袁萱

摘 要：政府與非營(yíng)利組織關(guān)系模式很大程度上取決于非營(yíng)利組織的形成與發(fā)展過(guò)程。西方非營(yíng)利組織產(chǎn)生于市場(chǎng)、政府失靈，并基于“部門失靈”形成政府與非營(yíng)利組織的制衡、對(duì)抗、合作關(guān)系，然而中國(guó)非營(yíng)利組織是部門體制內(nèi)部派生，其產(chǎn)生與發(fā)展依賴于政府。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，中國(guó)政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系應(yīng)沿著強(qiáng)控關(guān)系—依賴式合作—競(jìng)爭(zhēng)式合作的發(fā)展路徑循序漸進(jìn)。

關(guān)鍵詞：政府;非營(yíng)利組織;依賴式合作

中圖分類號(hào)：C916 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）25-0106-02

政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系決定著非營(yíng)利組織作用的發(fā)揮程度，因此對(duì)于這一問(wèn)題的研究歷來(lái)是學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)。尤其是伴隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展與改革開(kāi)放的不斷深入，非營(yíng)利組織的作用和價(jià)值越來(lái)越被政府和公眾認(rèn)同。如何更好地發(fā)揮非營(yíng)利組織的作用，一個(gè)非常重要的關(guān)系就是政府與非營(yíng)利組織間的職能與功能界定問(wèn)題。本文在充分分析非營(yíng)利組織產(chǎn)生背景的前提下，探討我國(guó)政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系以及發(fā)展模式，并對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系發(fā)展路徑問(wèn)題提出建議。

一、我國(guó)政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系

鑒于政府與非營(yíng)利組織關(guān)系模式很大程度上取決于非營(yíng)利組織的形成與發(fā)展過(guò)程，就如同西方非營(yíng)利組織作為獨(dú)立的第三部門而產(chǎn)生，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈與政府失靈，進(jìn)而形成與政府的制衡、對(duì)抗、合作關(guān)系一般，非營(yíng)利組織的產(chǎn)生背景與過(guò)程決定著政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系。因此，論述中國(guó)政府與非營(yíng)利組織關(guān)系之前，需要先對(duì)中國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理。

（一）我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展

對(duì)于中國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展階段，國(guó)內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)較多，其中具有代表性的是王名，他將中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展分為兩大階段，一是從改革開(kāi)放之初到1992年的民間組織的興起階段，第二階段是從1993年到2007年，為民間組織的規(guī)范管理和發(fā)展高潮階段;學(xué)者黃浩明則從民間組織治理結(jié)構(gòu)變革的角度將非營(yíng)利組織發(fā)展分為三個(gè)階段：恢復(fù)發(fā)展階段、建章立制階段、多元發(fā)展階段[1]。本文在結(jié)合諸多學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展分為四個(gè)階段（如圖1）：一是全面控制階段，從1949年到1978年;二是恢復(fù)發(fā)展階段，從1978年到1989年;三是建章立制階段，從1989年到1998年;四是控制與培育并行階段，從1998年至今。

1.全面控制階段（1949—1978）

新中國(guó)成立初期，政府的政治統(tǒng)治功能占據(jù)主導(dǎo)地位，國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面控制。為了更好地對(duì)NGO進(jìn)行控制，我國(guó)政府對(duì)NGO進(jìn)行了一系列的接管、整頓和改造。1950年政務(wù)院發(fā)布《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》、1951年內(nèi)務(wù)部發(fā)布《社會(huì)團(tuán)體登記管理辦法實(shí)施細(xì)則》，旨在為清理、解散當(dāng)時(shí)的民間組織提供法律和政策方面的依據(jù)，如《辦法》第4條明確規(guī)定：“凡是危害國(guó)家和人民利益的反動(dòng)團(tuán)體，應(yīng)禁止成立，其已登記而發(fā)現(xiàn)有反動(dòng)者，應(yīng)撤銷其登記并解散之”。經(jīng)過(guò)清理，定位為黨和政府紐帶的八大人民團(tuán)體（工青婦等）得到迅速發(fā)展，但NGO基本消失。在控制發(fā)展階段，全國(guó)性社團(tuán)數(shù)量從1949年的44個(gè)增長(zhǎng)到1965年100個(gè)?？梢钥闯?，在國(guó)家整合社會(huì)的框架下，民間組織得到了有“控制”地發(fā)展，但“文革”時(shí)期又陷入癱瘓。

