平新銀

摘要：黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?！爸卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化”作為總目標(biāo)出現(xiàn)在黨的全面深化改革頂層設(shè)計(jì)中，體現(xiàn)了黨的執(zhí)政理念的全面提升。交通運(yùn)輸治理體系和治理能力是國(guó)家治理體系和治理能力的有機(jī)組成部分，新形勢(shì)下進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新交通運(yùn)輸行政管理，對(duì)于完成交通運(yùn)輸在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的使命和任務(wù)，具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：交通運(yùn)輸;行政管理;治理體系;治理能力

前 言

交通運(yùn)輸行政管理，是各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門履行職能的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)交通運(yùn)輸治理能力現(xiàn)代化的重要手段。以推進(jìn)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化為視角，從我國(guó)交通運(yùn)輸行政治理體系和治理能力存在的問(wèn)題為切入點(diǎn)，分析了交通運(yùn)輸行政管理面臨的形勢(shì)，從交通運(yùn)輸現(xiàn)代治理體系建設(shè)、政策法規(guī)體系的完善、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和退出機(jī)制分析、執(zhí)法行為的規(guī)范化等方面提出了新形勢(shì)下加強(qiáng)和創(chuàng)新交通運(yùn)輸行政管理的政策建議。

一、交通運(yùn)輸治理體系和治理能力建設(shè)歷程

總結(jié)回顧近年來(lái)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力建設(shè)歷程，已取得了積極成效，積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，包括以下方面：

1.深化了行政審批制度改革，把職能轉(zhuǎn)變作為機(jī)構(gòu)改革的核心，加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，進(jìn)一步清理行政審批項(xiàng)目清單;

2.以規(guī)劃為引領(lǐng)，研究交通運(yùn)輸發(fā)展的目標(biāo)，加快區(qū)域交通建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，完善綜合交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)布局;

3.堅(jiān)持政策創(chuàng)新，研究部署了改進(jìn)提升交通運(yùn)輸服務(wù)水平、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略、建設(shè)綠色循環(huán)低碳交通、加快物流業(yè)發(fā)展、推動(dòng)航運(yùn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加強(qiáng)信息化智能化建設(shè)、推進(jìn)法治政府部門建設(shè)、踐行交通運(yùn)輸核心價(jià)值體系等方面的目標(biāo)、任務(wù)和政策措施，促進(jìn)交通運(yùn)輸行業(yè)科學(xué)發(fā)展;

4.健全綜合交通運(yùn)輸法律體系，進(jìn)一步完善和促進(jìn)綜合運(yùn)輸相關(guān)法律制度的整合和銜接，充分發(fā)揮法律制度在發(fā)展綜合運(yùn)輸體系中的保障作用，推動(dòng)交通運(yùn)輸法治政府部門建設(shè);

5.推進(jìn)交通運(yùn)輸行政執(zhí)法行為規(guī)范和執(zhí)法監(jiān)督管理，推進(jìn)基層執(zhí)法站所“三基三化”建設(shè)和行政執(zhí)法形象“四統(tǒng)一”，進(jìn)一步提高交通系統(tǒng)行政執(zhí)法嚴(yán)肅性和權(quán)威性，促進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè);

6.推進(jìn)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力提高交通運(yùn)輸管理水平，推進(jìn)交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)均等化，順應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的交通運(yùn)輸新需求、新期待，不斷提高交通運(yùn)輸公共服務(wù)的能力和水平。與此同時(shí)，我國(guó)交通運(yùn)輸行政治理體系和治理能力也依然存在著諸多問(wèn)題，而深入分析當(dāng)前交通運(yùn)輸治理體系和治理能力存在的問(wèn)題及其成因，有助于進(jìn)一步“對(duì)癥下藥”提出針對(duì)性政策建議。

二、當(dāng)前交通運(yùn)輸治理體系和治理能力存在的問(wèn)題及其成因

1.體制機(jī)制尚未完全理順

2013年以后，國(guó)家層面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)大部制改革，鐵路職能已經(jīng)劃歸交通運(yùn)輸部。但在全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)的36個(gè)中心城市 （4 個(gè)直轄市、27個(gè)省會(huì)城市和5個(gè)計(jì)劃單列城市）中，僅有10個(gè)城市真正實(shí)現(xiàn)“一城一交”的綜合管理模式;有18個(gè)城市依然沿用傳統(tǒng)的多部門交叉管理模式。此外，部門之間，同一行業(yè)各層級(jí)之間高效良好的協(xié)調(diào)機(jī)制也尚未建立。管理體制不順、機(jī)制不完善導(dǎo)致各類交通資源分散于多個(gè)部門，權(quán)責(zé)脫節(jié)，效率低下。

2.組織體系不夠合理

一是行業(yè)管理的橫向部門設(shè)置過(guò)多過(guò)細(xì)，部門設(shè)置規(guī)范性不足，條條的影響力很強(qiáng)，綜合協(xié)調(diào)受部門利益制約;二是縱向?qū)蛹?jí)間職責(zé)邊界模糊，管理層級(jí)偏多，普遍上下職責(zé)同構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置一般粗;三是交通運(yùn)輸主管部門與專業(yè)管理機(jī)構(gòu)之間角色定位不清，決策和執(zhí)行之間缺乏明確定位和制度規(guī)范;四是省以下專業(yè)管理機(jī)構(gòu)職能混雜，普遍政、事、企不分，市場(chǎng)化改革阻力大;五是交通行業(yè)多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法問(wèn)題突出，綜合執(zhí)法改革舉步維艱。

