來(lái)，蘇州市在盤(pán)活存量土地、資源配置改善、土地節(jié)約集約利用水平的提高、城市化發(fā)展上的推動(dòng)方面取得了顯著的成效。但是我們也要看到，存量土地的開(kāi)發(fā)和利用工作中依舊存在不少問(wèn)題。

2.2.1

盤(pán)活存量的政策利用空間小。隨著城市化發(fā)展進(jìn)程的不斷深入，蘇州市城市發(fā)展第一輪規(guī)劃已基本實(shí)施完成。早期實(shí)施規(guī)劃改造的區(qū)域已經(jīng)不同程度出現(xiàn)了土地利用低效、交通等基礎(chǔ)設(shè)施跟不上發(fā)展要求、原有規(guī)劃不到位等新問(wèn)題，再加上融資壓力、拆遷矛盾等諸多影響因素，政府壟斷的發(fā)展模式存在的弊端已十分明顯。同時(shí)，這樣的發(fā)展模式，一定程度上侵占了原土地使用權(quán)人的權(quán)利，也忽視了原土地使用權(quán)人參與開(kāi)發(fā)的積極性，既造成了管理缺失，也不利于土地高效集約節(jié)約利用。按照現(xiàn)行土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃的有關(guān)法律法規(guī)，鼓勵(lì)原土地使用權(quán)人參與城市改造，吸引社會(huì)資金，鼓勵(lì)多元化改造的模式，但始終缺少上位法的支撐。隨著一系列政策的推動(dòng)，各類(lèi)新型產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展需求不斷增強(qiáng)，各類(lèi)企業(yè)、民間資本參與開(kāi)發(fā)的呼聲不斷高漲，存量土地利用管理制度改革也勢(shì)在必行。為此，蘇州市結(jié)合實(shí)際，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進(jìn)行了適度探索，出臺(tái)了專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目用地意見(jiàn)，研究制訂了古城區(qū)發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的用地意見(jiàn)。但是，因?yàn)槿鄙偕衔环ǖ挠行е?，這些制度在起草制定過(guò)程中謹(jǐn)小慎微，既擔(dān)心會(huì)沖擊全市土地市場(chǎng)建設(shè)，又深怕力度不夠達(dá)不到促進(jìn)土地集約利用的要求。

2.2.2

部門(mén)職責(zé)需要更加明確。實(shí)際工作中，規(guī)劃管理與用地政策之間的矛盾一直存在，在一定程度上制約了城鎮(zhèn)存量用地的再利用。對(duì)工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)等不符合城市規(guī)劃的存量用地入市，對(duì)劃撥土地提高容積率等存量用地改造，規(guī)劃部門(mén)出具規(guī)劃指標(biāo)時(shí)一直處于遮遮掩掩的狀態(tài)，因?yàn)樯衔环ǖ闹萍s，不愿出具明確的意見(jiàn)，使得國(guó)土部門(mén)也就無(wú)法按規(guī)定完善用地手續(xù)，國(guó)有資產(chǎn)流失或者好的項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施的情況時(shí)有出現(xiàn)。

2.2.3

存量土地盤(pán)活利用所需的資金籌措難度大。

在土地二次開(kāi)發(fā)中，無(wú)論是回購(gòu)企業(yè)、拆遷居民住宅或農(nóng)村宅基地還是收回閑置土地都需要大量的資金。這些資金僅僅依靠政府的財(cái)政是無(wú)法解決的，必須靠二次開(kāi)發(fā)中土地的收益來(lái)平衡。目前土地資源資本化實(shí)現(xiàn)的主要途徑之一為土地招拍掛方式。從企業(yè)回購(gòu)、實(shí)施拆遷到拍賣(mài)取得土地收益這一周期很長(zhǎng)，在這周期內(nèi)只能通過(guò)融資解決資金問(wèn)題，但是任何不確定因素都可能影響土地二次開(kāi)發(fā)的時(shí)序，使開(kāi)發(fā)進(jìn)度無(wú)法如期完成。例如受到房地產(chǎn)調(diào)控等影響，政府融資困難，無(wú)法解決收購(gòu)拆遷中的資金問(wèn)題，導(dǎo)致土地價(jià)格波動(dòng)，無(wú)法達(dá)到二次開(kāi)發(fā)預(yù)期的土地收益，資金無(wú)法平衡。

