李興平

〔摘要〕 跨界水污染糾紛關(guān)系到不同行政轄區(qū)的利益，如果處理不好就會引發(fā)地區(qū)矛盾與沖突，甚至是群體性事件。因此，治理跨界水污染必須將協(xié)調(diào)流域地方政府間利益作為一個重要視角。具體來說，一要構(gòu)建民主而權(quán)威的流域管理機構(gòu)，完善流域管理法律制度建設(shè)，加強地方政府的環(huán)?？冃Э己耍晟瓶茖有偷牧饔蛘g利益協(xié)調(diào)機制；二要通過排污權(quán)交易來協(xié)調(diào)流域地方政府間的利益關(guān)系，促進流域地方政府間對水污染的合作治理；三要利用流域政府間生態(tài)補償政策消除流域內(nèi)部環(huán)境占用的不平等性，從而調(diào)解流域經(jīng)濟和環(huán)境的關(guān)系。

〔關(guān)鍵詞〕 地方政府，利益協(xié)調(diào)，跨界水污染，治理

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）05-0094-06

跨界水污染主要是指處于同一流域而分屬不同行政管轄區(qū)之間因水體移動所帶來的環(huán)境污染。上游污染，下游叫苦。在我國一些地區(qū)，處于同一流域但分屬不同行政區(qū)的上下游地區(qū)之間普遍存在著跨界水污染的矛盾。由于水環(huán)境污染具有負外部性，在地區(qū)經(jīng)濟競爭的背景下，如果上游地區(qū)通過向下游地區(qū)轉(zhuǎn)移污染行為來追求自身利益最大化，勢必會引發(fā)地區(qū)矛盾與沖突。由于缺少統(tǒng)一的聯(lián)合治污機制，上下游各自為政，治污脫節(jié)現(xiàn)象比較嚴重，經(jīng)常引發(fā)群體性事件。顯然，跨界水污染糾紛關(guān)系到不同行政轄區(qū)的利益?！暗胤嚼媸且环N置于行政區(qū)域內(nèi)、帶有群體性質(zhì)的多方利益需求，要想把它充分地表現(xiàn)出來，并在錯綜復(fù)雜的利益格局中占據(jù)有利位置，就必須造就或具備一個能充分代表、維護其利益要求的代言人?！?〔1 〕14理論和現(xiàn)實表明，唯有地方政府能擔(dān)此重任。當前影響流域水污染地方政府合作治理的主要癥結(jié)是有悖于市場競爭原則的地方保護主義，而利益協(xié)調(diào)機制策略的實施，將有助于地方政府減少其對轄區(qū)內(nèi)微觀主體污染行為實施地方保護的機會，從而使得流域地方政府間合作治理取得實質(zhì)進展。多年來，我國許多跨界水污染治理都取得了很大的成效，如渭河流域在跨界水污染治理方面由于完善和構(gòu)建了科層型利益協(xié)調(diào)機制、跨界水污染治理交易機制和跨界水污染生態(tài)補償機制，協(xié)調(diào)了流域地方政府的利益，減緩了矛盾沖突，使得該流域水污染治理取得了明顯成效，該模式可為探索我國流域生態(tài)環(huán)境治理和地方利益公平實現(xiàn)良性互動提供有益借鑒。

一、在跨界水污染治理中完善科層型的流域政府間利益協(xié)調(diào)機制

流域水資源作為流域內(nèi)相關(guān)制度安排的利益載體，其治理結(jié)果是流域地方利益格局的集中反映，也體現(xiàn)著流域生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的相互作用狀態(tài)。“流域水污染治理是典型的準公共物品，其治理成果具有消費的非競爭性，其治理成本巨大要求其本身具有受益的排他性?！?〔2 〕7地方保護主義在流域跨界水污染治理領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。當發(fā)生流域跨界水污染矛盾時，地方政府均有為本地謀利的傾向。就跨界水污染治理來說，追求的是流域整體利益的最大化，這就需要破解地方保護，構(gòu)建民主而權(quán)威的流域地方管理機構(gòu)，健全流域管理法制建設(shè)，加強地方政府環(huán)?？冃Э己说炔呗缘膭?chuàng)新與選擇。事實上，在流域政府間利益協(xié)調(diào)過程中，上級政府依靠自上而下的層級調(diào)控手段實施的科層型協(xié)調(diào)機制，對促進流域地方政府間對水資源配置使用的負外部性治理發(fā)揮著重要作用。

