程春生

摘要：當前，城鎮(zhèn)化進程中的“人、地、錢”三大矛盾突出，要以深化改革為動力，加快統(tǒng)籌推進人口管理、土地管理、資金保障等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域的體制機制改革，努力破解制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制障礙，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的環(huán)境。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；發(fā)展路徑；福建

一、加快推進戶籍制度改革

深化戶籍制度改革，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，實現(xiàn)平等的勞動力待遇，創(chuàng)新和完善人口服務(wù)制度，是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口獲取市民化身份和權(quán)利的關(guān)鍵。

（一）實行分類落戶政策

有序放開居住在城市轄區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件，以就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社會保險參保年限或者依法持有工商營業(yè)執(zhí)照并納稅的年限等為基準條件，合理設(shè)置落戶標準。全面放開各類人才落戶限制，提高高校畢業(yè)生、技工、職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生等常住人口的城鎮(zhèn)落戶率。按照自愿、分類、有序的原則，以就地就近為基本途徑，鼓勵中心城區(qū)人口向新城、園區(qū)轉(zhuǎn)移擴散，山區(qū)人口往沿海走，農(nóng)村人口落戶中小城鎮(zhèn)。

（二）實施居住證積分管理制度

創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理體制機制，逐步推行無門檻的流動人口居住證制度。建立新市民積分管理制度，以具有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加社會保險年限等為主要指標，對新市民進行積分評估，按照積分高低輪候享受子女教育、住房、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)技能培訓等特定公共服務(wù)和待遇。努力縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，實現(xiàn)常住人口與流動人口管理的有效對接。

（三）完善人口信息管理制度

加強和完善人口統(tǒng)計調(diào)查，健全實際居住人口登記制度，準確掌握人口規(guī)模及其地區(qū)分布等情況，實現(xiàn)各類人口信息的整合集成，并實現(xiàn)人口信息跨部門、跨地區(qū)共享。推動建設(shè)社區(qū)政務(wù)綜合服務(wù)平臺，對接勞動就業(yè)、社保、房產(chǎn)、教育、收入、信用、稅務(wù)、婚姻、衛(wèi)生計生、民族等部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，從數(shù)量和結(jié)構(gòu)、分布情況、就業(yè)情況、居住情況等方面，對已進入城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開展調(diào)查，為相關(guān)政策制定提供科學依據(jù)。

二、積極探索土地制度改革

土地制度是城鎮(zhèn)化的核心問題。要創(chuàng)新土地管理制度，構(gòu)建節(jié)約集約用地機制，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地保障能力。福建省人均占有耕地少，家庭分散經(jīng)營效益式微，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移加快，推進土地流轉(zhuǎn)更為迫切。

（一）建立城鎮(zhèn)用地調(diào)控機制

嚴格土地用途管制，進一步加強城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接，合理調(diào)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，保障支柱產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的用地供給，適當控制工業(yè)用地，合理安排生態(tài)用地。嚴格產(chǎn)業(yè)準入政策，實行差別化土地管理。逐步對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)用地實行有償使用。探索城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與吸納農(nóng)村人口進城數(shù)量相掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與吸納外來人口數(shù)量相掛鉤，優(yōu)化建設(shè)用地土地在城鄉(xiāng)和區(qū)域間的配置。

（二）健全節(jié)約集約用地制度

適當提高工業(yè)項目投資強度、產(chǎn)出率和容積率，探索長期租賃、租讓結(jié)合的工業(yè)用地供給制度。嚴格城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目考核，確保增減掛鉤試點復(fù)墾耕地有效利用。實行差別化的土地利用和管理政策，提高耕地占用成本。建立健全城鎮(zhèn)低效地再開發(fā)和存量建設(shè)用地退出機制，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。

（三）改革農(nóng)村土地管理制度

推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果，是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的必由之路。目前，福建省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式，由于出租和轉(zhuǎn)包形式簡單、農(nóng)戶受益明確，已經(jīng)成為各地土地流轉(zhuǎn)的主要形式。隨著福建省產(chǎn)業(yè)化程度不斷提高，土地向農(nóng)民專業(yè)合作組織、專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)的面積不斷增加，形成了“公司、合作社+基地+農(nóng)戶”等多種經(jīng)營模式。但就全省情況看，大部分地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率還不高，程序不規(guī)范，流轉(zhuǎn)渠道不暢。要根據(jù)國家有關(guān)政策和法律法規(guī)，結(jié)合實際制定實施引導土地有序流轉(zhuǎn)的政策意見，制定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保辦法和配套資產(chǎn)處置機制，探索農(nóng)民自愿退出承包地的利益補償機制。開展城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地、房屋產(chǎn)權(quán)登記，建立縣鄉(xiāng)兩級產(chǎn)權(quán)交易平臺，制定交易規(guī)則和監(jiān)管辦法。農(nóng)村土地制度改革要因地制宜、循序漸進，守住底線、試點先行，鼓勵創(chuàng)新、穩(wěn)步推進，要以依法自愿有償為原則，堅持耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損、土地集體所有性質(zhì)不改變，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，依法保障農(nóng)戶對承包土地的使用和收益等權(quán)利。

