張海報

摘要基于安徽省阜陽市潁東區(qū)實際情況，分析了當?shù)卣毓芾泶嬖诘膯栴}，提出了加強農(nóng)村宅基地管理的相關措施：一是營造良好的社會氛圍；二是強化規(guī)劃導向作用；三是激發(fā)基層政府活力；四是合理調(diào)整土地；五是規(guī)范宅基地審批；六是加強土地執(zhí)法監(jiān)察；七是注重宣傳和產(chǎn)權登記工作；八是建立和完善宅基地退出和補償機制。

關鍵詞宅基地管理；對策措施；潁東區(qū)

中圖分類號S27文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）21-299-02

農(nóng)村宅基地事關農(nóng)民安居樂業(yè)，直接影響社會的和諧穩(wěn)定，加強農(nóng)村宅基地管理是節(jié)約集約利用土地，保護耕地，建設社會主義新農(nóng)村的必然要求。筆者以阜陽市潁東區(qū)農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀為例，探討加強農(nóng)村宅基地管理的相關措施。

1研究區(qū)概況

阜陽市潁東區(qū)地處淮北平原，轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，土地面積68 312.35 hm2，其中村莊建設用地10 041.97 hm2，城市規(guī)劃區(qū)外有村居委會103個，2 642個自然村，農(nóng)戶120 710戶，農(nóng)業(yè)人口457 293人。農(nóng)村宅基地總宗數(shù)217 859宗，總面積9 973.419 9萬m2。其中“一戶一宅”戶數(shù)為82 550戶，“一戶多宅”37 820戶，宗地數(shù)為85 640宗，無房戶340戶，閑置或廢棄宅基地49 669宗，面積1 986.740 1萬m2。

2潁東區(qū)農(nóng)村宅基地管理存在的問題

近年來，阜陽市潁東區(qū)以“美好鄉(xiāng)村”建設為契機，加大空心村治理和老宅基地復墾力度，整合了土地資源，提高了土地使用效率[1]。但是總體上全區(qū)農(nóng)村宅基地利用低效、規(guī)劃滯后布局不合理、超標準建房現(xiàn)象依然存在，村民逐路建房、“多兒多建，幼兒早建”的陳規(guī)陋習沒有破除，“守好自己一畝三分地絕不外換”的私利思想依然沒有改變。建設用地流轉(zhuǎn)難，中心村用地指標無法單列報批的實際問題依然沒有得到有效解決。這些為管理帶來諸多不便，形成了規(guī)劃區(qū)內(nèi)集約節(jié)約用地無法審批，符合建房條件的無地可建，規(guī)劃區(qū)外亂建制止拆除難的尷尬局面。農(nóng)村宅基地違法呈現(xiàn)點多、量大、面廣的特點，占每年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查總量的較大比重。據(jù)測算，每年1個人口5萬～6萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因農(nóng)民建房新增建設用地量為3.33 hm2左右。雖然國土資源管理部門和地方政府下大力氣控建，取得一定成效，但是卻無法消除建設占用耕地這一“頑疾”。實施“美好鄉(xiāng)村”建設，整合土地資源，一定程度上解決了一些急需建房戶的實際需要，但是土地流轉(zhuǎn)難，受村集體經(jīng)濟弱小和上級幫扶不足的實際影響，一些村為趕進度加快實施新村建設，就只能想辦法聯(lián)系建筑商先行投資建設基礎設施和住房，往往形成隱形“土地私買私賣”和“小產(chǎn)權房”開發(fā)行為，引起上訪事件發(fā)生，導致新村建設停滯和公共設施、公共建筑用地難。

3加強農(nóng)村宅基地管理的對策措施

3.1營造良好社會氛圍

采取多種形式宣傳土地管理法律法規(guī)知識，特別是《農(nóng)村宅基地管理辦法》，提高群眾“守法建設和愛惜土地、保護耕地”的思想意識，讓群眾知曉耕地占補平衡、依規(guī)建設、節(jié)約集約利用土地的重要性和必要性[2]。組織群眾自覺學法、知法、守法、用法，并監(jiān)督檢查法律實施的成效，凝聚依法建設、節(jié)約用地的社會共識。在宅基地管理中，要注重遵循5大原則：一是堅守耕地保護的原則；二是堅持節(jié)約集約用地原則；三是協(xié)調(diào)土地利益原則；四是尊重群眾意愿的原則；五是結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃布局的原則。

