鄭坤 萬雅琴

摘要 2015年9月，一則關(guān)于“湖北十堰獵捕野豬”的新聞引起輿論的廣泛關(guān)注。以此為契機，可以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行的野生動物致害救濟機制存在明顯的缺陷。以野豬為代表的“三有”野生動物，在受法律保護不得非法獵`捕的同時，其造成的損害又排除在國家補償范圍之外，而地方政府關(guān)于野生動物致害的配套制度缺失，限量獵補的行為在公眾眼里仍存在爭議。從生態(tài)補償?shù)慕嵌葋砜?，野生動物致害補償兼具行政行為和市場行為的雙重屬性，完全可以在現(xiàn)有的國家補償?shù)幕A(chǔ)上，引入市場化色彩濃厚的生態(tài)補償機制，構(gòu)建起一套既有國家立法又有地方配套制度，既重事后補償又重事前防范，既有行政手段又有市場機制的野生動物致害救濟機制。

關(guān)鍵詞 生態(tài)補償；野生動物致害；“三有”野生動物；國家補償；救濟機制

中圖分類號 S-9 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2015）34-257-04

1 野豬毀農(nóng)事件回放

2015年9月，隨著秋收季節(jié)的到來，荊楚網(wǎng)（http：//news.cnhubei.com）發(fā)布的一則題為湖北“十堰野豬瘋狂搶糧，警方3天共擊斃14頭”的新聞經(jīng)各大門戶網(wǎng)站轉(zhuǎn)載后引起網(wǎng)民廣泛關(guān)注，報道稱“十堰市一些鄉(xiāng)村，野豬毀糧嚴重。近日，十堰市鄖陽警方組成多支狩獵隊，進村為農(nóng)民驅(qū)豬護糧?！薄白?月8日以來，鄖陽區(qū)公安分局組織3支護秋狩獵隊，深入全區(qū)20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）秋糧損毀嚴重的村組，對野豬驅(qū)趕圍捕甚至擊斃。截至11日，狩獵隊共擊斃野豬14頭，驅(qū)離23頭”[1]。對于十堰捕獵野豬事件，有網(wǎng)友為警方點贊，認為警方是從細微之處著手為群眾辦實事，切實保護農(nóng)民利益；也有網(wǎng)友質(zhì)疑“野豬是受法律保護的野生動物，十堰警方捕獵野豬的行為是否合法”；甚至有網(wǎng)友指出，野生動物襲擾人類，偶或有之，并不奇怪，但如此大規(guī)模地襲擾，只能說明野生動物的生存空間已經(jīng)被人類擠壓殆盡，十堰政府的當務(wù)之急不是要“擊斃野豬”，而是要給野生動物留下足夠的生存空間。

其實，野豬等野生動物大規(guī)模毀壞農(nóng)作物，與人類爭奪生存空間的斗爭，對于地處秦巴山區(qū)腹地的十堰來說，早已不是什么新鮮事，而是一場多年前已經(jīng)開始至今仍在繼續(xù)的“持久戰(zhàn)”。在當?shù)厝搜壑?，野豬是一種世代和山里人糾纏的野生動物，也一直是山林中獵人們的主要捕獵對象，因為它對農(nóng)作物的危害非常嚴重。野豬食性很雜，農(nóng)民種什么它吃什么。野豬最令農(nóng)民切齒痛恨的是其“不良覓食習(xí)性”，它們在莊稼地里連吃帶拱，喜歡在地里打滾，凡是被野豬禍害過的農(nóng)田基本上會顆粒無收。根據(jù)當?shù)剞r(nóng)民的經(jīng)驗，“野豬糟蹋的莊稼往往是被其吃掉的莊稼的幾十倍”。所以對于野豬，獵人們從不會“槍下留情”。在鄂西北山區(qū)，人和野豬的斗爭從未停止過，只是以前人們手里有獵槍，人類往往占據(jù)了上風。1994年國家統(tǒng)一收繳農(nóng)村自制土槍，民間狩獵被突然叫停，人和野豬斗爭的格局悄然發(fā)生了變化，山民們手里沒有了獵槍，只能采用挖陷阱、放置捕獸夾等方式來捕獵野豬，保護農(nóng)作物。2000年野豬被國家林業(yè)局列入《國家保護的有益的或有重要經(jīng)濟、科研價值的陸生野生動物名錄》，成為受《野生動物保護法》保護的“三有”野生動物，嚴禁私自獵捕，自此，在人和野豬的斗爭中，被法律完全解除武裝、束縛住手腳的山民們徹底敗下陣來。

