崔浩 桑建泉

摘 要：促進基層政府治理能力和治理水平的現(xiàn)代化既是依法治國的重要內容和目標之一，也是基層政府治理努力的方向?；鶎诱卫砘顒与x不開公眾的有序參與和支持，公眾參與治理是提升基層政府治理能力和水平、實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的基礎性力量。公眾有序參與治理有利于提升基層政府治理的公信力、領導力、組織力和執(zhí)行力。提高公眾參與治理的成效需要不斷完善有利于公眾參與的條件與環(huán)境。

關鍵詞：公眾;有序參與;基層政府;治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D621 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）25-0050-04

社會公眾是基層公共治理的行動主體和實踐主體，“‘公眾是一個國家、社會或地區(qū)中基于共同利益或共同興趣或關注某些共同問題的社會大眾或群體?！盵1]參與基層公共治理的公眾包括社會團體、企業(yè)、社會組織和個人，其參與范圍是基層治理活動中與公眾生活密切相關的政治、經濟、文化、社會和生態(tài)等方面具體政策的制定、實施和各項具體的治理事務。

一、公眾有序參與是基層治理活動的重要組成部分

公眾有序參與是社會公眾依循相關法律法規(guī)、政策、制度規(guī)則，理性并有秩序地參與各種公共治理活動的行為?；鶎又卫硎腔鶎诱诨鶎舆@一特定“場域”中制定治理措施、實施治理政策，并在政策實施與反饋中對其進行不斷改進和完善的活動，是使基層“公共利益最大化的社會管理過程和管理活動。”[2]基層是基層政府治理權能運行和發(fā)揮作用的空間場所，基層治理活動是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）政府的權能不間斷運行和發(fā)揮作用的過程?！巴瑖抑卫硐啾容^，政府治理更具有執(zhí)行性、公共性、社會性或人民性?！盵3]基層治理是基層政府的治理活動，除了具有政府治理的共性特征外，基層政府治理的社會性、服務性和公益性等特征更加突顯。公眾有序參與是基層治理的題中之義，基層政府與社會公眾密切合作、依靠社會公眾攜手開展治理活動是基層治理的重要方式，也是基層治理的重要內容和組成部分。

第一，公眾有序參與治理與基層政府在治理目標上是一致的。公眾有序參與治理活動是為了維護公眾自身的正當利益，基層政府的治理目標是確保公共利益最大化。然而，公眾自身利益只有在維護和支持公共利益的前提下才能得以實現(xiàn)，公眾正當利益的實現(xiàn)不是以損害公共利益為前提，而是以維護公共利益為條件;公共利益是確保公眾自身利益得以滿足的基礎，公共利益必須以保護公眾正當利益和確保公眾利益的實現(xiàn)為目的。所以，公眾有序參與治理與基層政府治理在維護公共利益、促進基層公共事業(yè)發(fā)展等公共性目標上具有一致性。

第二，公眾有序參與治理是基層治理的內容構成，與基層政府治理在內容上具有共同性。社會公眾主動參與基層政府治理活動大多是與公眾日常生活息息相關的各種具體治理事務，其中最主要的是基層區(qū)域內的社會管理、公共服務和公共事業(yè)發(fā)展等事務?；鶎诱闹卫硎聞?、治理活動內容與區(qū)域內的公眾生活直接相關，深受社會公眾的關注，公眾愿意參與其治理活動。

第三，公眾有序參與治理在功能上對基層政府治理起著補充作用。公眾參與治理的功能主要是影響基層政府具體治理措施和治理政策的實施，保證基層政府在落實國家和上級政府公共治理政策時不偏離其政策初衷，在政策實施過程中采取的具體措施符合當?shù)貙嶋H?；鶎诱闹卫砉δ苁窃谡稀⑽{公眾利益的前提下決定并推行各項公共治理政策，公眾有序參與治理是對基層政府治理功能的良好補充。