要按照城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要求，建立健全農(nóng)村社會保障體系，使土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民有新的生產(chǎn)生活保障，解除其后顧之憂。加大對農(nóng)村社會保障投入力度，進一步建立健全包括農(nóng)村最低生活保障制度、社會救濟制度、優(yōu)撫安置制度、養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等在內(nèi)的社會保障體系，逐步弱化土地的社會保障功能。加大對土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民就業(yè)技能培訓，使其成為適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新型農(nóng)民，成為適應(yīng)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)工人。

三、健全市民化成本分擔機制

在農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化進程中，必須強化各級政府責任，分類提出各類基本公共服務(wù)的實施路徑和分擔辦法。義務(wù)教育方面：主要通過完善積分入學制度、向民辦學校購買服務(wù)、建立與經(jīng)常性教育支出掛鉤的市內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付體系解決。要合理規(guī)劃公辦學校布局，足額撥付教育經(jīng)費；加大民辦學校補助力度。社保方面：主要強化企業(yè)依法繳納社保、落實同工同酬、加強技能培訓投入的責任。建立健全以“培訓券”為主要模式的職業(yè)培訓補貼制度；強化企業(yè)開展外來務(wù)工人員崗位技能培訓責任，足額提取并合理使用職工教育培訓經(jīng)費。政府層面，對戶籍居民養(yǎng)老保險繳費補助按現(xiàn)行分擔原則分擔，醫(yī)療保險建議省財政在承擔基數(shù)支出的同時，加大對超出基數(shù)部分支出的轉(zhuǎn)移支付。醫(yī)療衛(wèi)生方面：主要通過加大財政和社會資本投入，提高供給質(zhì)量和能力。在現(xiàn)有分擔體制基礎(chǔ)上，積極探索按常住人口數(shù)量對基本公共衛(wèi)生服務(wù)及其重大項目實行補助。完善醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移接續(xù)、異地就醫(yī)及時結(jié)算等政策措施。公共事務(wù)方面：提高市鎮(zhèn)財政對村（社區(qū)）治安、環(huán)衛(wèi)等公共事務(wù)支出，上收事權(quán)，提高公共服務(wù)質(zhì)量。積極探索按照實際管理人口數(shù)量對地方公共事務(wù)管理成本進行補助。住房保障方面：主要通過規(guī)范公租房建設(shè)和出租屋管理、出臺公租房管理辦法、建立覆蓋中低收入戶籍人口并惠及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的新型住房保障體系予以保障。同時，探索創(chuàng)新從實物保障向發(fā)放房租補助過渡，由“補磚頭”轉(zhuǎn)為“補人頭”。

四、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制

要完善政府性資金投入制度，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔機制和財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。健全地方稅收體系，提高稅收征管能力，落實擴大“營改增”試點范圍，積極推進以房產(chǎn)稅和消費稅為主的地方主體稅種培育。通過整合資源、注入土地資產(chǎn)，盤活冠名權(quán)和經(jīng)營使用權(quán)，壯大投融資平臺實力，支持各地組建城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投融資平臺，提升投融資平臺支持城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的作用。設(shè)立城鎮(zhèn)化專項資金，增加地方財政投入。

強化市場化融資機制。進一步完善政府引導、市場化運作的多元化融資機制，拓寬融資渠道。鼓勵、支持和引導社會資本，采取PPP等多種模式，平等參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和道路養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化等公共項目的開發(fā)、建設(shè)和運營。研究落實開發(fā)性金融專項支持我省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)政策，鼓勵國家開發(fā)銀行加大對我省基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和住宅領(lǐng)域融資支持力度。繼續(xù)推進在各縣（市）成立村鎮(zhèn)銀行，有序推進融資擔保公司發(fā)展，不斷完善地方性金融機構(gòu)。鼓勵各類基金等參與具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和運營。

（作者單位：福建社會科學院經(jīng)濟研究所）