恰恰在此前后，一系列國家級生態(tài)建設(shè)工程開始在十堰地區(qū)實施：1999年退耕還林工程啟動；2000年天然林資源保護工程（簡稱“天保工程”）啟動。經(jīng)過10多年大規(guī)模的生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)建設(shè)，目前十堰全市森林活立木蓄積6 645萬m3，森林覆蓋率64.72%。城市建成區(qū)綠地率為43.6%，綠化覆蓋率為45%，中心城區(qū)現(xiàn)有公園綠地650.6萬m2，人均公園綠地為11 m2，已經(jīng)成為當之無愧的森林城市。在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量大幅度改善和森林覆蓋率大幅度提高的有利條件下，又經(jīng)過10多年的休養(yǎng)生息，野豬等野生動物數(shù)量急劇增加，且危害日益凸顯。2011年十堰市竹山縣野生動物保護站曾發(fā)布一組數(shù)據(jù)，當年，該縣野豬總量約13 000頭以上，遭野豬損害的莊稼超過3 333 hm2。隨著近幾年生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，目前竹山縣野豬的數(shù)量肯定遠遠超過這個數(shù)字[2]。而竹山縣只是十堰市下轄6個縣（市）中的一個，其他5個縣（市）野豬數(shù)量應(yīng)當與竹山縣不相上下，按保守估計，十堰市野豬種群的數(shù)量至少有6萬頭。

2 現(xiàn)行野生動物致害救濟機制的缺陷

2.1 “三有”野生動物的尷尬

目前，我國關(guān)于野生動物致人損害的全國性立法主要是《野生動物保護法》和《陸生野生動物保護實施條例》；地方立法方面則因地制宜，各具地方特色。

《野生動物保護法》第14條規(guī)定：“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當?shù)卣o予補償。補償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定。”根據(jù)該規(guī)定，因保護野生動物致人損害的，要獲得國家補償，對野生動物的“身份”有嚴格限定，即必須是“國家重點保護野生動物”和“地方（省級）重點保護野生動物”。而在十堰的野豬毀農(nóng)事件中，野豬既不是國家重點保護野生動物，也不是地方重點保護野生動物，而只是“三有”野生動物。所謂“三有”野生動物是指被列入國家林業(yè)局于2000年發(fā)布的《國家保護的有益的或者有重要經(jīng)濟、科學(xué)研究價值的陸生野生動物名錄》的動物物種。根據(jù)《野生動物保護法》第2條規(guī)定：“本法規(guī)定保護的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經(jīng)濟、科學(xué)研究價值的陸生野生動物”?！叭小币吧鷦游锸恰兑吧鷦游锉Ｗo法》的保護對象，受法律保護。

野豬作為“三有”野生動物，一方面，它是受法律保護的野生動物，任何單位和個人均不得非法捕獵；另一方面，它不屬于重點保護的野生動物，它們造成的損害，被排除在國家補償范圍之外。這就意味著，在野豬毀農(nóng)事件中，十堰山區(qū)農(nóng)民的處境非常尷尬：一方面，他們們負有保護野豬的法定義務(wù)，即便野豬對農(nóng)作物造成嚴重損害，他們也不得獵捕，只能采取獵捕以外的其他方式來保護自己的經(jīng)濟利益；另一方面，農(nóng)民由于保護野豬受到的損害卻無法獲得補償，這對農(nóng)民是極不公平的。