第四，公眾有序參與治理與基層政府在治理措施的實施上具有互動性。公眾參與治理更多地是參與到具體治理政策的實施過程中，這種參與過程離不開政府的組織與協(xié)調，基層政府的組織、協(xié)調過程就是雙方的互動過程。治理措施在實施過程中總會遇到多種實際問題，公眾有序參與能夠給基層政府治理措施的機動性調整提供方向參考，治理措施的調整是雙方互動的結果。

二、公眾有序參與是推進基層政府治理現(xiàn)代化的重要力量

現(xiàn)代公共治理是多主體參與形成伙伴式合作關系的治理，社會公眾不是被動的治理對象，而是主動參與具體治理活動和治理過程的行為主體，是基層治理的參與者、支持者和行動者。公眾有序參與是推進基層治理能力和治理水平現(xiàn)代化的重要外部力量，能夠有效推進基層治理制度不斷完善、治理政策真正落實、基層政府治理行為不斷規(guī)范。

1.公眾有序參與是促進基層治理制度建設與完善的重要力量。公眾有序參與是一種制度化參與，公眾在參與過程中必須遵守各種相關法律法規(guī)、政策以及制度規(guī)定，反過來，社會公眾廣泛參與治理活動又不斷推進基層治理制度的建設與完善。隨著市場化改革的不斷推進，人們的市場觀念逐漸增強，利益主體呈多元化，公眾的民主意識、法律意識、權利意識、監(jiān)督意識不斷增強，公眾參與公共政策制定和公共事務管理的要求日益強烈，人們期望充分表達自己的公共治理愿望和意見，為政府治理獻計獻策。公眾參與公共治理意識的覺醒是有序參與的內在動力，公眾利益分化為公眾有序參與提供了現(xiàn)實需要。公眾有序參與及參與過程中的持續(xù)訴求表達，推動基層治理制度建設不斷強化和完善。公眾有序參與為基層治理制度的完善提供了動力，為基層治理過程中整合、容納公眾參與及利益訴求提供了可行性，為基層治理制度建設的完善提供了更大空間。

2.公眾有序參與是推動科學制定基層公共治理政策的重要力量。基層公共治理政策涉及公眾各方面的利益，與公眾的實際生活息息相關。公眾有序參與基層公共治理政策制定是決策民主化的過程，決策民主化要求為公眾充分表達其利益訴求提供了可能，使公共政策制定能夠以公眾利益為基礎。能否保障大多數(shù)公眾的利益是衡量基層公共治理政策是否科學的一個重要標準。公共政策的制定過程是集思廣益的過程，公眾有序參與公共治理政策的制定過程能夠把公眾智慧匯集在一起。在基層公共政策制定過程中，政府要真正確立發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的治理理念，有效降低決策成本，避免公共治理政策在實施過程中可能出現(xiàn)的各種執(zhí)行問題，實現(xiàn)公共政策制定的科學化。公眾對美好幸福生活的向往是基層治理追求的目標，如果沒有公眾有序參與的保障與制約，基層公共治理措施只能是隔靴搔癢，要實現(xiàn)基層治理目標也只能是紙上談兵。

4.公眾有序參與助推基層政府治理活動執(zhí)行力的提升。基層政府治理的執(zhí)行力是基層政府貫徹和執(zhí)行治理政策能否達到預期效果、治理政策執(zhí)行力度和執(zhí)行成效的綜合體現(xiàn)。在公共治理活動中，公眾只有直接參與其中并意識到自己的主體性地位，才能意識到自己作為治理活動的主體而應當享有的權利和承擔的義務，才會把能動的參與意識外化為實際的參與行動。公眾主動的參與意識表明在參與時具有明確目的，并積極監(jiān)督基層政府的政策執(zhí)行行為。公眾有序參與基層治理活動，增強了公眾參與公共治理的效能感，在參與過程中收獲自信，會更愿意進一步地參與基層治理活動。因此，經由公眾參與的治理措施能夠獲得更大的治理成效、具有更強的執(zhí)行力，使基層政府治理措施的實施更富有成效。

