摘要以“8·03”魯甸地震為例，著重探討地方政府應對自然災害中的經驗及存在的不足，并針對這些問題，提出加強地方政府應對自然災害能力的可行對策與建議。

關鍵詞地方政府；自然災害；魯甸地震

中圖分類號S-9；X3文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2015）05-305-02

作者簡介曾軍麗（1974- ），女，重慶人，副教授，博士，碩士生導師，從事農村經濟管理、人力資源管理研究。*通訊作者，碩士研究生，研究方向：政府經濟與管理。

收稿日期2014-12-29

政府是應對自然災害的主要義務主體，它有政治、法律上的義務對災區(qū)提供財政、金融及其他方面資源的支持。處于抗災救災第一線的地方政府，不僅扮演著災前“防御者”的角色，還是抗災一線“指揮者”和直接的“參與者”以及各項救濟政策的實際“執(zhí)行者”[1]。因此，總結地方政府應對自然災害過程中的經驗，探討存在的問題并提出可行性建議對策，對促使地方政府提高應急管理能力有著突出的現實意義。

1事件背景

2014年8月3日，云南昭通市魯甸縣境內發(fā)生6.5級地震，此次地震是2000年以來云南省境內發(fā)生的最大地震，波及范圍廣，自然災害損失嚴重，特別是魯甸縣人員傷亡慘重。截至8月8日，地震已造成111.55萬人受災，具體受災情況如表1～2。

魯甸縣位于云南省東北部，昭通地區(qū)南部，牛欄江北岸[2]。地跨E103°09′～103°40′、N26°59′～27°32′。西南距省會昆明市447 km，東北距昭通行署所在地昭通市27 km?？h境東西橫距50 km，南北縱距60 km里，是個農業(yè)縣。震區(qū)的人口密度達265人/km2，遠遠超出了全省116.6人/km2的平均人口密度。魯甸縣容易發(fā)生破壞性強烈地震的小江斷裂帶，歷史上有5級以上地震記錄44次。據分析導致魯甸地震大量人員傷亡的幾個主要原因是房屋抗震性能差、人口密度高、震源淺等因素。

2地方政府應對“8·03”魯甸地震災害的經驗

2.1應對更迅速，指揮更有度

魯甸地震發(fā)生最初，政府根據傷亡情況啟動三級應急響應，地震發(fā)生后僅僅1 min，地震應急救援隊115名官兵就攜帶生命探測儀、照明和挖掘等應急救援裝備緊急馳援災區(qū)；地震發(fā)生后，由防汛、施工、地質、水工等領域專家組成的專家組也及時趕赴震區(qū)，利用專業(yè)監(jiān)測設備對震區(qū)水利設施震損和堰塞湖水位流量等情況進行應急監(jiān)測，及時對堰塞湖險情進行查勘分析，實施排險措施，確保了群眾生命安全；中央財政緊急下撥云南省應急救災綜合補助資金6億元，地震發(fā)生5 h內第一批救災物資運達災區(qū)；救災現場實行統一指揮和調度，加強中央和地方救災力量協調配合，迅速建立交通、通信、水利、醫(yī)療快速應急機制，保證救災科學、有效、有序、有力，總體指揮協調能力有很大進步，充分體現了地方政府災難應急機制的完善。

2.2救援更專業(yè)，手段更科學

地震前，昭通市區(qū)和昆明分別成功接收由地震預警系統提供的10 s、57 s預警，極大地降低了損失；泥石流監(jiān)測預警系統、四旋翼無人機等高科技裝備的應用，為合理分配救援力量、確定救災重點、選擇救援路線、暢通指揮系統、搜救轉移受災群眾提供了高效準確的信息參考，這種硬件上的升級顯示出地震預報、救援的巨大進步；地震發(fā)生后形成堰塞湖，成都軍區(qū)陸航旅通過空中救援通道對堰塞湖情況進行初步勘測，采用先進的四旋翼無人機進行航拍，傳回災區(qū)第一手的航拍視頻影像資料，對堰塞湖、泥石流等次生災害的預防和分析提供了預判的資料；災區(qū)的救援隊伍通過先進的探測儀器和積累的經驗迅速展開全面搜救，準確定位被困者的位置，極大提高了救援效率。