2.2 地方配套制度的缺失

《野生動物保護法》及其實施條例在對野生動物致害的國家補償作出原則性規(guī)定的同時，又授權(quán)由各省、自治區(qū)、直轄市政府制定本轄區(qū)的具體補償辦法，因此，相關(guān)的地方立法對損害補償?shù)木唧w實施至關(guān)重要。湖北省雖然早在1994年就制定了《湖北省實施<中華人民共和國野生動物保護法>辦法》，但和全國大多數(shù)省份一樣，在地方野生動物保護實施辦法中，完全沒有涉及到野生動物致害的補償規(guī)定。只有四川、貴州、福建、山東、甘肅、內(nèi)蒙古等少數(shù)省份的地方野生動物保護實施辦法中提到野生動物致害的補償問題，但實際上只是對國家的《野生動物保護法》及其實施條例中相關(guān)原則性規(guī)定的重申和復(fù)述，既沒有地方特色，也缺乏可供操作的具體制度和規(guī)則。在有關(guān)野生動物致害的國家補償?shù)牡胤脚涮字贫雀吨I如的情況下，即使是《野生動物保護法》規(guī)定的重點保護的野生動物致人損害的國家補償都很難落到實處，野豬等非重點保護的“三有”野生動物致害，更是完全不可能獲得國家補償。

2.3 限量獵捕的是與非

十堰獵捕野豬事件經(jīng)各大門戶網(wǎng)站報道后，引起輿論關(guān)注，許多媒體針對該事件進行了深入發(fā)掘和后續(xù)報道。十堰市公安和林業(yè)部門相關(guān)負責人及工作人員在接受媒體采訪時顯得非常謹慎，反復(fù)強調(diào)“護秋狩獵隊對野豬采取的是驅(qū)趕為主，獵捕為輔的方針”，“狩獵隊員只有在萬不得已，自身安全受到野豬威脅的情況下才會獵殺野豬”。當?shù)卣块T的顧慮可以理解，但如此遮遮掩掩、謹小慎微的言辭反倒惹來更多的懷疑和非議：在“萬不得已才能獵殺”的情況下竟然還能取得“3天擊斃14頭野豬”的輝煌戰(zhàn)果，著實令人驚訝。不少民眾因此懷疑十堰地方政府組織獵捕野豬行為的合法性。

其實，十堰地方政府組織狩獵隊獵豬護農(nóng)并非始于今日，迄今已有10年歷史。近10多年來由于退耕還林工程、天然林保護工程的有序推進，鄂西北、鄂西南、鄂東南等山區(qū)生態(tài)環(huán)境普遍大為改善，這為野豬等野生動物的大規(guī)模繁殖提供了良好條件。所謂“山中無老虎，野豬稱霸王”，由于虎、豹、狼等大型食肉動物在湖北省內(nèi)除神農(nóng)架林區(qū)以外的絕大部分山區(qū)、林地幾乎已經(jīng)絕跡，即使生態(tài)環(huán)境得到改善，這些大型食肉動物的種群在短期內(nèi)也很難恢復(fù)，野豬幾乎已經(jīng)沒有了任何天敵，處在森林生態(tài)系統(tǒng)食物鏈的最頂端。再加上野豬適應(yīng)能力強，繁殖能力驚人的自身特點，10多年來湖北省廣大山區(qū)野豬數(shù)量激劇增加，其中尤其以十堰市所在的鄂西北山區(qū)為甚。為解決野豬泛濫成災(zāi)造成的種種損害，2004年9月，省林業(yè)廳、公安廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于有計劃地獵捕野豬的通知》，通知規(guī)定湖北省將每年的10月至次年2月定為野豬狩獵期，在狩獵期內(nèi)允許相關(guān)地方有計劃地限量獵捕部分野豬，以此調(diào)節(jié)野豬種群數(shù)量，維持生態(tài)平衡。至于獵捕數(shù)量，《通知》限定為野豬種群數(shù)量的10%以內(nèi)。按前文估計十堰市野豬總數(shù)超過6萬頭的數(shù)字計算，十堰每年獵捕野豬的限量至少應(yīng)為6 000頭。與這一數(shù)字相比較，新聞報道中引起廣泛關(guān)注的“十堰警方3天共擊斃14頭野豬”的數(shù)量就顯得有些“杯水車薪”了。而且還應(yīng)當注意，所謂“3天共擊斃14頭野豬”的輝煌戰(zhàn)果還是集中狩獵會戰(zhàn)的結(jié)果，這種獵捕效率和速度遠遠超出平時的正常水平，否則這一消息也不可能成為引起全國廣泛關(guān)注的新聞。正常的捕獵速度應(yīng)該遠低于“3天14頭”。即使按照這種集中捕獵會戰(zhàn)的超常速度計算，為期5個月的野豬狩獵期內(nèi)，捕獵數(shù)量也只能勉強達到700頭，也只相當于最高限量的1/10左右，更何況這種獵捕速度在現(xiàn)有條件下幾乎無法實現(xiàn)。