2.2.4

存量土地盤(pán)活利用過(guò)程中遇到的拆遷難度大。

蘇州市在現(xiàn)行的法律框架下采用土地市場(chǎng)化運(yùn)作的模式。土地的二次開(kāi)發(fā)中原土地權(quán)利人無(wú)法直接參與到開(kāi)發(fā)中去，原權(quán)利人只能在政府收購(gòu)中爭(zhēng)取最大的利益，因此，既使原權(quán)利人愿意拆遷也不會(huì)輕易答應(yīng)，這就客觀上加大了拆遷的難度。拆遷困難使原改造計(jì)劃不能按時(shí)完成，同時(shí)增加了開(kāi)發(fā)的財(cái)務(wù)成本。

3 ?蘇州市存量土地盤(pán)活的方法探索與案例分析

蘇州市人口密度高，城鎮(zhèn)土地高度稀缺，后備資源嚴(yán)重不足，如果無(wú)限制的擴(kuò)張城市區(qū)域，盲目地征用農(nóng)地，將會(huì)給社會(huì)帶來(lái)巨大的損失，激發(fā)城市承載力和失地人口之間的矛盾。依據(jù)蘇州市土地資源現(xiàn)狀，挖掘盤(pán)活存量土地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是蘇州市實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的客觀需求，也是蘇州市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。為此，近年來(lái)蘇州市正在不斷探索盤(pán)活存量土地的新思路。

3.1 蘇州市存量土地盤(pán)活的可能性和必然性

3.1.1

蘇州市存量土地盤(pán)活的可能性。

經(jīng)過(guò)多年的研究和探索，蘇州市通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)化解土地供需矛盾?，F(xiàn)階段，蘇州市已制訂了以下6個(gè)方面的政策，為蘇州盤(pán)活存量土地提供可能。

一是集約利用考核體系。蘇州市早在2002年就開(kāi)始積極倡導(dǎo)土地的節(jié)約集約利用，經(jīng)過(guò)多年的有效探索，蘇州市土地集約利用考核體系不斷完善。從2007年開(kāi)始，蘇州市從控制增量、盤(pán)活存量?jī)蓚€(gè)層面入手，量化建設(shè)用地的供地比例、單位建設(shè)用地對(duì)GDP、財(cái)政收入的產(chǎn)出率等考核指標(biāo)，對(duì)各縣市區(qū)進(jìn)行了國(guó)土資源管理的年度考核工作。經(jīng)過(guò)連續(xù)5年的評(píng)估，土地的節(jié)約、集約程度每年都程增長(zhǎng)趨勢(shì)，存量土地在供地中的所占比重也有明顯增加。

二是企業(yè)用地回購(gòu)政策。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨土地資源剛性約束的條件下，針對(duì)蘇州市土地后備資源緊張與土地利用粗放并存的問(wèn)題， 市政府出臺(tái)了《關(guān)于企業(yè)用地回購(gòu)的實(shí)施意見(jiàn)》，提出要通過(guò)企業(yè)用地回購(gòu)政策。這一政策促使蘇州市的土地利用結(jié)構(gòu)更加合理，土地利用更加集約，土地資源的供應(yīng)能力更加持續(xù)，城市功能更加完善，進(jìn)一步提高了蘇州市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年蘇州市實(shí)施回購(gòu)企業(yè)用地397宗，土地面積790.13 hm²。

