何蓓

摘 要：我國(guó)民事訴訟法以及新出臺(tái)的司法解釋都對(duì)公益訴訟做了具體的規(guī)定，但是在公益訴訟的提起資格上仍然存在著較大爭(zhēng)議。在公益訴訟中，只有特定的行政機(jī)關(guān)和部門才有原告資格，多數(shù)行政機(jī)關(guān)并不天然具有該類訴訟的起訴權(quán)，除非法律的特別規(guī)定?；诖耍仓挥薪?jīng)過認(rèn)定的有關(guān)社會(huì)團(tuán)體和組織才具有公益訴訟原告資格。檢察機(jī)關(guān)具有提起公益訴訟的主體資格，但應(yīng)該符合一定的前置性程序。為了避免司法資源的重復(fù)性使用的浪費(fèi)，在規(guī)定機(jī)關(guān)提起公益訴訟后應(yīng)設(shè)定公告期，由法院向社會(huì)進(jìn)行通報(bào)。公益訴訟制度的實(shí)踐將需要更多的程序輔助，才能更有效的保護(hù)公共利益。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；原告資格；公共利益

相比西方國(guó)家公益訴訟制度的確立，我國(guó)起步較晚，并且沒有相關(guān)的程序制度予以輔助。被民訴界成為公益訴訟鼻祖的案件是1997年河南方城縣人民檢察院將方城縣工商局推向被告席，因工商局簽署的一份合同造成國(guó)有資產(chǎn)流失，此案也迅速成為了輿論中心。此次公益訴訟的起步，改變了公共利益無人保護(hù)或者保護(hù)不利的狀態(tài)，使國(guó)家利益和其他公共利益侵害的行為得到一定程度的遏制，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。許多檢察機(jī)關(guān)也以公益訴訟的方式參與到法院的審判當(dāng)中，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。但不久最高法院的一紙批復(fù)：法院不再受理檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的國(guó)有資產(chǎn)流失案件。至此，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟被叫停。但是，公益訴訟的發(fā)展腳步并沒有停止，不論是因?yàn)殍F路運(yùn)營(yíng)中站票、坐票價(jià)錢一致引發(fā)的糾紛還是蔡長(zhǎng)海以個(gè)人名義提起的要求某廠水污染賠償損失案，公益訴訟以非檢察機(jī)關(guān)出面的方式重新立足。2012年8月31日民事訴訟法修改，增加了第55條關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，2015年初民事訴訟法司法解釋隆重出臺(tái)，新環(huán)境保護(hù)法也得以修訂，在二者的保護(hù)下，公益訴訟不再形單影只，終于可以揚(yáng)帆起航。我國(guó)的公益訴訟制度只是初步建議，實(shí)質(zhì)的構(gòu)建和完善還有很多的問題要解決，本文主要是針對(duì)公益訴訟中訴訟原告的資格問題進(jìn)行分析，也希望建立起完整有序的公益訴訟程序。

新修訂的民事訴訟法第55條以及民訴司法解釋第284條規(guī)定，提起公益訴訟的原告是環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。筆者認(rèn)為此條款規(guī)定的寬泛性涉及到三個(gè)方面的問題：第一，按照法律規(guī)定，似乎只有法律規(guī)定的特定機(jī)關(guān)和組織才能提起訴訟，那么廣泛享有國(guó)家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)和部門是否可以提起公益訴訟，法律規(guī)定的有關(guān)組織究竟應(yīng)具備怎樣的資質(zhì)才能提起公益訴訟？第二，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院是否可以作為原告提起公益訴訟？第三，當(dāng)公益訴訟與公民提起的私益訴訟發(fā)生重合時(shí)應(yīng)怎樣安排？檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟與有關(guān)機(jī)關(guān)提起的公益訴訟發(fā)生重合時(shí)又該怎樣安排？本文將針對(duì)這三個(gè)問題重點(diǎn)分析。