（一）構(gòu)建民主而權(quán)威的流域管理機構(gòu)。水資源的多功能性和生態(tài)系統(tǒng)的整體性決定了水資源管理是一個綜合性問題，必須有各相關(guān)方的共同參與、合作和協(xié)商才能得以解決。而當前我國流域水污染治理被人為地按照行政區(qū)域內(nèi)部不同部門和不同行政區(qū)域之間劃分為兩大部分，也就是通常所說的“條塊分割”，這就造成與流域統(tǒng)一管理原則相悖的水功能和不同形態(tài)的水資源分割管理的局面。而作為水利部門派出機構(gòu)的流域管理機構(gòu)，因沒有明確的法律地位，在處理跨界水污染問題上只能調(diào)查和協(xié)調(diào)而不能仲裁，致使流域跨界水污染矛盾和糾紛日益增多。地方保護主義是影響流域跨界水污染治理的主要障礙，解決該問題的關(guān)鍵是要建立一種地方利益表達和平衡機制，即流域地方政府能平等地參與流域管理機構(gòu)的決策并表達自己的訴求。要落實這項工作任務(wù)，建立一個民主而權(quán)威的流域管理機構(gòu)就成為必要。

流域治理只有通過構(gòu)建民主而權(quán)威的流域管理機構(gòu)才能使該流域水污染治理取得明顯成效。渭河是黃河的第一大支流，被譽為“陜西的母親河”。該流域是陜西省經(jīng)濟社會發(fā)展的核心區(qū)域，對全省經(jīng)濟社會的發(fā)展和西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推動起著重要作用。長期以來，伴隨渭河流域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的加速，渭河成為黃河流域最大的污染源，水污染已對流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴重的威脅。作為流域內(nèi)唯一的廢污水承納和排泄通道，渭河流域內(nèi)結(jié)構(gòu)性工業(yè)污染突出，城市污水處理水平較低，水污染事件頻發(fā)。全省80%以上的工業(yè)廢水和生活污水通過渭河排泄，導(dǎo)致渭河干流楊凌以下河段全部成為劣五類水，已喪失了使用功能。針對原來渭河流域管理機構(gòu)因權(quán)力過小、解決跨界外部糾紛時往往顯得效能嚴重不足及易與流域地方政府利益發(fā)生沖突的弊端，陜西省于2006年建立新的渭河流域管理局 〔3 〕83。渭河流域管理局是在摒除我國傳統(tǒng)流域管理機構(gòu)弊端和借鑒國外流域治理經(jīng)驗基礎(chǔ)上建立的新型流域管理機構(gòu)。該機構(gòu)的優(yōu)點主要體現(xiàn)為三個方面。首先，該機構(gòu)的行政權(quán)力由流域管理協(xié)議作出明確規(guī)定，其決定對締約的各地方政府有同等的法律約束力；其次，該機構(gòu)統(tǒng)一行使權(quán)力并負有全面責(zé)任，其決議具有權(quán)威性和強制性；第三，流域各地方政府間平等協(xié)商，共同決策。該機構(gòu)由于實施法定全權(quán)和命令統(tǒng)一的運行特點而確保了效率，同時因吸收流域各地方政府的參與又體現(xiàn)了民主，所以能夠推行該流域一體化管理取得良好績效。

（二）完善流域管理法律制度建設(shè)。流域水污染治理必須要有良好的制度環(huán)境作為保障。國外經(jīng)驗表明，地方政府合作機制的發(fā)展程度如何是與是否有完善的法制保障直接相關(guān)的。流域各地因資源、信息、技術(shù)開發(fā)等方面政策上的較大差異，如沒有規(guī)范統(tǒng)一的行動法規(guī)，地方政府合作也就不可能取得實效。我國流域跨界水污染治理到目前為止，仍缺乏可操作性的流域管理法律、法規(guī)，尤其是流域管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)職責(zé)、管理權(quán)限、污染責(zé)任的追究等方面，基本處于“無法可依”的境地，因此需加強流域管理法治建設(shè)。流域法治建設(shè)的關(guān)鍵在于加強執(zhí)法工作。為有效抵制地方保護主義行為，需強化流域環(huán)保執(zhí)法方面的改革，譬如嘗試對環(huán)保部門實行垂直管理，完善流域水環(huán)境治理的問責(zé)制等。流域管理立法只有與強有力的行政執(zhí)法機制協(xié)同良性運行才能有效抵制流域地方政府轉(zhuǎn)移和縱容負外部性的保護主義動機。