三是宅基地?fù)Q商品房政策。運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將空出的農(nóng)村宅基地復(fù)墾成為耕地，同時(shí)在尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的合理、科學(xué)、高效利用。這一措施在優(yōu)化了蘇州市城市和農(nóng)村的土地利用的結(jié)構(gòu)和布局的同時(shí)，不僅土地供給和需求之間的矛盾得到了緩解，而且土地節(jié)約集約利用水平也得到了提高。

四是地下空間使用權(quán)利用政策。近年來(lái)，隨著蘇州市經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，軌道交通逐漸步入正軌，土地利用方向發(fā)生了轉(zhuǎn)變，原先單一的地上發(fā)展已不能滿足現(xiàn)代化建設(shè)的要求，地上地下同時(shí)發(fā)展已經(jīng)成為新的模式。為了合理配置和集約化開(kāi)發(fā)地下、地上空間的土地資源，充分地突顯土地資產(chǎn)價(jià)值，避免國(guó)有資產(chǎn)流失，進(jìn)一步提升土地節(jié)約集約利用水平，蘇州市出臺(tái)關(guān)于地下空間利用的使用權(quán)管理章程《蘇州市地下（地上）空間建設(shè)用地使用權(quán)利用和登記暫行辦法》，這是江蘇省內(nèi)絕無(wú)僅有的。

五是批而未用土地調(diào)整盤(pán)活政策。調(diào)整具有合法權(quán)源的建設(shè)用地的空間位置來(lái)實(shí)現(xiàn)盤(pán)活再利用。蘇州市創(chuàng)新存量土地盤(pán)活利用機(jī)制的研究重點(diǎn)正在于此。在具體做法上經(jīng)歷了置換、掛鉤到現(xiàn)在批而未用調(diào)整盤(pán)活先后3次變遷。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全市調(diào)整盤(pán)活批而未用土地934.33 hm²。

六是用好國(guó)家和省的相關(guān)政策。主要包括建設(shè)用地增減掛政策和工礦廢棄地調(diào)整盤(pán)活政策。一方面，蘇州市是國(guó)土資源部確定的建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)單位，實(shí)施萬(wàn)頃良田工程和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，全方位實(shí)行村莊重規(guī)劃，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆遷后的一般城鎮(zhèn)建設(shè)用地、廢棄礦山及未利用地等進(jìn)行復(fù)墾整治，實(shí)行建設(shè)用地空間布局調(diào)整，從而增加計(jì)劃外建設(shè)用地指標(biāo)，緩解建設(shè)用地矛盾。另一方面，使用廢棄土地的重新利用和新規(guī)劃建設(shè)用地結(jié)合的方式，盤(pán)活利用存量用地，增加土地綜合利用效率，完善建設(shè)用地布局。這一舉措對(duì)拓展蘇州市城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展利用空間起到了重要促進(jìn)作用。

3.1.2

蘇州市存量土地盤(pán)活的必然性。據(jù)蘇州市2010年度的土地變更調(diào)查結(jié)果顯示，截至2010年12月31日，蘇州市土地面積總和為86.57萬(wàn)hm²，其中農(nóng)用地30.71萬(wàn)hm²，農(nóng)用地中耕地16.56萬(wàn)hm²，人均僅0.025 hm²，已大大低于聯(lián)合國(guó)規(guī)定的0.053 hm²/人的警戒線;建設(shè)用地為23.38萬(wàn)hm²，未利用地為32.48萬(wàn)hm²，其主要為河流、湖泊等水面，其中可供開(kāi)發(fā)利用的土地面積缺乏，后備資源嚴(yán)重不足。從新修編的全市土地利用總體規(guī)劃來(lái)看，蘇州市到2020年可利用新增建設(shè)用地的規(guī)劃許可空間只有1.67萬(wàn)hm²，平均每年只能占用約1 666.67 hm²農(nóng)用地。因此，在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，年度用地計(jì)劃少、可用土地資源空間小與建設(shè)用地需求量大的矛盾將會(huì)日益突出。但即便如此，批而未用、供而未用、土地利用不充分的狀況層出不窮，低產(chǎn)能、高能耗、土地利用不充分的情況時(shí)有發(fā)生。所以蘇州市在土地資源利用上必須走嚴(yán)格控制增量、積極盤(pán)活存量、合理安排閑置土地、挖掘內(nèi)涵、集約用地的道路。