可以肯定的是，十堰地方政府組織的針對野豬的集中狩獵行動，是完全合法的。獵捕野豬的數(shù)量，并非部分媒體和民眾懷疑的那樣“太多了”而是“太少了”，以致于在現(xiàn)有條件下，限量獵捕行動無法達到控制野豬種群數(shù)量的目的。

2.4 補償資金來源的困境

《野生動物保護法》只是簡單地規(guī)定了對于國家和地方重點保護的野生動物致人損害的，由當?shù)卣枰匝a償，但究竟由哪一級地方政府承擔補償責任，并無具體說明。在實踐中，野生動物致害的國家補償責任，一般由省、市、縣3級政府按一定比例分擔，這就決定了補償能否落實在很大程度上取決于地方政府的財政能力，尤其是市、縣級政府的財政能力。但現(xiàn)實情況往往是，財政能力雄厚、能夠負擔補償經(jīng)費的發(fā)達地區(qū)，由于野生動物稀少，極少發(fā)生野生動物致害事件，所以即便制定了完善的補償辦法也少有用武之地；而野生動物資源豐富到泛濫成災(zāi)的地區(qū)，絕大多數(shù)都是像十堰這樣的“中西部欠發(fā)達地區(qū)”甚至是“集中連片貧困地區(qū)”。這些地區(qū)野生動物致害發(fā)生頻率高、損害大，受損農(nóng)民亟需獲得補償，但由于經(jīng)費的掣肘，地方政府在補償問題上往往心有余而力不足。

3 完善野生動物致害救濟機制的建議

3.1 將“三有”野生動物納入野生動物致害補償范圍

按照《野生動物保護法》規(guī)定，“三有”野生動物致害，不屬于國家補償?shù)姆秶?。?988年制定《野生動物保護法》時，這一規(guī)定大體上是合乎當時的客觀條件與政府財政能力的，在該法中只對重點保護的野生動物致害給予國家補償，而將“三有”野生動物致害排除在國家補償范圍之外，與其說是理性的選擇，還不如說是有限的物質(zhì)條件所迫。但是時至今日，我國的社會經(jīng)濟狀況和政府財政能力早已今非昔比。如果說當年立法者擔心將“三有”野生動物納入國家補償范圍會超出政府財政負擔能力，那么今天，這種擔憂至少在國家和省級財政層面已經(jīng)不復(fù)存在。2004年我國曾對《野生動物保護法》做過大幅度的修改，但遺憾的是，其中關(guān)于野生動物致害補償?shù)膬?nèi)容被原封不動地保留了下來，未作任何修改或補充。以國家目前的財政能力，更應(yīng)當考慮欠發(fā)達地區(qū)的居民尤其是那些貧困農(nóng)民對生態(tài)保護和生態(tài)建設(shè)所作出的巨大犧牲和貢獻，今后在對《野生動物保護法》進行修改時，應(yīng)當將“三有”野生動物納入野生動物致害補償范圍。