一、只有特定的行政機(jī)關(guān)和部門才有公益訴訟的原告資格，多數(shù)行政機(jī)關(guān)并不天然具有該類訴訟的起訴權(quán)，除非法律的特別規(guī)定?；诖?，也只有經(jīng)過認(rèn)定的有關(guān)社會(huì)團(tuán)體和組織才具有公益訴訟原告資格。

目前對(duì)于公益訴訟，法律明確規(guī)定的機(jī)關(guān)是環(huán)境保護(hù)部、海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門[1]，那么除此之外，其他的行政部門是否天然具有公益訴訟的原告資格？有的學(xué)者認(rèn)為政府成為環(huán)境公益訴訟的主體是必要的。因?yàn)檎罢h(huán)境管理和環(huán)境資源職能部門是國(guó)家環(huán)境資源和環(huán)境利益的代表，為了保護(hù)國(guó)家的環(huán)境資源和環(huán)境利益，在采取行政措施外，也有采取司法保護(hù)措施的必要。而政府為了保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益而提起的訴訟屬于公益訴訟的范疇[2]。筆者認(rèn)為除了以上法律規(guī)定的環(huán)保部門和海洋環(huán)境監(jiān)管部門具有公益訴訟原告資格，其他的行政部門不需要也不應(yīng)該賦予原告的主體資格。一方面是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是公權(quán)力的享有者和執(zhí)行者，相關(guān)行政機(jī)關(guān)完全可以通過法律授權(quán)運(yùn)用行政處罰、行政強(qiáng)制等手段實(shí)現(xiàn)保護(hù)社會(huì)公共利益的職能。經(jīng)過有關(guān)行政機(jī)關(guān)的調(diào)查，確認(rèn)行為違法后，有權(quán)直接責(zé)令違法者停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)，比向法院提起訴訟更方便快捷有效。另一方面來說，一旦賦予行政機(jī)關(guān)公益訴訟的主體資格，行政機(jī)關(guān)的職能和治理手段將會(huì)發(fā)生混淆，沒有側(cè)重的手段選擇不僅會(huì)擱置行政機(jī)關(guān)本身公權(quán)力的體現(xiàn)，還會(huì)導(dǎo)致大量的訴訟涌向法院，浪費(fèi)司法資源。因此，即使不賦予行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格，但是可以通過法律授權(quán)給予相關(guān)部門更多的執(zhí)法權(quán)力，使執(zhí)法更有力度，一旦發(fā)生行政機(jī)關(guān)制止不了的情況，可以請(qǐng)求法院強(qiáng)制執(zhí)行。

另外，公益訴訟的法律規(guī)定的主體資格還包括法律規(guī)定的有關(guān)組織，其中大家公知的法律明確規(guī)定的組織是消費(fèi)者協(xié)會(huì)[3]。我國(guó)社會(huì)團(tuán)體和組織數(shù)量眾多，專業(yè)人員較多，社會(huì)責(zé)任感比較強(qiáng)，在保護(hù)社會(huì)利益方面發(fā)揮著重要作用，那么它們是否也可以作為原告提起公益訴訟呢？公益訴訟本身的受害者具有不確定性，可能導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中沒有直接的利害關(guān)系人，或者即便有直接的利害關(guān)系人不知其權(quán)利受損或者迫于壓力委曲求全，導(dǎo)致公共利益的損害。因此，為了更好的保護(hù)公共利益，對(duì)于公益訴訟的起訴資質(zhì)以及起訴條件應(yīng)適當(dāng)放寬。介于我國(guó)的社會(huì)團(tuán)體和有關(guān)組織數(shù)量龐大，質(zhì)量良莠不齊，如若統(tǒng)一賦予原告資格容易造成司法混亂，因此有必要對(duì)有關(guān)團(tuán)體的設(shè)立目的和年限進(jìn)行行政審批?？梢越梃b日本在公益訴訟中的規(guī)定，每年對(duì)社會(huì)團(tuán)體和組織進(jìn)行審批，審查其設(shè)立目的和年限，由有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行選擇固定數(shù)量的團(tuán)體組織，并且按期體檢，體檢不合格的團(tuán)體組織將會(huì)剝奪其進(jìn)行訴訟的資格，由此來達(dá)到規(guī)范化管理。