3.2 ?蘇州市存量土地盤(pán)活的主要方法

3.2.1

實(shí)行土地年租制。

這是一種土地所有權(quán)歸國(guó)家，以租賃的方式將具有一定期限的土地提供給土地使用者，使用者在獲取土地使用權(quán)后，按期向國(guó)家繳納租金的土地配置方式。通過(guò)土地年租制加快土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)速率， 保障了存量土地改善和優(yōu)化提供了可靠的制度保證，同時(shí)使城市內(nèi)部閑置和低效利用的土地充分發(fā)揮作用。這種以租賃土地使用權(quán)供應(yīng)土地的方式，不僅可以讓政府以管理者的身份限制土地的用途，而且也能以土地所有者的身份收取相應(yīng)的租金，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)增值和土地資源使用的雙重目的^[14-18]。2012年蘇州市吳江區(qū)桃源鎮(zhèn)通過(guò)廠房出租從而成功盤(pán)活老企業(yè)廢棄的廠房用地。這一舉措一方面幫助了新成立的企業(yè)加快建設(shè)步伐，另一方面也顯著地增加了桃源鎮(zhèn)土地的生產(chǎn)效率，形成一個(gè)良性發(fā)展的多贏局面^[19]。

3.2.2

實(shí)行土地使用權(quán)出讓。土地使用者在根據(jù)法定規(guī)程獲取一定年限的土地使用權(quán)后，按照出讓年限向政府繳納相應(yīng)的土地出讓金。而所繳納的土地出讓金，按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定的比例上繳給同級(jí)或是上級(jí)政府財(cái)政部門(mén)。全面實(shí)行經(jīng)營(yíng)性土地、建設(shè)用地的公開(kāi)交易和有償使用制度，強(qiáng)化存量土地資產(chǎn)的管理，規(guī)范土地使用者對(duì)土地用途、利用現(xiàn)狀和容積率等土地使用條件，維護(hù)土地市場(chǎng)公開(kāi)公平公正的交易規(guī)則，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)城市土地的優(yōu)化配置^[2]。

3.2.3

實(shí)行市地整理和村莊整理。充分用足用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，全面開(kāi)展村莊整理，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆并后的一般城鎮(zhèn)建設(shè)用地、廢棄礦山未利用地等進(jìn)行復(fù)墾治理，實(shí)行建設(shè)用地空間規(guī)劃，減緩建設(shè)用地矛盾激化。從歷年的統(tǒng)計(jì)，分析后得出，蘇州市目前農(nóng)村居民點(diǎn)用地為5.97萬(wàn)hm²，以從事農(nóng)業(yè)的人口和戶數(shù)計(jì)算，人均占地和戶均占地分別為0.023和0.061 hm²，缺乏有效性、正確性、科學(xué)性。倘若未來(lái)能有40%的村莊用地在城市化進(jìn)程中退出建設(shè)用地區(qū)域，經(jīng)復(fù)墾整治后就可增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地1.2萬(wàn)hm²左右。此外，鼓勵(lì)開(kāi)展舊城鎮(zhèn)改造。據(jù)調(diào)查，蘇州市市區(qū)城郊結(jié)合部的建筑容積率只有0.7到0.8左右，通過(guò)對(duì)舊城鎮(zhèn)重新規(guī)劃和建設(shè)改造，可以使土地使用率翻一番，在同樣的空間內(nèi)能夠大大提高土地對(duì)人和物的承載量以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出率，有效增加城市發(fā)展空間。