2.恢復(fù)發(fā)展階段（1978—1989）

新中國(guó)成立后發(fā)展起來(lái)的控制型社會(huì)結(jié)構(gòu)，雖然在社會(huì)秩序整合、集中資源發(fā)展國(guó)力方面起到一定作用，但是統(tǒng)一的計(jì)劃配置資源模式，已經(jīng)無(wú)法滿足人民日益增長(zhǎng)的需求。因此，1978年改革開(kāi)放后，政府需要將自身承擔(dān)的過(guò)多責(zé)任逐步劃分出去，因此在政府的主導(dǎo)下，各類民間組織如雨后春筍般迅速成長(zhǎng)，形成了初具規(guī)模的民間組織體制。到1989年全國(guó)社團(tuán)的數(shù)量已達(dá)到1 600個(gè)，是1965年的16倍。從1981—1987年短短6年間，就成立了26家全國(guó)性基金會(huì)，其中幾乎所有基金會(huì)都有國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的發(fā)起和參與，而擔(dān)任實(shí)質(zhì)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人都是政府要員、名人或領(lǐng)袖家族人物。

3.建章立制階段（1989—1998）

1989年之后，中國(guó)民間組織走上了規(guī)范管理與制度構(gòu)建之路。主要表現(xiàn)在：民政部成立社團(tuán)管理司作為NGO的登記管理機(jī)關(guān);1989年頒布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理辦法》《外國(guó)商會(huì)管理登記條例》;1990年與1997年進(jìn)行兩次清理整頓;確立民政部門與業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理體制;《中國(guó)共產(chǎn)黨第十三次代表大會(huì)工作報(bào)告》中提到“依法制止濫用權(quán)利和自由的行為”，對(duì)新成立的非營(yíng)利組織進(jìn)行嚴(yán)格限制。建章立制階段對(duì)于非營(yíng)利組織的政策措施是在中國(guó)政治發(fā)展整體經(jīng)歷大的起伏與波動(dòng)的過(guò)程中逐步提出的，是政府管制的結(jié)果，這對(duì)于NGO的發(fā)展，特別是對(duì)在中央自上而下支持下業(yè)已形成的結(jié)社熱情，起到了極大的壓制作用。

4.控制與培育并行階段（1998年至今）

這一時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步走上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路，隨著改革開(kāi)放漸趨深入，特別是政府主導(dǎo)的社會(huì)轉(zhuǎn)型的全面展開(kāi)，中國(guó)非營(yíng)利組織在經(jīng)歷了不短的曲折之后，重新涌向一個(gè)新的高潮。這一階段的特征表現(xiàn)為管控與選擇性培育相結(jié)合，管控體現(xiàn)在繼續(xù)加強(qiáng)雙重管理體制、頒布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》，提出建立社團(tuán)黨組織、理順黨組織隸屬關(guān)系的要求;培育主要體現(xiàn)在提出政府與社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)干部分開(kāi)原則，進(jìn)行政策扶持、稅收優(yōu)惠等等。

從以上四個(gè)階段我們可以看出，中國(guó)非營(yíng)利組織經(jīng)歷了這樣一個(gè)發(fā)展歷程：總體性社會(huì)下基于政治統(tǒng)治的需求，政府對(duì)民間組織全面控制，單位制與人民公社體制取締了民間組織的生存空間，為應(yīng)對(duì)短缺經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府進(jìn)行改革開(kāi)放的制度變遷，釋放了民間力量生長(zhǎng)的空間。然而隨著民間力量發(fā)展壯大，政府逐步建立對(duì)社團(tuán)管理的控制性舉措，造成民間組織發(fā)展的回落。隨著改革的推進(jìn)，出于政府轉(zhuǎn)型需要，民間組織從重點(diǎn)控制為主到選擇性培育為主，其活力再次釋放。從中國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展歷程我們發(fā)現(xiàn)，政府決定了非營(yíng)利組織的生存與發(fā)展空間。面對(duì)政治統(tǒng)治需要時(shí)，民間組織就被壓制;面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型需要時(shí)，政府則通過(guò)培育“可控”的民間組織來(lái)釋放其活力，給予其發(fā)展空間，然而行政權(quán)力的控制力度在任何一個(gè)階段都沒(méi)有放松過(guò)。

（二）我國(guó)政府與非營(yíng)利組織關(guān)系現(xiàn)狀及成因

從中國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展歷程來(lái)看，對(duì)于處于全能國(guó)家轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)而言，非營(yíng)利組織與政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，國(guó)家與社會(huì)界限的不同劃定，會(huì)使得中國(guó)非營(yíng)利組織的圖景產(chǎn)生從“無(wú)”到“無(wú)窮大”的差異，因此，既有的單一模式無(wú)法完全解釋中國(guó)政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系。

通過(guò)對(duì)中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展歷程的闡述及對(duì)非營(yíng)利組織光譜圖的繪制可以發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)是兩者關(guān)系的根本。因此，在政府主導(dǎo)作用下，本文將中國(guó)政府與NGO的關(guān)系概括為“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”，同時(shí)在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”下，根據(jù)政府控制力度與授權(quán)力度的強(qiáng)弱，政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系又可以細(xì)分成四種（如圖3）：