3.2強化規(guī)劃導向作用

中心村和居民點規(guī)劃所涉及的村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的編制要結合實際，立足當前，著眼長遠，不能僅靠“土辦法、土人才”。一要借鑒先進地區(qū)的經(jīng)驗，結合地理區(qū)位、城鄉(xiāng)未來經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢和優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的科學布局，統(tǒng)籌考慮群眾耕作和生活的合理半徑。二要結合構建美好鄉(xiāng)村建設的實際需要，漸進式推進宜居型居民點、中心村和中心鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)）建設，逐步改造治理空心村，實現(xiàn)田、水、路、林、村、渠綜合整治，打造和諧、美麗、富足新農(nóng)村。三要結合土地復墾，實現(xiàn)耕地占補平衡和耕地有效增加。積極做好新增耕地的土地權屬調(diào)整工作，采取適當規(guī)模經(jīng)營的方式，鼓勵組團連片實施農(nóng)業(yè)結構調(diào)整。合理安排“空巢”老人、“五保戶”等孤寡老人的宅基地，切實為他們解決居住條件惡劣、交通不便利的生產(chǎn)生活實際問題；四要結合涉農(nóng)民生工程項目建設，整合資金，集中力量搞好居民點等新村的基礎設施建設，減輕居民的經(jīng)濟壓力，增強新村的磁力吸引。五要結合土地利用總體規(guī)劃修編工作，使“兩規(guī)”合一，防止出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象[3]。

3.3激發(fā)基層政府活力

近年來，潁東區(qū)村居黨組織和村居委會在群眾的影響力有所下降，突出表現(xiàn)在新村建設中的土地調(diào)整難等方面。一些基層黨代表和人大政協(xié)代表多次就擴大村黨組織和村居委會影響作用，提升基層干部的政治待遇，向有關部門積極建議，但效果不佳。根據(jù)《村民委員會自治法》等法律法規(guī)和政策的規(guī)定，適當以文件的形式明確其職權內(nèi)容，這樣，必將會進一步增強基層組織和黨員干部的自信心和干事創(chuàng)業(yè)的勇氣。在地方財力緊張的情況下，可給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當發(fā)展的空間，比如盤活現(xiàn)有存量建設用地，適當安排一些增量指標，實施土地“招拍掛”，籌集發(fā)展資金，帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是增強“反哺”新村建設的能力。研究農(nóng)村宅基地合理流轉(zhuǎn)等有償使用的方法、措施，對新村建設的房屋給予辦理房產(chǎn)登記過戶和房產(chǎn)抵押貸款等優(yōu)惠政策，吸引農(nóng)村居民向居民點、中心村、中心鎮(zhèn)集中。

3.4合理調(diào)整土地

新村建設用地調(diào)整可采取適當方式進行：一是鎮(zhèn)政府（街道辦事處）指導村居委會，召開村民代表大會或群眾大會，依照規(guī)劃做好集中調(diào)整土地工作。或由村居委會代表村集體向被租賃土地戶一次性土地租金，使用土地的居民建設時，可適當向村委會支付一定的使用費用，但是村居必須承擔耕地占補平衡的義務。二是以置換方式，由村居委會以征地補償價格，將符合規(guī)劃用途的土地從承包農(nóng)戶手中“流轉(zhuǎn)”過來，以代建或統(tǒng)建方式實施建設。各自然村需建房戶將擬占用的土地采取“地換地”的方式交給村集體，同時從村集體流轉(zhuǎn)所得的土地上取得建房所需的土地或住房。村居集體經(jīng)濟組織可將聚成一塊或多塊屬集體的土地承包出去獲得收益，以支付新村建設中所需的土地流轉(zhuǎn)費用。三是提高土地復墾費用標準，村居集體經(jīng)濟組織或鎮(zhèn)（街道）將復墾剩余資金，用于新農(nóng)村建設土地調(diào)整的“經(jīng)濟補償”，對復墾戶根據(jù)情況實施供地。對全鎮(zhèn)（街道）范圍內(nèi)其他擬遷建戶（堅持“一戶一宅”標準和建房條件）繳納復墾押金和適當支付相關費用后，給予安排用地。地方政府也可將增減掛鉤項目指標收益的費用，直接用于復墾地塊所在的村居新村建設或新村用地的“再置換”，以解決新村建設中的用地問題[4]。