3.2 建立野生動物致害補償?shù)牡胤脚涮字贫?/p>

《野生動物保護法》中對于野生動物致害補償?shù)囊?guī)定屬于原則性規(guī)定，只能解決野生動物致害后“應(yīng)不應(yīng)該補償”的問題，具體“由誰來補償”、“怎么補償”和“補償多少”等問題，必須依靠地方建立起完備且行之有效的野生動物致害補償配套制度。湖北省早已制定地方野生動物保護實施辦法，但該辦法中沒有涉及到野生動物致害的補償規(guī)定。可以說，在野生動物致害補償?shù)牡胤脚涮字贫确矫?，湖北省幾乎處于空白狀態(tài)，這種地方立法和制度的缺失，與湖北作為全國生態(tài)大省和重要生態(tài)屏障區(qū)的地位是不相符的。應(yīng)當盡快啟動地方立法程序，對《湖北省實施<中華人民共和國野生動物保護法>辦法》進行修改，建立完整的野生動物致害補償?shù)牡胤脚涮字贫?。具體包括3方面內(nèi)容：第一，明確補償?shù)闹黧w。借鑒其他省份的經(jīng)驗，補償主體應(yīng)當包括省、市、縣3級政府，由三者共同負擔，負擔比例可以由省級財政承擔50%，市、縣財政共同承擔另外50%；第二，設(shè)置高效、便民的補償程序，包括補償申請的提出、損害情況的勘驗核實、補償資金的發(fā)放等，切忌不同行政機關(guān)之間相互扯皮推諉，盡量讓農(nóng)民“在家門口就能領(lǐng)到補償”；第三，確定適當?shù)难a償力度。野生動物致害的國家補償完全不同于國家賠償，不可能做到“損失多少，補償多少”，多數(shù)情況下只能是部分補償。國家補償是指特定的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益因國家公權(quán)力主體及其工作人員合法行使權(quán)力，或因維護公共利益而受損時，依法由公權(quán)力主體對其所受損失予以適當補償?shù)姆芍贫萚3]。在野生動物致害的國家補償中，損害是由于野生動物侵襲這一自然原因引起的，國家機關(guān)及其工作人員對損害的發(fā)生沒有任何過錯，在此情況下國家對受害人給予補償?shù)脑蚴鞘芎θ说臓奚菫榱司S護國家和社會公眾的生態(tài)利益，不給予補償不足以彰顯社會公平。至于補償?shù)牧Χ龋瑧?yīng)當堅持“量力而行”，根據(jù)地方政府的財政能力靈活確定，不能“一刀切”，更不能一蹴而就。

3.3 更加靈活務(wù)實地開展限量捕獵行動

如果說建立野生動物致害補償法律制度及相應(yīng)的地方配套制度屬于事后補償?shù)脑?，那么十堰地方政府針對野豬所組織的護秋狩獵則屬于事前防范，它在野生動物致害救濟機制中也發(fā)揮著重要作用。十堰政府組織限量獵捕野豬的行為是合法的、名正言順的，對于新聞媒體和社會輿論的質(zhì)疑，完全可以做出更為積極和直接的回應(yīng)：在野豬數(shù)量激增，超出環(huán)境承載能力并嚴重威脅山區(qū)居民財產(chǎn)安全的情況下，限量獵捕行動不是在傷害野生動物，而是在調(diào)節(jié)生態(tài)平衡。獵捕的數(shù)量不是太多而是太少，不足以起到調(diào)節(jié)生態(tài)平衡的作用。而且獵捕行為的實施主體并非警方而是由群眾自發(fā)組建的“護秋狩獵隊”。據(jù)不完全統(tǒng)計，十堰全市范圍內(nèi)每年約有200個左右行政村遭受野豬侵襲，每年被毀掉的糧食在250萬kg以上。而野豬毀農(nóng)事件多發(fā)生在那些山高林密、交通不便的村莊，這些地方往往人口分散，小塊的零星農(nóng)田散布在大片林地中，通過集中會戰(zhàn)式的“護秋狩獵”來保護農(nóng)作物因成本較高而難以持久。十堰應(yīng)當根據(jù)本地方的實際情況靈活務(wù)實地組織安排針對野豬的限量獵捕行動，盡量少安排集中會戰(zhàn)式的“狩獵秀”，根據(jù)野豬致害發(fā)生范圍廣、事件發(fā)生地分散的特點，將有限的狩獵力量進行合理地分配，以最大限度地發(fā)揮其“護秋狩獵”的作用。同時適當加強對野豬災(zāi)害多發(fā)地村民的狩獵培訓(xùn)，協(xié)助符合條件的村民辦理持槍證、狩獵證等證件和手續(xù)，并提供適量的獵槍、彈藥等裝備，幫助當?shù)卮迕駥挂柏i侵襲，守護自己的莊稼。