2.3信息發(fā)布和輿論引導工作更加成熟

首先，救災過程中政府積極引導新聞媒體廣泛參與報道，通過電視直播、電臺連線、報紙頭條、網絡專題、新聞客戶端、新媒體推送等全媒體快速向外傳遞。使得很多民眾對受災地區(qū)、受災程度等災情信息得到充分掌握，重視民眾的信息需求[3]。自然災害發(fā)生后，政府充分發(fā)揮新聞媒體輿論導向作用，避免民眾通過非正規(guī)渠道接受虛假、片面信息，造成政府與民眾之間的信息不對稱，影響民眾正確的價值判斷和事實判斷[4]。新聞媒體也在努力全面客觀地整體呈現次地震，更加理性、自制。水利和地震領域的專家第一時間從水庫誘發(fā)地震的特點、影響范圍等角度科學及時回應這幾次地震的發(fā)生與水庫有關系的質疑，讓公眾對大壩有了全新、理性的認識。云南省各級民政部門逐級匯總上報捐贈情況、在門戶網站公布數據報送情況，并主動接受社會監(jiān)督，讓捐贈給災區(qū)的公益款透明公開。

2.4救濟主體與救濟方式趨于多樣化、專業(yè)化

在魯甸地震救災過程中社會各界參與到救災工作中，形成政府部門、解放軍、武警部隊、交通保障人員、通信公司、航空公司、醫(yī)療救援隊伍、志愿者、公益組織等組成的多元救災體系，政府組織發(fā)動、整合資源，形成救濟合力，提高救災效率，政府統一指揮。地震后，成立云南社會組織救援服務平臺，及時開發(fā)信息，與民間組織進行有效溝通與協調；壹基金救援聯盟、華夏救災基金、中國社會福利基金會等有救援經驗和較為專業(yè)的救援力量和民間慈善機構經當地同意后前往災區(qū)，進入災區(qū)后主動與當地救災指揮機構密切配合，尊重當地黨委政府的指揮協調，有效聯手協作，實現有序救災；政府發(fā)文要求加強對社會捐贈的統一組織管理，并提醒非專業(yè)救援組織勿赴災區(qū)，鼓勵民眾選擇捐款的方式表達對災區(qū)的關心。以上諸多措施體現了地方政府從“萬能政府”中脫離出來，更多地依靠公民社會的自身力量來實行社會有序管理，注重統籌協調，充分發(fā)揮地方政府“指揮者”角色。

3地方政府應對自然災害情況存在的主要問題

3.1缺乏群眾災害防范及自救意識教育

災害發(fā)生后最初的黃金救援時間只有短短的6 h，而再高效的外部救援力量都不能確保能在短時間內到達現場，因此真正發(fā)揮作用的恰恰是身處在災害中心區(qū)的每一個普通人，是民間的自救組織。魯甸地震再次說明缺乏地震避災知識、緊急救援與逃生及自救意識是導致災情加重的重要原因。農民對抗震防災標準全然不知，不僅與農民自身文化素質較低、災情應對經驗缺乏有關，也與地方政府在防災減災上的“不作為”有關，顯現出了地方政府日常防震減災、自護自救方面的教育和宣傳不到位。

3.2尚未促使災害保險發(fā)揮保障作用

保險，是利用社會力量分攤風險，并利用保險的自我發(fā)展和積累，開展救助與補償，從而為國家財政分包一部分不可預料的風險損失的社會保障形式[5]。然而投保意識不強、投保能力有限、保險制度不完善等原因導致云南災害保險的推廣處于“難產”階段。2013年8月，中國保監(jiān)會批復深圳、云南開展巨災保險試點。其中，深圳開展綜合巨災保險試點，并已于2014年6月正式落地，云南試點則是針對農村居民房屋的地震保險。云南省地震保險試點工作是采取首先在楚雄彝族自治州試點，之后推廣到云南全省的分步走戰(zhàn)略，然而魯甸地震前楚雄試點還沒有落地，意味著地震保險尚未在云南正式開展，災害保險也就無法在此次地震中發(fā)揮保障作用。