3.2.4

創(chuàng)新招商引資方式。

基于土地資源形勢(shì)日益緊迫的情況下，改革傳統(tǒng)招商引資的方式和“土地為先”的思想，是提升土地利用率的好途徑。2011年蘇州市吳江區(qū)桃源鎮(zhèn)如盛化纖有限公司則成為以較少的土地獲取較大招商項(xiàng)目的成功代表，如盛化纖3.33 hm²的廠房面積均為鎮(zhèn)上的存量土地，在這塊土地上，如盛化纖創(chuàng)造出了將近8億元的產(chǎn)值^[20]。這一措施，既盤(pán)活了土地，有又創(chuàng)造了效益，一舉兩得。

3.2.5

引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。 通過(guò)盤(pán)活存量建設(shè)用地的內(nèi)部挖潛，在進(jìn)行盤(pán)活的同時(shí)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而有效利用市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置合理性方面的關(guān)鍵作用，讓每一塊存量建設(shè)用地均進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行公開(kāi)交易，以實(shí)現(xiàn)被盤(pán)活的存量建設(shè)用地均能達(dá)到集約化、高效化使用的目標(biāo)。這一措施成功避免了許多盤(pán)活行為因條件所限而沒(méi)有出現(xiàn)預(yù)期的效果，導(dǎo)致盤(pán)活以后的存量土地依然是粗放利用的現(xiàn)象。

3.3 ?蘇州市盤(pán)活存量土地運(yùn)作案例

3.3.1

基本情況介紹。張家港市地理位置優(yōu)越，坐落于長(zhǎng)江沿海地區(qū)的重要經(jīng)濟(jì)區(qū)的交匯處，是一座發(fā)展迅速的以工業(yè)為主的港口城市。近些年來(lái)，張家港市以其優(yōu)越的區(qū)位條件贏得了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，與此同時(shí)，土地的供需問(wèn)題也日趨嚴(yán)峻。合理利用土地資源，盤(pán)活存量土地正在逐步被提上日程。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，從張家港市2009～2011年供地情況來(lái)看，每年土地供應(yīng)需求在800 hm²左右，其中存量供地每年約333.33 hm²，2011年達(dá)到379.20 hm²，其中工業(yè)用地占比67.6%，房地產(chǎn)用地占比25.2%，商業(yè)用地占比4.8%，科教用地占比2%，其他用地占比0.4%。由此可見(jiàn)，工業(yè)用地占存量供地的比重尤為突出，這與張家港市積極開(kāi)展“騰籠換鳳”的工作是密切相關(guān)的。數(shù)據(jù)顯示，2011年張家港市“騰籠換鳳”的面積有351.71 hm²，其中，保稅區(qū)73.65 hm²，開(kāi)發(fā)區(qū)67.58 hm²，冶金園65.28 hm²，鳳凰鎮(zhèn)41.52 hm²，塘橋鎮(zhèn)51.49 hm²，樂(lè)余鎮(zhèn)13.93 hm²，南豐鎮(zhèn)16.36 hm²，大新鎮(zhèn)13.55 hm²，農(nóng)業(yè)園8.36 hm²。

3.3.2

“騰籠換鳳”主要特點(diǎn)。

（1）以集約利用資源為推動(dòng)力，大力收回閑置土地。

2011年張家港市加大對(duì)企業(yè)征而未用土地的處置力度，特別是對(duì)一些征用超過(guò)2年一直閑置的地塊，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)予以收回并重新供地。塘橋鎮(zhèn)的威德電子項(xiàng)目征地6.67 hm²，該項(xiàng)目自2007年初八舉行開(kāi)門(mén)紅儀式后，一直未開(kāi)工，塘橋鎮(zhèn)依法收回該地塊并重新安排項(xiàng)目進(jìn)駐。2011年全市共收回雙獅精細(xì)、兄華服飾等企業(yè)閑置土地16宗，面積65.17 hm²，并規(guī)劃全部再投入工業(yè)，為張家港市工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了空間。