四、完善有利于公眾有序參與基層治理的條件

提高公眾參與公共治理的有效性、提升基層政府的治理能力和治理水平，需要不斷完善有利于公眾有序參與基層治理的條件與環(huán)境。

1.建立健全公眾參與基層治理的制度與機制?！爸贫然墙M織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種過程?！盵8]在探索基層治理公眾有序參與機制與制度化的過程中要充分尊重公眾的創(chuàng)造性，應當推廣有代表性的問題解決方案與經驗，甚至可以以地方法規(guī)規(guī)章、政策的形式將成熟、科學的方案確定下來。同時，提高基層治理工作的透明度，加大基層治理決策時同公眾協(xié)商的力度，讓公眾切實感受到當家做主的權利，從源頭上解決問題、化解矛盾。公眾有序參與的制度化可以整合公眾意愿，在吸納公眾利益并進行政策輸出的過程中，形成公眾密切關注利益的格局。只有將公眾參與納入制度化軌道并形成健全的參與制度，公眾參與治理并表達愿望的態(tài)度和熱情才能夠得到充分釋放，公眾參與治理的行為方式才能得到社會尊重和法律肯定，公眾的個人利益與公共利益之間才能找到有效溝通渠道。然而，由于目前我國公眾有序參與的制度化程度低，公眾參與治理的目標方向不明確、參與渠道不暢通，表現(xiàn)出“參與冷漠”和“參與過度”兩種極端現(xiàn)象，導致參與秩序混亂等問題。公眾參與主體的利益多元化要求健全的參與制度和機制來保障參與權利的實現(xiàn)，缺乏剛性的參與制度和通暢的參與機制的支撐，是基層治理潛在的危險。因此，在推進基層政府治理能力和水平提升的過程中，一定要重視公眾參與公共治理的制度建設。

2.理順基層治理過程中政府與自治組織之間的關系，提高基層政府對自治組織的指導協(xié)調、組織管理能力?；鶎诱菄覚嗔w系的根基，它是高度政治化和行政化的組織，國家政策的落實最終靠基層政府具體推進，基層政府的地位角色與功能作用被描述為“上面千條線，下面一根針”。由于基層政府直接與自治組織打交道，基層政府的一些工作事項需要依靠自治組織才能完成，難免出現(xiàn)基層政府干預基層自治組織實際工作的現(xiàn)象，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對村民選舉出來的干部不滿意，要求村民進行重新選舉。因此，理順基層政府同基層自治組織之間的關系，避免基層政府對自治組織工作的粗暴干涉，對公眾有效參與基層公共治理十分必要。居委會、村委會是群眾性自治組織，其治理權的行使必然要依靠公眾，基層政府的職責是保障農村村民和城市社區(qū)居民自治權得到充分行使，而不是越俎代庖，在方向性問題和政策走向問題上基層政府可以給予指導，在具體工作的開展中要減少對基層自治組織的干預。只有理順了這層關系，基層自治組織才可以真正行使自己的自治權利，公眾才能實現(xiàn)真正意義上的有序參與，基層政府才能夠有效避免由于職能錯位給治理活動帶來的問題，以提高其對自治組織進行指導協(xié)調、組織管理的能力。