二、檢察機(jī)關(guān)具有提起公益訴訟的主體資格，但是，應(yīng)該符合一定的前置性程序規(guī)定

對(duì)于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是否可以提起公益訴訟，是眾多學(xué)者爭(zhēng)論的熱點(diǎn)話題。持否定觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為從檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能來看，我國(guó)民事訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)主要通過行使抗訴權(quán)保障法律的正確實(shí)施和當(dāng)事人的權(quán)益。這種監(jiān)督具有事后性和被動(dòng)性。如果檢察機(jī)關(guān)以原告的資格提起民事訴訟，這意味著檢察機(jī)關(guān)將站在民事訴訟的前臺(tái)，由過去的消極防御的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極進(jìn)攻的角色，這將使檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的膨脹，同時(shí)當(dāng)上原告的檢察機(jī)關(guān)，難以保證原被告法律地位的平等[4]。另外，檢察機(jī)關(guān)與政府具有利益共同體關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)仍然處于政府統(tǒng)一的框架之內(nèi)，其活動(dòng)依賴于政府和其他資源，而且與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政稅收有密切關(guān)系，因而與政府和企業(yè)關(guān)系密切，難以使檢察機(jī)關(guān)公正代表社會(huì)公共利益，特別是弱勢(shì)群體的利益。持支持觀點(diǎn)的理由主要是基于檢察機(jī)關(guān)的公共性特征，決定了它最適合擔(dān)任公共利益的代表。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)起訴已然成為國(guó)外立法和司法的趨勢(shì)，我國(guó)應(yīng)努力學(xué)習(xí)并運(yùn)用之。

筆者支持檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中具有原告資格的觀點(diǎn)。民事訴訟修改的專家意見稿第三百七十三條規(guī)定“為了保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，人民檢察院及相關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起公益訴訟，公民個(gè)人對(duì)于侵害或者可能侵害公共利益的行為可以向人民檢察院申請(qǐng)?zhí)崞鹈袷鹿嬖V訟?！辈⑶以谌倨呤鍡l規(guī)定“人民檢察院提起的公益訴訟，人民法院必須受理?！北M管在最終的民訴修改決定中沒有用全部表述，但是并不能排除人民檢察院在民事公益訴訟中的主導(dǎo)地位。在意見稿中，專家認(rèn)為，在有資格提起的民事公益訴訟的相關(guān)主體中，人民檢察院居于主導(dǎo)地位，行使民事公益訴訟權(quán)是其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的重要手段[5]。

根據(jù)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，從2000年至2013年，我國(guó)環(huán)境公益訴訟案件約60起，其中近1/3是由檢察機(jī)關(guān)提起，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟探索中扮演了相當(dāng)重要的角色。從2011年以來江蘇省檢察機(jī)關(guān)通過督促履行職責(zé)、督促起訴、支持起訴、開展公益調(diào)查以及直接提起公益訴訟等多種方式，積極參與或者辦理公益訴訟類案件4295件，訴訟范圍涵蓋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、公共安全及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，幫助挽回國(guó)有資產(chǎn)或者公益訴訟共計(jì)30億余元。江蘇省檢察院出臺(tái)《辦理民事督促起訴案件暫行規(guī)定》，第一次以規(guī)范性文件的形式明確提出將督促起訴作為檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的重要方式。同時(shí)，在黨的十八屆四中全會(huì)中明確指出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益、擴(kuò)大司法職能指明了方向。