流域管理法律制度建設(shè)是實現(xiàn)流域管理體制實施的重要保障，堅持依法治水，推進水環(huán)境依法行政是流域管理的重要任務(wù)。近些年來，陜西省渭河流域管理把完善流域法律制度建設(shè)作為流域管理的重點來落實，經(jīng)過努力先后出臺了一系列與《水法》、《水污染防治法》等法律、法規(guī)相配套的多部地方性法規(guī)、規(guī)章，如陜西省頒布實施的《陜西省實施〈水法〉辦法》、《陜西省渭河生態(tài)環(huán)境保護辦法》等，這些法規(guī)為渭河流域管理事業(yè)的發(fā)展提供了法律依據(jù)。2012年陜西省又通過了《陜西省渭河流域管理條例》，該條例是我國第一部內(nèi)容較全面系統(tǒng)的流域管理綜合性地方法規(guī)。該法規(guī)為渭河流域統(tǒng)一管理、合理利用渭河水資源、防治水污染和洪澇災(zāi)害、改善流域生態(tài)環(huán)境提供了重要的法治保障。

（三）加強地方政府的環(huán)?？冃Э己?。改革開放以來，在單一經(jīng)濟指標考核體系的指揮下，我國各地方政府創(chuàng)造了大量不符合人民群眾長遠利益的“政績”，這些政績使得我國的生態(tài)環(huán)境付出了沉重的代價。跨界水污染治理也深受這種錯誤政績觀的影響，因流域水環(huán)境治理的外部性，地方政府的“經(jīng)濟人”特征決定了其“理性選擇”就是在區(qū)域生態(tài)治理中的“搭便車”、“不作為”的行為模式。如果要從根源上杜絕地方政府為一己私利所導(dǎo)致的跨界水污染現(xiàn)象，就必須把環(huán)保工作納入績效考核體系，加強對政府的環(huán)?？冃Э己恕＜磻?yīng)該構(gòu)建科學(xué)的環(huán)?？己梭w系來激勵地方政府按照綠色GDP衡量指標行事，充分考慮流域整體利益。從2005年開始，陜西省就啟動了以年度環(huán)境核算和污染經(jīng)濟損失調(diào)查為內(nèi)容的綠色GDP試點工作。由于綠色GDP的核算過程和結(jié)果與政府官員績效考核緊密聯(lián)系，能夠扭轉(zhuǎn)單一的GDP政府績效考核制度，從而有效解決地方政府因盲目追求經(jīng)濟增長而加重流域水資源配置使用的負外部性問題。

二、通過排污權(quán)交易來協(xié)調(diào)流域地方政府間的利益關(guān)系

排污權(quán)交易作為一種有效控制污染物排放的經(jīng)濟手段，“是一種以市場為基礎(chǔ)的控制策略，它的實質(zhì)是通過建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利像商品交換那樣買入和賣出來進行排放控制” 〔4 〕。具體來說就是，排污單位在獲得一定排污許可的前提下，同其他排污單位進行排污許可買賣，來獲取更高經(jīng)濟效益。排污權(quán)交易制度既可以直接減少流域水污染事件的發(fā)生，還可以使流域地方政府很難有機會對轄區(qū)微觀主體的水污染行為實施地方保護，間接促進了流域地方政府間對水污染的合作治理。