3.3民居房屋的抗震加固力度不足

由于貧困，災區(qū)許多民居房屋材料相當簡陋，魯甸縣農村房屋以磚混合土木結構為主，普遍未經抗震設防，抗震性能差，部分房屋基本沒有承重結構，使得造成的人員財產損失也遠比同類型的地震嚴重。雖然地方政府在防震減災機構設置、經費投入、應急處理機制、科普宣傳教育等方面做了大量工作，按照2014年農村危房改造工程要求，各地按照優(yōu)先幫助住房最危險、經濟最貧困農戶解決最基本的安全住房需求。然而，云南省2014年預下達昭通市的農村危房改造及地震安居工程統計顯示，截至2014年6月2日，全省開工率僅37.92%，竣工率16.7%，其中魯甸縣的開工率24.14%，竣工率僅僅為13.79%，這絕不是短缺造成的，而是各級政府防災意識薄弱所致。由于缺乏資金、缺少防災減災視野，防災減災建設上的推動遲緩，甚至停滯不前，形成了“貧困—災害—再貧困”的“災害貧困鏈”。

4地方政府應對自然災害的對策分析

4.1進一步強化公眾防災減災意識

加強公眾的臨災教育，有利于使公眾在發(fā)生災害時保持清醒的頭腦，科學地采取自救和互救措施[6]。地方政府應在常態(tài)化的應急知識宣傳周期間內開辟宣傳專欄、翻印自然災害應急知識試卷、開展各類災害應急知識培訓班，組織參加應急知識競賽；入村入戶發(fā)放公眾應急手冊、宣傳掛圖、現場宣傳、接受公眾咨詢；通過電視、通訊設備、網絡等電子終端產品及時發(fā)布防災減災知識和預警信息等，這些措施都會極大地提高公眾防災減災素養(yǎng)，加深了對自然災害的認識，在面對災害時采取更為理智的行為。災害發(fā)生后，地方政府應及時建立專業(yè)的心理救濟機構，組織專業(yè)的心理救濟人員，定期對災民進行一對一的心理教育。

4.2加快推進災害保險制度的建設與完善

加快推進云南省災害保險制度的建設與完善，有利于利用社會力量分攤風險，減輕政府財政壓力，這對于開展災害救濟意義重大，才能保證保險在災害救濟過程中作用得到充分發(fā)揮。魯甸地震遭受嚴重損壞，顯示了建立包括地震保險在內的災害保險制度的緊迫性。探索建立以“農村居民居住房屋”為保險范圍，由政府主導、市場運作、財政支持、非營利性的地震保險制度，保費按照政府主導、農戶參與的原則籌集，政府負擔的部分由省、州、縣三級財政按一定的比例分攤，其中省級財政出大頭，州和縣兩級出小頭，多家保險公司組成共保體的云南地震保險試點工作，充分發(fā)揮保險在地震中的保障作用。

4.3以切斷“災害貧困鏈”為目標開展房屋加固及重建規(guī)劃工作

在魯甸這樣一個深受地震之擾的敏感區(qū)域，多年來大震小震不斷，就人的生命財產保障和政府責任而言，當地的房屋建筑標準理應在抗震方面走在全國前列，讓建筑成為保衛(wèi)生命最堅固的屏障。地震高發(fā)地區(qū)多為經濟欠發(fā)達地區(qū)，在地震高發(fā)區(qū)開展房屋加固及重建規(guī)劃工作需要大量的資金投入，這本身就是一個矛盾問題，也是制約地方政府開展房屋加固及重建規(guī)劃工作的瓶頸。地方政府要積極培養(yǎng)防災減災意識，加大資金投入，拓寬防災減災視野，動員全社會力量，增加地震高發(fā)區(qū)人們的居住安全意識，加快防災減災建設進度，分步進行老舊房屋加固及重建，從抗震減災源頭

上切斷“貧困—災害—再貧困”的鏈條，是推動震區(qū)走出災難制約的關鍵。

參考文獻

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[6] 何振，劉豐.縣級政府應對自然災害救濟過程中存在的問題及其對策探究——以湖南省若干縣（市）為考察對象[J].中國行政管理，2010（12）：18-22.

責任編輯胡劍勝責任校對李巖