3.凝聚基層公共治理合力，建構“嵌合式”治理模式。公眾有序參與管理國家、管理社會的行為，受到黨和政府的高度重視并有意識、有步驟地對公眾參與行為進行引導，十六大以來黨中央一再強調要擴大公民有序參與。公眾有序參與固然需要上級政府有意識、有步驟的引導，但更需要公眾自身對參與的內在需求。在基層治理過程中，上級政府有針對性的引導和公眾自身的力量都不容忽視，基層政府治理能力的提升過程就是上級政府的引導作用與公眾參與力量形成合力的過程，上級政府的引導力量和公眾自覺參與力量的結合是基層治理這個“陀螺”旋轉的動力。公眾有效參與治理與政府治理緊密結合，形成“嵌合式治理”模式是中國基層治理實際的選擇，它可以避免基層治理中“‘過度國家化和‘過度社會化的爭執(zhí)”。嵌合式治理不是過分偏好政府治理，也不是過分偏好公眾參與的治理，而是尋求這兩種治理機制在動態(tài)運轉中的平衡。國家的有效指導可以保持治理工作的權威性和嚴肅性，公眾有序參與可以補充國家指導留下的大量真空，為基層治理提供不竭動力。這兩者的有效結合可以充分激發(fā)公眾參與熱情，提高他們參與治理的效能感，促使基層社會活力的迸發(fā)。

4.利用信息網絡媒體，構建公眾有序參與基層政府治理的信息化途徑。我國信息化快速發(fā)展，到2014年底我國大陸互聯(lián)網普及率到達47.9%，手機用戶達到5.57億[9]?；ヂ?lián)網的高普及率以及手機微信微博的廣泛使用，在基層治理中要求基層干部提升利用信息化手段和途徑擴大公眾參與的能力。信息化時代對政府認同的重塑，要求基層政府打破傳統(tǒng)的封閉性，主動利用信息網絡媒體與公眾進行充分溝通和交流，達成解決問題的共識。要加強基層政府門戶網站建設，讓公眾及時了解公共治理信息，減少由于信息缺乏造成的有序參與難題。建立網上辦事大廳，有效節(jié)省基層治理中的人力、物力、財力。建立基層治理網上反饋機制，有效吸納民意。探索信息化時代公眾有序參與基層治理的模式，利用即時類通信軟件的優(yōu)勢實現(xiàn)網絡上的公眾有序參與，減少村民大會或村民代表大會的組織難度和組織成本。根據(jù)網絡時代的特點構建公眾有效參與新途徑，使公眾有序參與常態(tài)化，避免基層治理組織成為擺設。

5.充分發(fā)揮基層社會組織在公共治理活動中的積極作用，提升基層政府社會治理的組織和號召能力。在我國社會轉型過程中，基層社會發(fā)展出現(xiàn)了一些新的經濟組織和社會組織?；鶎咏洕M織的主要目的是促進經濟發(fā)展，保障組織內部成員的經濟利益，如各種專業(yè)的經濟合作社、農業(yè)產業(yè)化服務組織等?；鶎由鐣M織的主要功能是為成員提供一些具體的公共服務，如社區(qū)老年人協(xié)會、社區(qū)健康協(xié)會等?；鶎咏洕M織和社會組織的大量出現(xiàn)，對基層社會產生了正能量，對化解基層社會矛盾、對提供具體的社會服務、對基層社會治理等都具有積極作用。因此，應當把那些適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。在保證公眾參與基層治理已有的渠道暢通的同時，充分發(fā)揮基層社會組織在公共治理活動中的作用，基層政府要依托依靠基層社會組織來提升其社會治理的組織力和號召力，完成社會治理使命和任務。

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The Publics Orderly Participation in Promoting Modernization of Grassroots

Governments Governance

CUI Hao， SANG Jianquan

（Zhejiang University Marx School， Hangzhou 310028， China）

Abstract： Promoting the modernization of governing capacity and level of governing management is not only important content and goal of rule of law， but also the direction where grassroots government should focus its efforts. Grassroots governments activities cannot do without the publics orderly participation and support， the publics orderly participation is the basis in enhancement of grassroots governments governing capacity and level， the basis in modernization of grassroots governments governing capacity. The publics orderly participation is conducive to upgrading level of grassroots governments credibility， leadership， organization and execution in the governance activities. To improve the effectiveness of the publics orderly participation needs to create the conditions and the environment which are beneficial to the publics orderly participation.

Key words： The public; Orderly participation; Grassroots government; Modernization of Governance