第一，依附型關(guān)系。在“依附型”關(guān)系下的非營(yíng)利組織多為官辦非營(yíng)利組織，它們能夠獲得在相關(guān)部門登記注冊(cè)，以及獲得購(gòu)買服務(wù)合同的授權(quán)與委托，使其在法律上、行政上都獲得了組織生存和運(yùn)作所必需的合法性。然而政府授權(quán)或保護(hù)的根本目標(biāo)實(shí)際上在于“控制”，通過(guò)各類資源對(duì)非營(yíng)利組織予以全面介入和強(qiáng)力控制。這類組織的典型代表有社區(qū)居委會(huì)、工會(huì)等。

第二，合作型關(guān)系?！昂献餍汀标P(guān)系下的非營(yíng)利組織地位是由國(guó)家法規(guī)賦予的，政府采取鼓勵(lì)的態(tài)度對(duì)待組織的登記注冊(cè)，在資金和行政上給予較多扶持。作為回報(bào)，該組織認(rèn)可政府的權(quán)威和介入甚至控制，表現(xiàn)在由政府選派官員來(lái)?yè)?dān)任組織理事會(huì)的成員，政府影響組織的重大決策和密切監(jiān)督組織的管理和發(fā)展等等。這類組織的典型代表有經(jīng)濟(jì)行業(yè)協(xié)會(huì)、養(yǎng)老和教育領(lǐng)域的民辦非企業(yè)以及致力于公益事業(yè)的基金會(huì)等。

第三，強(qiáng)控型關(guān)系。政府對(duì)“強(qiáng)控型”關(guān)系下的非營(yíng)利組織授權(quán)不足，主要表現(xiàn)為該組織必須經(jīng)過(guò)層層審批才能獲得法律上的合法性以及政府的認(rèn)可，甚至無(wú)法獲得法律合法性，政府幾乎在組織運(yùn)作的項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)上沒(méi)有任何支持。此外，政府對(duì)該組織的態(tài)度是“強(qiáng)控和限制”，甚至是取締該類組織的存在。這類組織的典型代表為反社會(huì)穩(wěn)定的邪教團(tuán)體等。

第四，放任型關(guān)系。在“放任型”關(guān)系下，非營(yíng)利組織多為因興趣愛(ài)好所組成的文藝類民間草根非營(yíng)利組織，政府對(duì)它們基本上沒(méi)有過(guò)多干預(yù)。這些非營(yíng)利組織本來(lái)也沒(méi)有太強(qiáng)的注冊(cè)登記意愿，比較松散[2]。

可以看出，在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”下，政府與非營(yíng)利組織的力量此消彼長(zhǎng)，兩者之所以呈現(xiàn)這種關(guān)系，“社會(huì)轉(zhuǎn)型”與“行政主導(dǎo)”是形成的前提。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，高度一體化社會(huì)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，面對(duì)龐大的社會(huì)需求，政府角色要從全能型轉(zhuǎn)向有限型，民間組織就成為解決體制失靈的有效策略，因而政府需要民間組織提供公共服務(wù)。隨著政治、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)的變化，政府必須在一個(gè)新的環(huán)境中探尋新的“行政主導(dǎo)”模式，而不能依靠簡(jiǎn)單粗暴的壓制方式打壓民間組織的發(fā)展，為此，政府采用“社會(huì)的形式”進(jìn)入社會(huì)，通過(guò)培育“可控的”非營(yíng)利組織，實(shí)現(xiàn)一個(gè)在社會(huì)自治程度增加的情況下重建行政控制的過(guò)程。通過(guò)這種行政主導(dǎo)，政府既滿足了社會(huì)服務(wù)的供給，同時(shí)又保住了自己的主導(dǎo)地位。

二、我國(guó)政府與非營(yíng)利組織關(guān)系的發(fā)展路徑

目前，中國(guó)政府與非營(yíng)利組織“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的關(guān)系不論在理論或在實(shí)踐中其弊端不斷顯現(xiàn)，并在一定程度上制約了我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展及其作用的發(fā)揮，因此，中國(guó)政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系變革成為理論界與政府工作實(shí)踐中的重要環(huán)節(jié)。