（2）以重大項(xiàng)目建設(shè)為推動(dòng)力，全力盤(pán)活存量用地。2011年為推動(dòng)富淼科技的聚丙烯酰胺、龍躍鋰離子電池、中飛針織電腦橫機(jī)、大新重裝區(qū)等一批大項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)建設(shè)涉及到的一批企業(yè)采用多種方式甚至通過(guò)法律途徑促使企業(yè)讓出土地。2011年全市涉及大項(xiàng)目建設(shè)而實(shí)施騰籠換鳳的地塊共12宗地，面積35.17 hm²，為大項(xiàng)目建設(shè)提供了有力的保障。

（3）以培育規(guī)模企業(yè)為推動(dòng)力，加快淘汰劣質(zhì)企業(yè)。張家港市各區(qū)鎮(zhèn)為加快培育規(guī)模企業(yè)，對(duì)一批耗能高、污染重、稅收低的企業(yè)進(jìn)行整治，一是停廠回收，二是搬遷置換，三是分拆轉(zhuǎn)手。2011整年一共為培養(yǎng)規(guī)模企業(yè)而關(guān)閉停產(chǎn)、搬移企業(yè)24家，涉及土地37宗地，面積73.09 hm²。

（4）以中小企業(yè)發(fā)展為推動(dòng)力，保障優(yōu)質(zhì)企業(yè)用地。張家港市中小企業(yè)解決了該市近一半的工業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，成為保障社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵成份，而且其中科技含量高、裝備先進(jìn)的中小企業(yè)具備做大做強(qiáng)的可能。為扶持這些中小企業(yè)，開(kāi)發(fā)區(qū)專(zhuān)門(mén)騰出空間來(lái)保障這些中小企業(yè)的用地。

（5）以鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展建設(shè)為推動(dòng)力，加快實(shí)施“退二進(jìn)三”。

2011年開(kāi)發(fā)區(qū)、塘橋鎮(zhèn)、冶金園、大新鎮(zhèn)共因鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)而關(guān)停、搬遷企業(yè)32家，涉及土地47宗，面積49.75 hm²。加快實(shí)施“退二進(jìn)三”，一方面可關(guān)停一批劣質(zhì)企業(yè)，另一方面對(duì)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政會(huì)產(chǎn)生促進(jìn)作用。

3.3.3

“騰籠換鳳”存在的問(wèn)題。

（1）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投入少。

在張家港市實(shí)施“騰籠換鳳”的351.71 hm²土地中，規(guī)劃用于商住開(kāi)發(fā)的有62.37 hm²，物流及貿(mào)易用地42.66 hm²，用于工業(yè)的有241.87 hm²。而其中用于新興產(chǎn)業(yè)的為144.89 hm²，占比41.2%。

（2）實(shí)施完成的比率不高。在2011實(shí)施的總面積中，當(dāng)年完成全部操作流程的有277.79 hm²，其余有119.12 hm²到了2012年第二季度才完成，其中盛隆光電購(gòu)置菊花味精的地塊因光伏企業(yè)市場(chǎng)行情變化遭遇擱淺。

（3）淘汰落后工作不到位。從2011年張家港市各區(qū)鎮(zhèn)實(shí)施的情況來(lái)看，原定的430家建議淘汰的企業(yè)除因政策性關(guān)停外，沒(méi)有一家企業(yè)被關(guān)停，而且在實(shí)施淘汰落后方面均無(wú)及時(shí)制定具體操作方案。

3.3.4

主要經(jīng)驗(yàn)和啟示。一是項(xiàng)目把關(guān)要嚴(yán)格。在招商項(xiàng)目的選擇上，除了要嚴(yán)格按各地規(guī)定地均投資強(qiáng)度、容積率的要求外，還要結(jié)合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)行情，多中選好，好中選優(yōu)，把有限的資源供給技術(shù)含量高、發(fā)展前景好的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)利益最大化。

二是加強(qiáng)政策引導(dǎo)。2011年張家港市直接轉(zhuǎn)讓的土地有46.99 hm²，規(guī)劃再投入到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的有15.49 hm²。因此，各地應(yīng)加大對(duì)企業(yè)宣傳本地區(qū)的各項(xiàng)扶持政策力度，鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)建設(shè)滿足國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策所鼓勵(lì)及順應(yīng)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的項(xiàng)目。