3.法律制度體系尚不健全

交通運(yùn)輸法律法規(guī)是交通運(yùn)輸行業(yè)健康發(fā)展的基本保障，是政府管理交通運(yùn)輸行業(yè)的主要手段，也是規(guī)范政府、企業(yè)和乘客及其相互關(guān)系的法律依據(jù)。例如，國(guó)家層面公共交通、出租車行業(yè)和軌道交通管理相關(guān)規(guī)定尚處于空白，地方政府在制定地方法規(guī)、行使行業(yè)監(jiān)管職能等方面沒(méi)有上位法的指導(dǎo)和支撐。在市場(chǎng)監(jiān)管方面，在沒(méi)有上位法的情況下，各地制定的交通運(yùn)輸市場(chǎng)的準(zhǔn)入、退出條件和程序規(guī)定差異較大，監(jiān)管缺乏相對(duì)統(tǒng)一的法定依據(jù)。

三、推進(jìn)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建議

在分析了交通運(yùn)輸行政治理體系和治理能力現(xiàn)代化存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，根據(jù)交通運(yùn)輸行政治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的新形勢(shì)，對(duì)推進(jìn)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出以下建議。

1.建立交通運(yùn)輸現(xiàn)代治理體系

1.1理順行業(yè)管理職能。進(jìn)一步明確中央和地方在交通運(yùn)輸行政管理上的事權(quán)劃分，不斷完善大部制。通過(guò)強(qiáng)化統(tǒng)一規(guī)劃、行業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)督指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)等職能，加強(qiáng)各種運(yùn)輸供需變化的監(jiān)測(cè)和平衡，對(duì)運(yùn)輸系統(tǒng)總量增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及平穩(wěn)運(yùn)行實(shí)施有效調(diào)節(jié)。通過(guò)完善行業(yè)法律規(guī)范體系和市場(chǎng)誠(chéng)信體系，健全市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制，構(gòu)建行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、公眾參與相結(jié)合的市場(chǎng)監(jiān)管體系。在應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的決定性作用，并引導(dǎo)行業(yè)中介組織參與交通運(yùn)輸市場(chǎng)的管理和監(jiān)督。通過(guò)加強(qiáng)應(yīng)急體系建設(shè)，提高行業(yè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力;完善行業(yè)公共服務(wù)體系，不斷提升服務(wù)能力和水平;重視信訪、投訴、政務(wù)咨詢系統(tǒng)建設(shè)，切實(shí)維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定;加強(qiáng)交通出行等公共信息服務(wù)，最大限度地滿足社會(huì)公眾需求。

1.2堅(jiān)持深化行政審批制度改革。進(jìn)一步深化交通運(yùn)輸行政審批制度改革。認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院深入推進(jìn)行政審批制度改革精神，進(jìn)一步清理、減少和調(diào)整交通運(yùn)輸行政審批事項(xiàng)，規(guī)范行政審批程序，改進(jìn)審批方式，加強(qiáng)審批監(jiān)督。對(duì)已公布取消、下放的審批項(xiàng)目，要認(rèn)真做好落實(shí)和銜接工作，杜絕利用“紅頭文件”等對(duì)行政相對(duì)人提出限制性規(guī)定，避免通過(guò)登記、備案、年檢、審定、認(rèn)定等方式變相設(shè)定行政審批。對(duì)保留的行政許可項(xiàng)目，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，優(yōu)化審批流程，規(guī)范審批行為;要定期開展實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，防止直接或間接擴(kuò)大審批范圍、提高審批標(biāo)準(zhǔn)、增加審批條件。

2.完善交通運(yùn)輸政策法規(guī)體系

2.1構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸政策法規(guī)體系。以大部制為切入點(diǎn)，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，以機(jī)構(gòu)改革為載體，以行政法制為基礎(chǔ)，從構(gòu)建綜合運(yùn)輸法規(guī)體系的要求出發(fā)，梳理和完善促進(jìn)綜合交通運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展的法規(guī)體系。通過(guò)研究綜合運(yùn)輸法規(guī)體系框架，統(tǒng)籌交通運(yùn)輸立法項(xiàng)目，促進(jìn)不同運(yùn)輸方式法律制度的銜接和整合，推動(dòng)各種運(yùn)輸方式組成布局合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工明確、銜接順暢的服務(wù)系統(tǒng)，能夠?yàn)榫C合運(yùn)輸體系發(fā)展提供法律保障。

2.2建立健全政策法規(guī)評(píng)估機(jī)制。要在深化有關(guān)理論和方法研究，加強(qiáng)實(shí)踐探索、不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)評(píng)估工作的原則、程序和要求，以及評(píng)估對(duì)象的選取、評(píng)估工具的建立、評(píng)估信息的獲取、評(píng)估結(jié)論的形成和評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用等內(nèi)容，建立起科學(xué)、適用、可行的政策法規(guī)評(píng)估制度，深化評(píng)估機(jī)制的理論研究和實(shí)證評(píng)估工作，不斷提高交通運(yùn)輸政策法規(guī)后評(píng)估效能。建立公眾參與機(jī)制，深入了解其通過(guò)切身感受所反映出對(duì)有關(guān)交通政策法規(guī)原則、理念、制度等方面的意見(jiàn)和建議，實(shí)現(xiàn)立法部門與社會(huì)公眾互動(dòng)與交流，改進(jìn)政府工作模式，提高交通運(yùn)輸政策法規(guī)的質(zhì)量。

四、結(jié)束語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞“四個(gè)交通”（綜合交通、智慧交通、綠色交通、平安交通）的戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)遵循著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)與立足當(dāng)前相結(jié)合、鞏固提升與創(chuàng)新發(fā)展相結(jié)合、全面推進(jìn)與重點(diǎn)突出相結(jié)合的原則，抓住國(guó)家體制、機(jī)制改革的良好契機(jī)，推動(dòng)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力建設(shè)再上新的臺(tái)階。