劉琎 李佩玲

【摘要】基于我國(guó)城市規(guī)劃體系探討城市設(shè)計(jì)目前的發(fā)展現(xiàn)狀，并整理美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)的城市設(shè)計(jì)實(shí)施制度，從管理手段、運(yùn)作機(jī)制等方面進(jìn)行剖析解讀，總結(jié)出對(duì)我國(guó)城市設(shè)計(jì)實(shí)施與管理的借鑒之處。

【關(guān)鍵詞】城市設(shè)計(jì)；實(shí)施制度

1引言

我國(guó)的城市規(guī)劃經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，已逐漸形成了一套層次分明的規(guī)劃體系：由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市分區(qū)規(guī)劃和城市詳細(xì)規(guī)劃（包括控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃）等層次構(gòu)成；而城市設(shè)計(jì)作為一種城市空間管理手段，與城市規(guī)劃的關(guān)系密不可分。但由于城市設(shè)計(jì)并未被納入中國(guó)現(xiàn)行法定城市規(guī)劃體系之中，導(dǎo)致城市設(shè)計(jì)對(duì)城市空間與環(huán)境的完善優(yōu)化等作用難以發(fā)揮，最終造成城市設(shè)計(jì)無(wú)法落實(shí)，且其發(fā)展面臨尷尬局面[1]。

為彌補(bǔ)現(xiàn)行城市規(guī)劃體系中城市設(shè)計(jì)對(duì)城市空間管理環(huán)節(jié)的缺失，可以從兩個(gè)方面入手：其一，在不調(diào)整現(xiàn)有法定規(guī)劃體系的框架上，充實(shí)和完善各層次規(guī)劃，使其起到管理和控制空間形態(tài)的作用；其二，調(diào)整規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)，將城市設(shè)計(jì)列為法定規(guī)劃類型，并明確城市設(shè)計(jì)與其他規(guī)劃類型的關(guān)系[2]。本文重點(diǎn)討論第二方面的可實(shí)施性，探討依靠城市規(guī)劃管理體制的調(diào)整，建立適應(yīng)我國(guó)城市建設(shè)實(shí)踐的城市設(shè)計(jì)實(shí)施制度。

城市設(shè)計(jì)作為政府對(duì)城市建成環(huán)境的一種公共干預(yù)手段，在發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)被廣泛使用，并通過(guò)相關(guān)法律授權(quán)政府職能部門對(duì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行城市設(shè)計(jì)控制。下文將從管理制度、運(yùn)作機(jī)制等方面討論發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)的城市設(shè)計(jì)控制，為我國(guó)建立有效的城市設(shè)計(jì)實(shí)施制度提供一定的借鑒參考。

2美國(guó)城市設(shè)計(jì)實(shí)施制度

美國(guó)政府的行政管理實(shí)行聯(lián)邦政府、州級(jí)政府、地方政府等三級(jí)體系，聯(lián)邦政府間接影響，州級(jí)政府授權(quán)地方政府行使行政管理職能，因此城市規(guī)劃職能（包括發(fā)展規(guī)劃和開(kāi)發(fā)控制）的具體實(shí)施有所差別，城市設(shè)計(jì)控制政策也各具特色。

2.1 城市設(shè)計(jì)管理制度

美國(guó)的大多數(shù)城市沒(méi)有城市設(shè)計(jì)的專門法規(guī)，而是將有關(guān)城市設(shè)計(jì)的內(nèi)容包含在區(qū)劃法、土地細(xì)分規(guī)則等法律法規(guī)中。但主要大城市均有城市設(shè)計(jì)專項(xiàng)研究，或針對(duì)城市空間發(fā)展架構(gòu)與空間環(huán)境營(yíng)造制定市域?qū)用娴某鞘性O(shè)計(jì)，并頒布城市設(shè)計(jì)策略及準(zhǔn)則等法規(guī)條文，作為執(zhí)行城市規(guī)劃與管理的基本審查依據(jù)；另外，部分城市利用廣告招牌設(shè)計(jì)規(guī)則、古跡保存規(guī)則、審議制度、獎(jiǎng)勵(lì)制度及其它手段推行城市設(shè)計(jì)工作[3]。