三是加快政策落實(shí)。張家港市各區(qū)鎮(zhèn)自市政府發(fā)文考核淘汰落后“騰籠換鳳”工作后，集中了較多的人力、財(cái)力開(kāi)展這項(xiàng)工作，但在實(shí)施淘汰落后工作方面并沒(méi)有制定具體操作方案，阻礙了淘汰落后工作的進(jìn)程。因此，為不斷推進(jìn)土地資合理利用的進(jìn)程，改善工作質(zhì)量，各地應(yīng)積極落實(shí)政策，加大土地資源集約利用的力度，更有效地緩解發(fā)展與用地之間的矛盾。

4 ?蘇州存量土地盤(pán)活工作中的建議和思考

長(zhǎng)期以來(lái)，蘇州市一直圍繞盤(pán)活存量土地，挖掘用地潛力，想辦法，謀對(duì)策，并獲得了不錯(cuò)的效果，基本滿足全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的使用要求。但隨著可盤(pán)活土地的數(shù)量越來(lái)越少，盤(pán)活存量土地工作的難度越來(lái)越大，傳統(tǒng)的盤(pán)活存量土地方式已很難適應(yīng)新形勢(shì)的要求，必須大力探索和拓展盤(pán)活存量土地的新路徑、新舉措。結(jié)合上述案例，提出以下建議。

4.1 拓展政策空間，探索存量建設(shè)用地盤(pán)活新機(jī)制

蘇州市建設(shè)用地規(guī)模大、空間布局零散，新增用地指標(biāo)緊、規(guī)劃空間窄，盤(pán)活挖掘存量用地是滿足蘇州市今后階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的剛性土地需求的重要途徑之一。為調(diào)動(dòng)地方積極性，國(guó)土資源部門(mén)需要對(duì)蘇州這樣具備存量建設(shè)用地資源和財(cái)政資金充裕的地方，出臺(tái)相關(guān)盤(pán)活存量土地的激勵(lì)機(jī)制，給予政策傾斜，提供支持和幫助。推進(jìn)蘇州盤(pán)活利用閑置和低效建設(shè)用地，扶持蘇州工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)蘇州市多元化、多渠道的改造模式，從而建立起土地管理資產(chǎn)、資本、資源，“三資”一體化管理的嶄新格局。

4.2 出臺(tái)資金配套政策，建立激勵(lì)機(jī)制

資金是直接影響各地挖掘盤(pán)活存量土地力度的重要因素。在當(dāng)前土地市場(chǎng)不景氣、國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控政策較嚴(yán)及銀根緊縮的情況下，各地都不同程度存在資金壓力問(wèn)題，這也將在一定程度上影響到各地對(duì)盤(pán)活存量土地的資金投入，不利于挖掘盤(pán)活工作的有效開(kāi)展。因此，國(guó)土資源部門(mén)必須制定鼓勵(lì)利用存量土地的資金配套的相關(guān)政策，通過(guò)建立資金配套激勵(lì)機(jī)制，對(duì)盤(pán)活利用存量土地工作績(jī)效較好的地區(qū)給予支持。這一資金配套激勵(lì)機(jī)制可以考慮從土地出讓金收益中提取一定比例資金，設(shè)立盤(pán)活存量建設(shè)用地獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金，實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)管理，從而緩解各地在盤(pán)活存量土地進(jìn)程中的資金缺乏問(wèn)題。

4.3 明確部門(mén)職責(zé)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合

針對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理政策之間的矛盾，自上而下協(xié)調(diào)，一方面抓緊完善土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)不同步的地方;另一方面，明確管理職責(zé)，消除存量土地資產(chǎn)管理中的真空地帶，從根本上解決完善手續(xù)缺規(guī)劃，或者完善手續(xù)影響城市實(shí)施規(guī)劃，增加補(bǔ)償成本等問(wèn)題。