43卷34期 鄭 坤等 生態(tài)補償視角下的野生動物致害救濟

3.4 引入生態(tài)補償機制解決補償資金來源

構(gòu)建野生動物致害救濟機制最大的障礙在于補償資金來源的悖論：有財政負擔能力的發(fā)達地區(qū)因極少發(fā)生野生動物致害，對構(gòu)建野生動物致害救濟機制的現(xiàn)實需求并不強烈；野生動物致害事件頻發(fā)的地區(qū)大多是欠發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)，他們對構(gòu)建野生動物致害救濟機制的現(xiàn)實需求十分強烈和迫切，但是地方政府缺乏足夠的財政負擔能力。

解決之道在于引入生態(tài)補償機制來構(gòu)建我國的野生動物致害救濟機制，實現(xiàn)“損有余以補不足”。生態(tài)補償是指生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者支付費用的機制，其理論依據(jù)主要有自然資本論、外部性理論、公共物品理論等。上述理論認為對“生態(tài)環(huán)境保護做出貢獻并付出代價者理應(yīng)得到相應(yīng)的經(jīng)濟補償，而生態(tài)受益人也不能免費使用改善了的生態(tài)環(huán)境，應(yīng)當對其進行補償，因為生態(tài)功能是具有價值的”[4]。

在生態(tài)環(huán)境的保護者和貢獻者不能白白地做出犧牲而是應(yīng)該給予補償方面，生態(tài)補償機制與野生動物致害補償機制的立場是完全相同的，區(qū)別僅僅在于資金來源方面的不同。生態(tài)補償在本質(zhì)上屬于市場交易行為，在其資金來源方面應(yīng)當以市場機制籌措資金為主，政府財政轉(zhuǎn)移支付為輔；野生動物致害補償，一般認為屬于國家補償，是一種單純的、無償?shù)男姓袨椋溲a償資金來源自然是單一的財政資金。這種界定是片面的，因為在野生動物致害補償中，受害人所遭受的損害和犧牲，不僅僅是為國家保護了野生動物，保全了公共利益，同時也是為生態(tài)受益區(qū)的政府、社會和居民提供了生態(tài)服務(wù)，按照自然資本理論，這種服務(wù)有特定的價值，自然應(yīng)當由受益者按照市場交易的一般原則支付相應(yīng)的費用?；谶@一分析，有必要對野生動物致害補償?shù)男再|(zhì)進行重新界定：它既可以是政府的行政行為，也可以是生態(tài)服務(wù)提供者與生態(tài)受益者之間的市場交易行為，具有行政行為和市場行為的雙重屬性。將生態(tài)補償理論應(yīng)用于野生動物致害救濟機制，則補償資金來源問題迎刃而解，在計算特定生態(tài)功能區(qū)野生動物繁衍生息的外部溢出價值的基礎(chǔ)上，由生態(tài)服務(wù)供給地區(qū)和生態(tài)服務(wù)受益地區(qū)的地方政府代表本區(qū)域內(nèi)的利益相關(guān)者通過平等協(xié)商達成生態(tài)補償協(xié)議，由后者向前者按周期支付一定數(shù)額的生態(tài)補償金，以此作為生態(tài)服務(wù)供給地區(qū)用于野生動物致害救濟的專項經(jīng)費，便可順利破解補償資金來源的難題。

參考文獻

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