（一）關(guān)系發(fā)展路徑選擇：依賴式合作

縱觀中國(guó)政府與非營(yíng)利組織關(guān)系理論的研究發(fā)現(xiàn)，“合作”成為共同的主題，中國(guó)學(xué)者也將構(gòu)建政府與非營(yíng)利組織的伙伴關(guān)系作為關(guān)系模式的發(fā)展趨勢(shì)，龍獻(xiàn)忠等在《論政府與非營(yíng)利組織合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建》一文中指出，政府與多個(gè)部門（NPO、企業(yè)等）基于共同的利益，采用平等對(duì)話的形式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化，進(jìn)而構(gòu)建政府與非營(yíng)利組織的合作伙伴關(guān)系[3];汪錦軍則提出了“協(xié)同增效”模式，即政府與非營(yíng)利組織開(kāi)展合作，共同努力，付出各自的資源，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)原來(lái)無(wú)論NGO還是政府都無(wú)法單獨(dú)完成的公共服務(wù)目標(biāo)[4]。

筆者認(rèn)為所謂“合作”是建立在政府與非營(yíng)利組織關(guān)系平等的基礎(chǔ)上，如果地位不平等，那么在“合作”過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)一方主導(dǎo)另一方，這樣就不能稱之為“合作”。但是中國(guó)是否可以實(shí)現(xiàn)“合作”關(guān)系，是值得我們思考的。

在中國(guó)，非營(yíng)利組織是自上而下產(chǎn)生的，具有“官民二重性”的特點(diǎn)，政府強(qiáng)勢(shì)力量對(duì)非營(yíng)利組織的滲透和干預(yù)，使非營(yíng)利組織獨(dú)立性和自主性受到削弱，兩者關(guān)系是極度不對(duì)等的，同時(shí)中國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展需要依賴政府的政策、資金、人員，因此兩者形成了上下級(jí)的依賴關(guān)系。因此，如果從現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形態(tài)的角度來(lái)審視政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系路徑的話，筆者認(rèn)為應(yīng)是依賴式合作。依賴式合作的好處在于它在目前的轉(zhuǎn)型時(shí)期會(huì)產(chǎn)生“雙贏”的結(jié)局。非營(yíng)利組織通過(guò)讓渡一定程度的自主權(quán)，極大地降低組織的運(yùn)作成本，如吸納有關(guān)部門的行政人員作為組織的領(lǐng)導(dǎo)，以此來(lái)獲得可觀的經(jīng)費(fèi)投入、充足的辦公設(shè)施，為組織成員和社會(huì)公眾提供服務(wù)，同時(shí)也使得政府在社會(huì)管理中節(jié)省大量的行政管理成本。

（二）依賴式合作的具體形式

目前，依賴式合作已在部分省市得到實(shí)踐，這種合作方式具體可通過(guò)以下形式實(shí)現(xiàn)：一是公辦民營(yíng)，主要指由政府設(shè)置專門機(jī)構(gòu)提供社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)為由政府提供硬件等相應(yīng)設(shè)施與經(jīng)費(fèi)，與NGO訂立契約，交由NGO運(yùn)營(yíng)，政府仍是責(zé)任主體，向NGO轉(zhuǎn)移的只是服務(wù)的提供，例如政府將一些學(xué)校交給社會(huì)管理，學(xué)校的固定資產(chǎn)等屬于政府所有，學(xué)校通過(guò)招生收取學(xué)費(fèi)維持學(xué)校的運(yùn)營(yíng)，雙方之間的這種合作便是公辦民營(yíng)的合作關(guān)系;二是競(jìng)爭(zhēng)式外包，即非營(yíng)利組織圍繞某個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域在服務(wù)能力與效率方面展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，政府選擇最有效的非營(yíng)利組織，給予資金支持，讓其在政府的要求下提供公共服務(wù);三是伙伴式外包，政府在某一公共服務(wù)領(lǐng)域，與某一特定的非營(yíng)利組織建立伙伴關(guān)系，向其提供資金支持，讓其提供公共服務(wù)。目前已有54個(gè)地方政府制定了購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的相關(guān)文件政策，這正是政府邁向依賴式合作的重要一步，也表明我國(guó)各級(jí)政府正在向這個(gè)方向努力嘗試。

當(dāng)然，依附式合作也具有顯而易見(jiàn)的缺憾，在這種關(guān)系模式中政府的主導(dǎo)地位并未發(fā)生根本性的改變，但是就中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)而言，它不僅符合中國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展現(xiàn)狀，并且賦予了非營(yíng)利組織較大的活力，是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)政府、非營(yíng)利組織之間最大利益的一種關(guān)系模式。當(dāng)然，從發(fā)展的角度看，競(jìng)爭(zhēng)式合作無(wú)論是對(duì)于中國(guó)公民社會(huì)的成長(zhǎng)還是對(duì)于民主政治的建設(shè)都是利大于弊的。因此，中國(guó)政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系應(yīng)沿著強(qiáng)控關(guān)系—依賴式合作—競(jìng)爭(zhēng)式合作的發(fā)展路徑循序漸進(jìn)，這樣既遵循中國(guó)非營(yíng)利組織自身的特點(diǎn)，同時(shí)也能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

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