4.4 完善相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)存量土地盤(pán)活利用

在轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，對(duì)使用效率不高的土地實(shí)現(xiàn)退出機(jī)制，對(duì)閑置及利用不充分的土地實(shí)行重新配置，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低一定程度上成為了這些存量土地能否有效盤(pán)活的關(guān)鍵因素。按照有關(guān)規(guī)定，閑置土地應(yīng)無(wú)償收回，但在實(shí)際操作過(guò)程中基本上是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。為此，蘇州市研究制定了企業(yè)用地回購(gòu)的實(shí)施意見(jiàn)，在意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，充分做到理論與實(shí)際的結(jié)合，更好地實(shí)現(xiàn)盤(pán)活利用這些企業(yè)的存量土地。

5 ?結(jié)論

蘇州市社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，土地資源需求一直保持高度緊缺狀態(tài)。建設(shè)用地供給與需求之間的矛盾使得挖掘盤(pán)活存量土地，改善土地節(jié)約集約利用成為蘇州市科學(xué)發(fā)展的客觀要求，也成為蘇州市科學(xué)發(fā)展的必然途徑。通過(guò)對(duì)盤(pán)活蘇州存量土地工作的探究，筆者認(rèn)為通過(guò)拓展政策空間、出臺(tái)資金配套政策、明確部門(mén)職責(zé)等措施有利于提升蘇州市土地資源優(yōu)化配置和建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平，實(shí)現(xiàn)拓展建設(shè)用地新空間的目的。但是除此之外，更要注重盤(pán)活的實(shí)際執(zhí)行工作。首先要對(duì)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，做好盤(pán)活存量土地的基礎(chǔ)性工作。在蘇州大市范圍內(nèi)成立土地評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)，定期對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)內(nèi)人員的素質(zhì)、工作能力以及機(jī)構(gòu)本身的工作質(zhì)量進(jìn)行考評(píng)，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)予以警告甚至責(zé)令停止。同時(shí)建立相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)考評(píng)表現(xiàn)較好的機(jī)構(gòu)予以獎(jiǎng)勵(lì)、晉升等激勵(lì)措施，提高土地資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)內(nèi)部人員的工作積極性，從而提升整個(gè)行業(yè)的工作水準(zhǔn)。完善的資產(chǎn)評(píng)估體系，不僅有利于推動(dòng)存量土地盤(pán)活工作的進(jìn)程，也有利于充分有效的發(fā)揮土地資源效益。其次是要根據(jù)實(shí)際情況，合理運(yùn)用各種土地資產(chǎn)處置方式，做好盤(pán)活存量土地的實(shí)施工作。針對(duì)土地用途的不同，采取不一樣的土地處置方式：對(duì)用于公共基礎(chǔ)建設(shè)的土地資產(chǎn)或是由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的土地，則可采取行政劃撥的形式進(jìn)行處置;對(duì)用于商業(yè)或是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的土地，則可以采用出讓、租賃等形式，具體處置方式可視行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力而定;對(duì)用于支柱產(chǎn)業(yè)或是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的土地，則可采用作價(jià)入股的方式等?？傊?，這種處置方式都有其利弊，要取長(zhǎng)補(bǔ)短，綜合運(yùn)用，達(dá)到互補(bǔ)的最佳效果。最后建立土地資源利用數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)，做好盤(pán)活存量土地的監(jiān)管工作。在數(shù)據(jù)庫(kù)中記錄閑置用地、企業(yè)違規(guī)用地等信息，并結(jié)合運(yùn)用遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)，對(duì)土地進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，以便數(shù)據(jù)庫(kù)的及時(shí)更新，使管理人員時(shí)刻掌握城市用地的違法情況，采取適當(dāng)措施。同時(shí)通過(guò)動(dòng)態(tài)監(jiān)視和數(shù)據(jù)庫(kù)信息，顯示土地的最佳用途，做到高效利用每一寸土地。

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