平新銀

摘要：黨的十八屆三中全會明確指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為總目標出現(xiàn)在黨的全面深化改革頂層設(shè)計中，體現(xiàn)了黨的執(zhí)政理念的全面提升。交通運輸治理體系和治理能力是國家治理體系和治理能力的有機組成部分，新形勢下進一步加強和創(chuàng)新交通運輸行政管理，對于完成交通運輸在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的使命和任務(wù)，具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：交通運輸;行政管理;治理體系;治理能力

前 言

交通運輸行政管理，是各級交通運輸主管部門履行職能的重要內(nèi)容，也是推進交通運輸治理能力現(xiàn)代化的重要手段。以推進交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化為視角，從我國交通運輸行政治理體系和治理能力存在的問題為切入點，分析了交通運輸行政管理面臨的形勢，從交通運輸現(xiàn)代治理體系建設(shè)、政策法規(guī)體系的完善、市場準入制度和退出機制分析、執(zhí)法行為的規(guī)范化等方面提出了新形勢下加強和創(chuàng)新交通運輸行政管理的政策建議。

一、交通運輸治理體系和治理能力建設(shè)歷程

總結(jié)回顧近年來交通運輸治理體系和治理能力建設(shè)歷程，已取得了積極成效，積累了一些實踐經(jīng)驗，包括以下方面：

1.深化了行政審批制度改革，把職能轉(zhuǎn)變作為機構(gòu)改革的核心，加大簡政放權(quán)力度，進一步清理行政審批項目清單;

2.以規(guī)劃為引領(lǐng)，研究交通運輸發(fā)展的目標，加快區(qū)域交通建設(shè)項目的實施，完善綜合交通運輸產(chǎn)業(yè)布局;

3.堅持政策創(chuàng)新，研究部署了改進提升交通運輸服務(wù)水平、實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、建設(shè)綠色循環(huán)低碳交通、加快物流業(yè)發(fā)展、推動航運業(yè)轉(zhuǎn)型升級、加強信息化智能化建設(shè)、推進法治政府部門建設(shè)、踐行交通運輸核心價值體系等方面的目標、任務(wù)和政策措施，促進交通運輸行業(yè)科學發(fā)展;

4.健全綜合交通運輸法律體系，進一步完善和促進綜合運輸相關(guān)法律制度的整合和銜接，充分發(fā)揮法律制度在發(fā)展綜合運輸體系中的保障作用，推動交通運輸法治政府部門建設(shè);

5.推進交通運輸行政執(zhí)法行為規(guī)范和執(zhí)法監(jiān)督管理，推進基層執(zhí)法站所“三基三化”建設(shè)和行政執(zhí)法形象“四統(tǒng)一”，進一步提高交通系統(tǒng)行政執(zhí)法嚴肅性和權(quán)威性，促進執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設(shè);

6.推進交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力提高交通運輸管理水平，推進交通運輸基本公共服務(wù)均等化，順應(yīng)人民群眾日益增長的交通運輸新需求、新期待，不斷提高交通運輸公共服務(wù)的能力和水平。與此同時，我國交通運輸行政治理體系和治理能力也依然存在著諸多問題，而深入分析當前交通運輸治理體系和治理能力存在的問題及其成因，有助于進一步“對癥下藥”提出針對性政策建議。

二、當前交通運輸治理體系和治理能力存在的問題及其成因

1.體制機制尚未完全理順

2013年以后，國家層面已經(jīng)實現(xiàn)大部制改革，鐵路職能已經(jīng)劃歸交通運輸部。但在全國31個省、市、自治區(qū)的36個中心城市 （4 個直轄市、27個省會城市和5個計劃單列城市）中，僅有10個城市真正實現(xiàn)“一城一交”的綜合管理模式;有18個城市依然沿用傳統(tǒng)的多部門交叉管理模式。此外，部門之間，同一行業(yè)各層級之間高效良好的協(xié)調(diào)機制也尚未建立。管理體制不順、機制不完善導(dǎo)致各類交通資源分散于多個部門，權(quán)責脫節(jié)，效率低下。

2.組織體系不夠合理

一是行業(yè)管理的橫向部門設(shè)置過多過細，部門設(shè)置規(guī)范性不足，條條的影響力很強，綜合協(xié)調(diào)受部門利益制約;二是縱向?qū)蛹夐g職責邊界模糊，管理層級偏多，普遍上下職責同構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置一般粗;三是交通運輸主管部門與專業(yè)管理機構(gòu)之間角色定位不清，決策和執(zhí)行之間缺乏明確定位和制度規(guī)范;四是省以下專業(yè)管理機構(gòu)職能混雜，普遍政、事、企不分，市場化改革阻力大;五是交通行業(yè)多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法問題突出，綜合執(zhí)法改革舉步維艱。