檢察機(jī)關(guān)天生帶有的保護(hù)公共利益的社會(huì)性質(zhì)和社會(huì)責(zé)任感使其能夠在理論和實(shí)踐中站穩(wěn)腳，但是賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的與昂高資格并不意味著凡是涉及到公益案件都找檢察機(jī)關(guān)，都由檢察機(jī)關(guān)起訴，其原告職能的體現(xiàn)應(yīng)該有前置性的程序規(guī)定。在最高檢座談會(huì)上，北京大學(xué)法學(xué)院教授汪建成教授提出，在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不能優(yōu)先作為起訴人，應(yīng)先支持、督促起訴，將自行起訴作為補(bǔ)救。我國(guó)民事訴訟法第十四條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能決定了其不宜優(yōu)先作為起訴人。因?yàn)檫@有可能在有實(shí)害公民時(shí)影響其相關(guān)處分權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此有必要將檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)作為公共利益維護(hù)的最后保護(hù)傘。

當(dāng)一定的損害事實(shí)發(fā)生時(shí)，有直接利害關(guān)系的公民可基于民事訴訟法第119條的規(guī)定提起普通的侵權(quán)之訴，人數(shù)眾多時(shí)可以是普通的共同訴訟，這是保護(hù)私益的體現(xiàn)，不需要檢察機(jī)關(guān)參與。如果不存在直接利害關(guān)系人或者直接利害關(guān)系人不采取措施時(shí)，其他公民可以向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)，由行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政權(quán)進(jìn)行處理。如若行政機(jī)關(guān)不作為或者處罰力度不足以解決時(shí)，公民可向檢察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先行向有關(guān)行政機(jī)關(guān)或者組織提出檢察建議，督促其制止違法行為，在此情況下如若還不能達(dá)到保護(hù)公共利益的良好狀態(tài)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)先向最高檢申報(bào)，經(jīng)批準(zhǔn)后就可以作為原告提起訴訟或者幫助支持有關(guān)團(tuán)體提起訴訟。

“檢察機(jī)關(guān)探索建立提起公益訴訟制度，目的是發(fā)揮法律監(jiān)督職能，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法”。最高人民檢察院民事行政監(jiān)察廳廳長(zhǎng)鄭新儉說：“公益訴訟的試點(diǎn)階段，檢察機(jī)關(guān)擬建立提起公益訴訟案件的備案制度，公益訴訟案件一律報(bào)經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)后方可啟動(dòng)訴訟程序，加強(qiáng)對(duì)案件的審查把關(guān)，提高公益訴訟工作質(zhì)效”。

賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的與原告資格并且設(shè)置一定的前置程序和審批程序，是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在公益訴訟的司法救濟(jì)中主要起到的是監(jiān)督作用，而不是主要的行動(dòng)者，只有在找不到其他權(quán)利主體，或者其他的權(quán)利主體沒有能力提起訴訟，或者提起訴訟難度較大時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才有必要提起民事公益訴訟，否則就會(huì)有越俎代庖之嫌，也會(huì)抑制國(guó)有環(huán)境資源的具體占用、經(jīng)營(yíng)單位維護(hù)自身權(quán)益和主管部門履行自身職責(zé)的積極性[6]。

三、為了避免司法資源的重復(fù)性使用的浪費(fèi)，在規(guī)定機(jī)關(guān)提起公益訴訟后應(yīng)向社會(huì)進(jìn)行通報(bào)。公民提起的私益訴訟和有關(guān)機(jī)關(guān)提起的公益訴訟可以同時(shí)存在，但是為了節(jié)約資源，有時(shí)可以同時(shí)審理。

