張艷 李為 佟昀

【摘要】本文首先闡述了政府在引導(dǎo)水務(wù)工程融資過程中發(fā)揮的作用，然后提出了相應(yīng)的政策建議。 目前，我國水務(wù)市場發(fā)展迅速，水務(wù)融資需求巨大。本文在此提出了自己的觀點(diǎn)和看法，可供參考。

【關(guān)鍵詞】 水務(wù)市場； 政府； 投資； BOT

一、前言

水務(wù)產(chǎn)業(yè)的投融資方式受水務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的組織形式和各國的政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、行業(yè)演變歷程等因素影響，解決好融資問題才能更好地發(fā)展水務(wù)。

二、城市水務(wù)事業(yè)融資決策要素理論分析

由于城市水務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)屬于準(zhǔn)公共物品范疇，因此，其融資特點(diǎn)與一般公共事業(yè)融資存在區(qū)別。首先，城市水務(wù)建設(shè)的實(shí)際發(fā)起人和投資人不同，其發(fā)起人一般為政府或其授權(quán)的水務(wù)企業(yè)，而實(shí)際投資方則另有其人。這也就決定了第二大特點(diǎn)，實(shí)際投資者和發(fā)起人的目標(biāo)不同，當(dāng)水務(wù)建設(shè)為私人投資時(shí)，投資方的目標(biāo)為經(jīng)濟(jì)利益，而政府的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會效益，但由于政府在建設(shè)過程中只有監(jiān)督權(quán)而無控制權(quán)，因此，雙方之間的目標(biāo)分歧可能導(dǎo)致融資的失敗。

通過引入民間資本和私人資本可以達(dá)到公用事業(yè)降低成本并提高效率的目的。盡管政府對公用事業(yè)直接管理機(jī)制是較好機(jī)制之一，但是將行政領(lǐng)域的條塊管理搬到了水務(wù)企業(yè)，行政框框的束縛將會使得企業(yè)的無法正常運(yùn)行。政府通過引入多元投資主體能夠改變政府直控式的管理模式，提高水務(wù)企業(yè)的活力。另一方面充分利用民間資金和私人投資，引入多元投資主體，可以緩解政府財(cái)政壓力。公用基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)有限，而城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)的需求卻是很大，由于國家公共部門財(cái)政收入有限，僅靠財(cái)政預(yù)算支持城市水務(wù)非常困難，因此迫切需要拓寬投融資渠道，吸引多方資金。城市水務(wù)融資模式主要受三方面影響：

第一，地方政府的財(cái)政能力。城市水務(wù)作為公用事業(yè)，政府資金會參與其中，因此，政府在城市水務(wù)中一直發(fā)揮投融資主體的作用。而政府的參與程度則取決于政府的財(cái)政能力以及城市水務(wù)建設(shè)在財(cái)政支出中的比例。但是由于城市水利對資金投資要求較高，因此，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府難以單純依靠財(cái)政滿足城市水務(wù)的投資要求。

第二，金融市場的發(fā)達(dá)程度。國家的金融市場發(fā)達(dá)程度與企業(yè)的融資模式密切相關(guān)，城市水務(wù)的融資模式也會受到當(dāng)?shù)亟鹑谑袌霭l(fā)展程度的影響。由于我國信用體系不夠完善，信用評級機(jī)構(gòu)較少且部分公信力受到質(zhì)疑，因此，第三方擔(dān)保以及資產(chǎn)抵押仍然是當(dāng)前城市水務(wù)建設(shè)融資的主要形式。

第三，投資者風(fēng)險(xiǎn)收益偏好。由于城市水務(wù)與居民生活密切相關(guān)，因此其市場穩(wěn)定性要求較高。但由于城市水務(wù)建設(shè)的資產(chǎn)專用性程度較強(qiáng)，而水價(jià)受到政府管制較多，因此，城市水務(wù)投資的收益率較低。由于投資者對城市水務(wù)投資的風(fēng)險(xiǎn)和收益各不相同，除了財(cái)政投入外，適合于城市水務(wù)行業(yè)的資金來源最好是政策性融資、成本低的市政債券、周期長的國債，以及政府援助項(xiàng)目和國際金融組織的低息貸款。

三、水務(wù)改革路徑

為了實(shí)現(xiàn)水務(wù)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，水務(wù)改革的路徑主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

1、水務(wù)管理體制改革

前面分析了當(dāng)前我國水務(wù)事業(yè)存在的情況主要有政企不分，影響了水務(wù)管理工作的健康發(fā)展，因此，首先要從體制上進(jìn)行改進(jìn)，建立一套科學(xué)的現(xiàn)代化水務(wù)管理體制，實(shí)現(xiàn)政企分開，各負(fù)其職。社會管理以及公共服務(wù)是水務(wù)管理中的政府職能主要管理部分，其具體職能大體上為，對水務(wù)工作的各項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一編制，加強(qiáng)對水務(wù)規(guī)范體系的改善，對水務(wù)工程建設(shè)的年度計(jì)劃進(jìn)行審核，并對城市供水應(yīng)急方案的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，全面負(fù)責(zé)解決城市河道整治、防洪除澇等自然災(zāi)害產(chǎn)生的影響、對城鄉(xiāng)水環(huán)境以及水生態(tài)的建設(shè)和管理全面負(fù)責(zé)、對水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營行為進(jìn)行督察和規(guī)范，對公眾用水以及各種投資主體的合法權(quán)益提供可靠保障、加強(qiáng)各項(xiàng)水務(wù)的市場監(jiān)管工作并制定相關(guān)的市場準(zhǔn)入準(zhǔn)則，對給排水水量、水壓以及水質(zhì)等的規(guī)定指標(biāo)并進(jìn)行監(jiān)測，同時(shí)對水務(wù)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，對水源、供排水系統(tǒng)的統(tǒng)一調(diào)度進(jìn)行全面負(fù)責(zé)，建立水務(wù)公益性工程同時(shí)對公益型水務(wù)資產(chǎn)要突出其監(jiān)管性，保證市場運(yùn)營模式與投資渠道的穩(wěn)定性。