2.2 城市設(shè)計(jì)審議制度

美國(guó)的城市設(shè)計(jì)審議是城市設(shè)計(jì)實(shí)施政策的核心，其作為一種規(guī)劃管理手段，主要目的在于通過(guò)制定相關(guān)的設(shè)計(jì)原則控制和指導(dǎo)規(guī)劃設(shè)計(jì)部門開(kāi)展城市設(shè)計(jì)工作，為城市建設(shè)管理者提供管理、引導(dǎo)和評(píng)審城市開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的依據(jù)，同時(shí)也為市民提供對(duì)新建或改造項(xiàng)目進(jìn)行公眾參與及評(píng)估的平臺(tái)。城市設(shè)計(jì)審議制度可分為兩個(gè)過(guò)程：（1）制定城市設(shè)計(jì)控制原則，包括設(shè)計(jì)目標(biāo)、設(shè)計(jì)原則、設(shè)計(jì)導(dǎo)則等；（2）執(zhí)行城市設(shè)計(jì)審議程序。

2.3 案例分析

2.3.1舊金山城市設(shè)計(jì)實(shí)施制度概要

舊金山制定了市域?qū)用娴某鞘性O(shè)計(jì)計(jì)劃，作為城市各區(qū)域及社區(qū)的城市設(shè)計(jì)指導(dǎo)準(zhǔn)則。舊金山城市規(guī)劃委員會(huì)具有重要的城市設(shè)計(jì)審議裁決權(quán)，并以政府部門的城市設(shè)計(jì)專責(zé)人員的建議為參考；城市設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的審議執(zhí)行由建筑管理部門受理，再轉(zhuǎn)送由城市規(guī)劃管理部門呈送至城市規(guī)劃委員會(huì)公開(kāi)審議，獲得審議許可方可由建筑管理部門核發(fā)建設(shè)許可。舊金山的城市設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目受到市民的普遍關(guān)注，同時(shí)政府在執(zhí)行城市設(shè)計(jì)的管理與決策過(guò)程中也注重公眾參與的過(guò)程。

2.3.2波士頓城市設(shè)計(jì)實(shí)施制度概要

20世紀(jì)60年代，為拯救波士頓城市中心區(qū)衰敗現(xiàn)象，地方政府在聯(lián)邦的輔助下成立城市重建局，后來(lái)將城市規(guī)劃委員會(huì)、城市規(guī)劃局及新成立的城市設(shè)計(jì)處合并于城市重建局之下，使之具有規(guī)劃及推動(dòng)開(kāi)發(fā)雙重功能，共同推動(dòng)波士頓城市建設(shè)及城市復(fù)興。城市重建局的職能是對(duì)所有指定重建地區(qū)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行審議。其中，城市重建局的城市設(shè)計(jì)審查采用自由裁量的管理方法，無(wú)成文的規(guī)章準(zhǔn)則依據(jù)，一切均依照政府城市設(shè)計(jì)管理人員、業(yè)主及建筑師等具有完整城市設(shè)計(jì)觀的人員共同針對(duì)個(gè)案擬定設(shè)計(jì)準(zhǔn)則。波士頓的城市設(shè)計(jì)獎(jiǎng)勵(lì)方法是優(yōu)惠稅率，以此鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)者為城市提供開(kāi)發(fā)空間及公服設(shè)施。

3 日本城市設(shè)計(jì)實(shí)施制度

日本的城市設(shè)計(jì)基本上是引自美國(guó)的城市設(shè)計(jì)管理手段與機(jī)制，自20世紀(jì)70年代初期，神戶、東京、橫濱等市政府城市規(guī)劃管理部門開(kāi)始推行實(shí)施城市設(shè)計(jì)，發(fā)展至今，城市設(shè)計(jì)已成為較正式的官方規(guī)劃形式運(yùn)作，旨在提高公共環(huán)境以及公共空間的品質(zhì)，同時(shí)加強(qiáng)市民與開(kāi)發(fā)者之間的設(shè)計(jì)參與及協(xié)調(diào)，以平衡公共利益與個(gè)人利益。

3.1 城市設(shè)計(jì)管理制度

日本的城市土地和建筑開(kāi)發(fā)控制體系以《都市計(jì)劃》、《建筑基本法》為主體，城市設(shè)計(jì)在城市規(guī)劃體系中雖然沒(méi)有明確的法律地位，但其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)滲透在 "地區(qū)規(guī)劃制度"和依據(jù)建筑基準(zhǔn)法制定的"綜合設(shè)計(jì)制度"、"建筑協(xié)定制度"中[4]。因此，日本城市設(shè)計(jì)具有相當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)及彈性。

日本的城市設(shè)計(jì)實(shí)施工作主要從公共環(huán)境、公共空間及基礎(chǔ)設(shè)施改善著手，已成為日本主要城市的規(guī)劃建設(shè)管理重要手段之一。在日本大多數(shù)地區(qū)，城市設(shè)計(jì)主要依賴市民團(tuán)體的積極參與，并沒(méi)有統(tǒng)一的城市設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或法律條文，地方政府多數(shù)依據(jù)自身的實(shí)踐需要，制定相應(yīng)的城市設(shè)計(jì)制度和準(zhǔn)則。