首先，特定行政機(jī)關(guān)和行政部門根據(jù)法律規(guī)定可以提起新公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)基于本身職能在一定程序后可以集體公益訴訟也逐漸達(dá)成共識(shí)并發(fā)揮著重要作用。這兩種主體的獨(dú)立性導(dǎo)致其間缺乏一定的溝通，很難避免二者基于同一損害事實(shí)向法院起訴，對(duì)于這種情形，我國(guó)公益訴訟司法解釋286條規(guī)定了通報(bào)制，即人民法院受理公益訴訟案件后應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)告知相關(guān)行政主管部門。該規(guī)定主要針對(duì)的是較多的公益訴訟案件主要是環(huán)境污染訴訟和消費(fèi)者權(quán)益受害的訴訟。這兩類案件都有相關(guān)的行政部門管理規(guī)制。通報(bào)制可以節(jié)約司法資源，行政部門在街道通報(bào)后大多會(huì)及時(shí)依法執(zhí)法，在審理程序開始前就對(duì)相關(guān)侵權(quán)行為做出處理，在社會(huì)公共利益得到維護(hù)后省去后續(xù)的司法程序。司法解釋主要解決了訴訟與行政權(quán)的關(guān)系，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)與行政機(jī)關(guān)或者社會(huì)團(tuán)體的起訴權(quán)沖突時(shí)如何解決沒有做出規(guī)定。筆者認(rèn)為，對(duì)于公益訴訟案件的提起后，法院應(yīng)該向相關(guān)的檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)公告，避免重復(fù)起訴。同時(shí)對(duì)于一方起訴的，其他主體可以提供相關(guān)證據(jù)支持起訴，超過公告期，人民法院審結(jié)后，其他機(jī)關(guān)再以相同事實(shí)和理由起訴的不應(yīng)受理，除非有新的證據(jù)和理由。

其次，對(duì)于同一侵權(quán)行為引發(fā)的既有公民提起的私益訴訟，也有相關(guān)機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，筆者認(rèn)為應(yīng)分為兩個(gè)層次解決：第一，相關(guān)機(jī)關(guān)或者檢察院提起公益訴訟后，在人民法院的公告期內(nèi)，直接的利益受害者可以參與到案件的審理中，法院可基于同一損害事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定。若直接受害者在公告期內(nèi)沒有參與到公益訴訟中，可以另行提起私益訴訟。第二，受害者提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)或者相關(guān)機(jī)關(guān)認(rèn)為受害者的訴訟請(qǐng)求能夠起到維護(hù)公益作用，就無須作為原告提出維護(hù)公共利益的訴訟請(qǐng)求，但是可以參加到訴訟中主張事實(shí)，提供證據(jù)輔助受害者。對(duì)于再審程序也是如此，既判的公益案件，作為原審原告的檢察機(jī)關(guān)依法可以再審原告的身份提起再審之訴或者參與到他人啟動(dòng)的再審程序之中[7]。公益訴訟制度的提出與實(shí)踐，落實(shí)了憲法和物權(quán)法對(duì)于保護(hù)公共利益的規(guī)定，同時(shí)也彌補(bǔ)可行政監(jiān)管的局限性，創(chuàng)新了社會(huì)管理的方式和手段。但是我國(guó)尚處于公益訴訟制度的構(gòu)建階段，相關(guān)的輔助程序還比較匱乏，如文中所述，對(duì)于公益訴訟原告資質(zhì)問題的規(guī)定還不明確，需要相關(guān)法律予以確定，同時(shí)，關(guān)于公益訴訟的訴訟費(fèi)用的承擔(dān)是否適用訴訟保險(xiǎn)方式也沒有規(guī)定。路漫漫其修遠(yuǎn)兮，公益訴訟仍需不斷求索，穩(wěn)定前行。（作者單位：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款：對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。

[2] 李摯萍，中國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體的優(yōu)劣分析和順序選擇，河北法學(xué)，2010年1月，第22頁(yè)

[3] 《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十七條第一款第7項(xiàng)：消費(fèi)者協(xié)會(huì)履行下列公益性職責(zé)：就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟或者依照本法提起訴訟。

[4] 章禮明，檢察機(jī)關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告，爭(zhēng)鳴，2011年第6期，第136-137頁(yè)）。

[5] 楊榮馨主編，（《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（專家意見稿）立法理由與立法意義，清華大學(xué)出版社，2012年第一版，第209-210頁(yè)。

[6] 李摯萍，中國(guó)環(huán)境公益訴訟的原告主體的優(yōu)劣分析和順序選擇，河北法學(xué)，2010年1月，第22頁(yè)。

[7] 邵明，民事訴訟法，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年版，第193頁(yè)。