2、引進(jìn)新觀念

在對水務(wù)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)劃、管理建設(shè)以及執(zhí)法中，為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展的重大突破，必須融入改革的創(chuàng)新思維。如對水資源與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件進(jìn)行綜合考慮，建立起定額管理與水資源總量控制有機(jī)結(jié)合的水權(quán)制度等機(jī)制。此外，要做到統(tǒng)籌兼顧，水資源的統(tǒng)一調(diào)配方式是關(guān)鍵。為了緩解發(fā)展與水資源緊缺的矛盾，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)，應(yīng)加強(qiáng)水資源的用水、給排水以及污水處理等涉及水事務(wù)管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，統(tǒng)一調(diào)度本地與外調(diào)、城市與農(nóng)村、常規(guī)水與非常規(guī)水資源模式。

3、準(zhǔn)確定位水務(wù)經(jīng)濟(jì)

公益、準(zhǔn)公益以及完全市場是水務(wù)經(jīng)濟(jì)的主要組成部分。其中，準(zhǔn)公益性的需要依靠政府進(jìn)行正常調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)，公益型的需要政府的公共財(cái)政支持，市場化的是在遵循法律法規(guī)的前提下，按照市場規(guī)律運(yùn)行。此外，還應(yīng)對水務(wù)服務(wù)與產(chǎn)權(quán)多元化的關(guān)系進(jìn)行正確處理。

四、城市水務(wù)市場化融資問題應(yīng)對措施

水務(wù)企業(yè)資金需求與供給的巨大缺口是城市水務(wù)市場化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象，由于水務(wù)行業(yè)的公共品，壟斷性，規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，資產(chǎn)專用性強(qiáng)，資產(chǎn)沉淀性強(qiáng)特殊性質(zhì)，加上我國政策體制的不完善，資本市場的進(jìn)入壁壘較高，水務(wù)企業(yè)在“十二五”期間融資問題亟待解決。根據(jù)當(dāng)前我國城市水務(wù)融資中存在的問題，筆者認(rèn)為可以從以下方面著手進(jìn)行：

首先，健全我國城市水務(wù)融資相關(guān)法律與法規(guī)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離。由于我國當(dāng)前的法律更加側(cè)重于引入市場機(jī)制，而忽視了對我國多元化市場主體的監(jiān)管，因此，在面臨公用事業(yè)與市場化的整合時(shí)，分階段整合就更顯必要。建立市場化條件下的城市水務(wù)融資體系需要科學(xué)有效的監(jiān)管機(jī)制。在引入市場機(jī)制的情況下，水務(wù)行業(yè)的準(zhǔn)入與退出，以及水產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量都應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行全方位的有效監(jiān)管。也就是說，通過合理報(bào)酬將經(jīng)營責(zé)任市場化后，政府應(yīng)通過健全法律法規(guī)對水務(wù)企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督。

其次，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，加大政策性融資力度。由于我國當(dāng)前水務(wù)融資中回收成本政策，融資資金使用效率以及財(cái)政透明度等問題都有待進(jìn)一步提升。因此，應(yīng)當(dāng)考慮制定改善水務(wù)企業(yè)的而服務(wù)水平，以使其未來能夠更好的獲得市場融資。

再次，拓展城市水務(wù)建設(shè)的債務(wù)市場融資渠道。由于城市水務(wù)投資具有投資額達(dá)，資本沉淀性強(qiáng)，回收期長的特點(diǎn)，因此，水務(wù)建設(shè)的融資相應(yīng)要求具有融資期限長，資金供應(yīng)穩(wěn)定，資金成本低的特點(diǎn)。而市政債券由于其融資成本地以及免稅等特征相較于其他類型的債務(wù)融資具有更強(qiáng)的吸引力。且其期限較長，因此，更加符合水務(wù)建設(shè)的資金特征。同時(shí)，在城市水務(wù)建設(shè)的融資中引入債務(wù)融資，有利于保護(hù)水務(wù)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，為引入服務(wù)競爭解決城市水務(wù)的效率問題提供條件。

最后，加快建立城市水價(jià)的改革機(jī)制。由于在推進(jìn)我國城市水務(wù)投資主體多元化的過程中，政府壟斷公共資源定價(jià)的局面被逐漸打破，因此，在引入競爭機(jī)制的過程中，定價(jià)問題必須得到有效解決?，F(xiàn)行水價(jià)是建立在便民基礎(chǔ)上的福利水價(jià)，但是只有將污水處理費(fèi)用同時(shí)納入現(xiàn)行水價(jià)才能真正反映水務(wù)的真實(shí)成本，從而真正實(shí)現(xiàn)城市水務(wù)建設(shè)的融資渠道市場化改革。

五、結(jié)束語

水務(wù)產(chǎn)業(yè)本身具有資本密集型的特點(diǎn)，無論是自來水行業(yè)還是污水處理行業(yè)，其發(fā)展都對資金有著高依賴性。有了資金才能更好地發(fā)展。

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