3.法律制度體系尚不健全

交通運輸法律法規(guī)是交通運輸行業(yè)健康發(fā)展的基本保障，是政府管理交通運輸行業(yè)的主要手段，也是規(guī)范政府、企業(yè)和乘客及其相互關(guān)系的法律依據(jù)。例如，國家層面公共交通、出租車行業(yè)和軌道交通管理相關(guān)規(guī)定尚處于空白，地方政府在制定地方法規(guī)、行使行業(yè)監(jiān)管職能等方面沒有上位法的指導(dǎo)和支撐。在市場監(jiān)管方面，在沒有上位法的情況下，各地制定的交通運輸市場的準入、退出條件和程序規(guī)定差異較大，監(jiān)管缺乏相對統(tǒng)一的法定依據(jù)。

三、推進交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建議

在分析了交通運輸行政治理體系和治理能力現(xiàn)代化存在的問題的基礎(chǔ)上，根據(jù)交通運輸行政治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的新形勢，對推進交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出以下建議。

1.建立交通運輸現(xiàn)代治理體系

1.1理順行業(yè)管理職能。進一步明確中央和地方在交通運輸行政管理上的事權(quán)劃分，不斷完善大部制。通過強化統(tǒng)一規(guī)劃、行業(yè)政策、標準規(guī)范、監(jiān)督指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)等職能，加強各種運輸供需變化的監(jiān)測和平衡，對運輸系統(tǒng)總量增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及平穩(wěn)運行實施有效調(diào)節(jié)。通過完善行業(yè)法律規(guī)范體系和市場誠信體系，健全市場準入與退出機制，構(gòu)建行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、公眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管體系。在應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域充分發(fā)揮市場機制對資源配置的決定性作用，并引導(dǎo)行業(yè)中介組織參與交通運輸市場的管理和監(jiān)督。通過加強應(yīng)急體系建設(shè)，提高行業(yè)應(yīng)對突發(fā)事件的能力;完善行業(yè)公共服務(wù)體系，不斷提升服務(wù)能力和水平;重視信訪、投訴、政務(wù)咨詢系統(tǒng)建設(shè)，切實維護行業(yè)穩(wěn)定;加強交通出行等公共信息服務(wù)，最大限度地滿足社會公眾需求。

1.2堅持深化行政審批制度改革。進一步深化交通運輸行政審批制度改革。認真貫徹落實國務(wù)院深入推進行政審批制度改革精神，進一步清理、減少和調(diào)整交通運輸行政審批事項，規(guī)范行政審批程序，改進審批方式，加強審批監(jiān)督。對已公布取消、下放的審批項目，要認真做好落實和銜接工作，杜絕利用“紅頭文件”等對行政相對人提出限制性規(guī)定，避免通過登記、備案、年檢、審定、認定等方式變相設(shè)定行政審批。對保留的行政許可項目，簡化審批手續(xù)，優(yōu)化審批流程，規(guī)范審批行為;要定期開展實施情況的監(jiān)督檢查，防止直接或間接擴大審批范圍、提高審批標準、增加審批條件。

2.完善交通運輸政策法規(guī)體系

2.1構(gòu)建綜合交通運輸政策法規(guī)體系。以大部制為切入點，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，以機構(gòu)改革為載體，以行政法制為基礎(chǔ)，從構(gòu)建綜合運輸法規(guī)體系的要求出發(fā)，梳理和完善促進綜合交通運輸科學發(fā)展的法規(guī)體系。通過研究綜合運輸法規(guī)體系框架，統(tǒng)籌交通運輸立法項目，促進不同運輸方式法律制度的銜接和整合，推動各種運輸方式組成布局合理、優(yōu)勢互補、分工明確、銜接順暢的服務(wù)系統(tǒng)，能夠為綜合運輸體系發(fā)展提供法律保障。

2.2建立健全政策法規(guī)評估機制。要在深化有關(guān)理論和方法研究，加強實踐探索、不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對評估工作的原則、程序和要求，以及評估對象的選取、評估工具的建立、評估信息的獲取、評估結(jié)論的形成和評估結(jié)果的應(yīng)用等內(nèi)容，建立起科學、適用、可行的政策法規(guī)評估制度，深化評估機制的理論研究和實證評估工作，不斷提高交通運輸政策法規(guī)后評估效能。建立公眾參與機制，深入了解其通過切身感受所反映出對有關(guān)交通政策法規(guī)原則、理念、制度等方面的意見和建議，實現(xiàn)立法部門與社會公眾互動與交流，改進政府工作模式，提高交通運輸政策法規(guī)的質(zhì)量。

四、結(jié)束語

實現(xiàn)交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)當緊緊圍繞“四個交通”（綜合交通、智慧交通、綠色交通、平安交通）的戰(zhàn)略目標，應(yīng)遵循著眼長遠與立足當前相結(jié)合、鞏固提升與創(chuàng)新發(fā)展相結(jié)合、全面推進與重點突出相結(jié)合的原則，抓住國家體制、機制改革的良好契機，推動交通運輸治理體系和治理能力建設(shè)再上新的臺階。