3.2 橫濱市城市設(shè)計(jì)實(shí)施制度概要

20世紀(jì)80年代起，日本的城市設(shè)計(jì)已進(jìn)入了強(qiáng)調(diào)地方性管理與實(shí)施階段。

橫濱市是日本城市設(shè)計(jì)的產(chǎn)生地，1970年橫濱市設(shè)置了日本第一個(gè)官方體制下的城市設(shè)計(jì)小組，將城市設(shè)計(jì)策略融入城市建設(shè)的管理、環(huán)境設(shè)計(jì)制度以及公共基礎(chǔ)設(shè)施的改造項(xiàng)目之中，提高城市的宜居環(huán)境品質(zhì)。1982年，橫濱市正式成立都市設(shè)計(jì)版，納入城市規(guī)劃局，成為規(guī)劃指導(dǎo)部下屬的行政管理部門。其工作職能為：城市設(shè)計(jì)的規(guī)劃與調(diào)整；有關(guān)城市景觀、特定風(fēng)貌區(qū)的城市設(shè)計(jì)審議；風(fēng)貌區(qū)規(guī)劃及相關(guān)城市設(shè)計(jì)專職的制定、調(diào)查與調(diào)整等工作。橫濱市的城市設(shè)計(jì)實(shí)踐逐漸將城市開(kāi)發(fā)與城市設(shè)計(jì)有效結(jié)合，強(qiáng)調(diào)未來(lái)城市發(fā)展的優(yōu)越性。

4 對(duì)我國(guó)城市設(shè)計(jì)實(shí)施的借鑒

4.1 發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)的城市設(shè)計(jì)實(shí)施制度對(duì)比分析

城市設(shè)計(jì)的實(shí)施是建立在國(guó)家的城市規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，不同國(guó)情與社會(huì)發(fā)展背景、土地與開(kāi)發(fā)管理體制等因素都會(huì)影響到城市設(shè)計(jì)實(shí)施方式。美國(guó)、日本的土地開(kāi)發(fā)制度與我國(guó)基本相似，對(duì)其城市設(shè)計(jì)實(shí)施的國(guó)家背景制度（表1）及不同城市城市設(shè)計(jì)實(shí)施制度（表2）進(jìn)行梳理對(duì)比，以求為我國(guó)城市設(shè)計(jì)實(shí)施制度提供經(jīng)驗(yàn)借鑒：

4.2 對(duì)我國(guó)的城市設(shè)計(jì)實(shí)施借鑒之處

發(fā)達(dá)國(guó)際及地區(qū)對(duì)于城市設(shè)計(jì)的實(shí)施，精要在于對(duì)城市環(huán)境品質(zhì)的精確管理：在上層次規(guī)劃的引導(dǎo)下，設(shè)立專職的行政部門推行城市設(shè)計(jì)，并通過(guò)必要的審議程序加以管理，并設(shè)置必要的彈性管制裁量措施；同時(shí)，重視市民參與設(shè)計(jì)決策和實(shí)施過(guò)程。對(duì)于我國(guó)的城市設(shè)計(jì)實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)借鑒可歸納為以下方面：

（1）確立城市設(shè)計(jì)的法律地位，完善城市規(guī)劃體系中的城市設(shè)計(jì)制度，使城市設(shè)計(jì)實(shí)施制度與城市規(guī)劃體系結(jié)合，將規(guī)劃層次全面覆蓋到城市的大環(huán)境與小空間。

（2）城市設(shè)計(jì)管理與實(shí)施政策化，保障城市設(shè)計(jì)落實(shí)。明確法律、行政體系對(duì)城市設(shè)計(jì)執(zhí)行的保障，并采用獎(jiǎng)勵(lì)性措施、彈性操作辦法等保障公共政策的執(zhí)行。

（3）積極推行城市設(shè)計(jì)審議制度，對(duì)城市設(shè)計(jì)進(jìn)行評(píng)估，并制定城市設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與導(dǎo)則作為城市設(shè)計(jì)審議的依據(jù)。

（4）城市設(shè)計(jì)應(yīng)積極推廣公眾參與的決策過(guò)程。擴(kuò)大公共參與是實(shí)施城市設(shè)計(jì)的重要步驟，有利于提高市民的主體意識(shí)，更好的推進(jìn)城市設(shè)計(jì)的實(shí)施。

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作者簡(jiǎn)介：

1.劉 琎（1988-），女，江西宜春，城市規(guī)劃助理工程師，主要從事城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)工作。

2.李佩玲（1989-），女，廣東順德，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院，研究生，研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。