3.5規(guī)范宅基地審批

本著占補平衡“年內(nèi)消號”的原則，對新村內(nèi)符合建房條件的住戶集中快速審批。對按時完成復墾任務，并通過占補平衡驗收確認的，可采取多種獎勵措施，激勵村居和農(nóng)戶保護耕地。對違法占地建設堅決打擊，對城區(qū)內(nèi)當?shù)鼐用窦毙杞Y婚分戶建房的，區(qū)別情況，劃定集中區(qū)，無償提供地點，定好建設條件（規(guī)模、層數(shù)），或是提供直接住房（由街道、鎮(zhèn)或區(qū)政府出資建設，按成本價微利出售），化解群眾無地建房和無房居住的矛盾。同時，對外來以買賣土地非法建設謀取利益的行為予以堅決打擊，對當?shù)厮阶浴百u出”土地的居民收回承包土地經(jīng)營權或沒收非法所得予以懲戒，打擊違法用地行為。

3.6加強土地執(zhí)法監(jiān)察

建立完善好村、鎮(zhèn)、縣（市、區(qū)）3級土地監(jiān)察網(wǎng)絡，劃片包干，責任到人。堅持轄區(qū)政府和村居為主體，實行主要領導工作負責制，建立部門聯(lián)系互動協(xié)調(diào)工作機制。明確土地信息員職責，建立獎懲制度，對違法用地做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。提高國土資源管理人員的業(yè)務素質(zhì)，加強政治理論素質(zhì)教育、培訓、管理工作，增強服務群眾和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的能力及水平，活絡用人機制，實行“能進能出”和交流輪崗制度，獎優(yōu)罰懶，創(chuàng)優(yōu)工作新環(huán)境，激發(fā)土地執(zhí)法人員“守土盡責”的工作熱情。

3.7注重宣傳和產(chǎn)權登記工作

農(nóng)村宅基地管理工作涉及農(nóng)民的實際權益，要強化組織領導和輿論宣傳工作，在群眾基礎較好的地方先試現(xiàn)行，探索經(jīng)驗，逐步推開。要加快宅基地確權登記工作，明晰產(chǎn)權，建好管理信息檔案，推動信息化建設，把握好宅基地使用、流轉(zhuǎn)、退出等管理工作的現(xiàn)勢性。

3.8建立和完善宅基地退出和補償機制

建立宅基地退出補償機制，對村民自愿退出合法占用的宅基地，由村民小組予以經(jīng)濟補償或政府補助。村民退出全部宅基地進入城鎮(zhèn)，可納入城鎮(zhèn)保障性住房行列。規(guī)范中心村、居民點、集鎮(zhèn)用地建設的流轉(zhuǎn)工作，在保證“一戶一宅”的前提下，允許區(qū)內(nèi)農(nóng)民跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用集體建設用地建設住宅。對超標準建設農(nóng)村住宅的，多占面積按違法占地處理，在以后規(guī)劃調(diào)整時，核減用地面積。對城鎮(zhèn)居民因繼承房屋及其他原因合法占用的宅基地，村民小組等土地所有權人可收取宅基地有償使用費。

參考文獻

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[2] 張行宇，楊立. 我國耕地保護制度現(xiàn)狀及發(fā)展方向分析[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2014，42（28）：9959-9961.

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