在排污權(quán)交易中，地方政府起著不可或缺的作用。我國現(xiàn)行的流域排污權(quán)交易制度主要包括兩種交易方式，即代表公共利益的地方政府與排污主體間的交易，以及排污主體之間的交易。相應(yīng)地，流域排污權(quán)交易中心也就形成了兩級市場。政府與排污主體之間的交易在一級初始分配市場運行。該級市場由政府在界定流域內(nèi)排污總量限值的基礎(chǔ)上，以不同的分配方式向各類排污主體分配排污權(quán)或排污許可的市場，它進行的是排污權(quán)的初始分配。排污總量限值的確立和初始分配，明確了各個排污主體的產(chǎn)權(quán)，是排污市場有效運行的基礎(chǔ)。盡管一級初始分配市場是一個不完備的市場形態(tài)，但它卻是自由交易的前提。所謂二級市場，是指排污權(quán)交易市場，它是各個排污主體根據(jù)自己的需要，進行排污權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的市場。這是一個自由交易的市場，它的交易規(guī)則和交易價格都是市場化的。一級初始分配市場里政府是主要的參與者，它主要包括總量控制、排污權(quán)初始分配和排污權(quán)交易法規(guī)；二級市場則包括交易市場和監(jiān)督體系。需要指出的是，政府在分配排污權(quán)后，仍需發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用，確保二級市場的正常運行。

環(huán)境經(jīng)濟學(xué)理論認為，污水排放量的大小對某一地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展會產(chǎn)生一定的影響，所以排污權(quán)實質(zhì)上是一種發(fā)展權(quán)。使用較多排污權(quán)的地區(qū)要為多使用的那部分污染權(quán)支付相應(yīng)的費用，而使用較少排污權(quán)的地區(qū)由于進行水資源保護而影響了自身的經(jīng)濟發(fā)展，應(yīng)該得到相應(yīng)補償?！芭盼蹤?quán)交易將這種生態(tài)服務(wù)視為一種商品，并將其在市場中交易，有效地協(xié)調(diào)了環(huán)境容量提供地區(qū)與獲益地區(qū)的利益問題，實現(xiàn)了區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的補償，促進了區(qū)域生態(tài)環(huán)境的維護?！?〔5 〕81排污權(quán)交易盡管是排污主體自發(fā)進行的，但不同地區(qū)之間排污主體間的排污權(quán)交易，實際上無形中解決了不同地區(qū)之間的環(huán)境矛盾。這種交易機制大大節(jié)省了流域地方政府之間協(xié)商談判的成本，并且使生態(tài)治理的提供方得到了補償，受益方則承擔(dān)了責(zé)任。

流域排污權(quán)交易分為區(qū)域內(nèi)交易和區(qū)域間交易，點源間交易、非點源間交易和點源與非點源交易。不論是哪一種交易，都需要首先在區(qū)域間分配減排量，在交易主體完成自身排污指標量并達標減排的前提下進行交易。渭河流域排污權(quán)交易流程主要分為三個階段。第一階段為排污權(quán)初始分配階段。排污權(quán)初始分配的對象原則上應(yīng)該包括試點區(qū)域的所有污染源，但因渭河流域中小污染排放源監(jiān)管難度較大，因此目前的排污交易只把排污權(quán)分配給國家級或省級的重點排污企業(yè)和城鎮(zhèn)污水處理廠等，等監(jiān)管條件成熟后，再考慮把中小企業(yè)和非點源包括進來。第二階段為點源達標階段。經(jīng)過《渭河流域水污染防治三年行動方案》（2012—2014年）的實施，2015年渭河流域點源達標基本實現(xiàn)，目前治理的重點在于鞏固已有達標成果，嚴格控制新工業(yè)污染源等方面。第三階段為排污交易階段。渭河流域排污交易主要采用“總量減排與交易”模式，該模式就是首先根據(jù)渭河流域環(huán)境容量和環(huán)境資源承載力確定污染排放總量指標，然后通過有償或無償分配的方式把污染排放指標分配給區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，允許企業(yè)在達標排放以及不超出污染排放限額的前提下排污。因污染減排技術(shù)水平高的企業(yè)的污染排放量會比排放限額小，多減排的部分可以出售給不能實現(xiàn)在排放限額內(nèi)排污的企業(yè)，由此獲得利潤。從2012年開始，陜西省成為國內(nèi)首次將二氧化硫排放量、氨氮排放量、化學(xué)需氧量和氮氧化物排放量列入排污權(quán)交易范疇的省份。“2012年，二氧化硫、氨氮交易量分別達3681.8萬噸、9731.4萬噸，成交金額分別為4560.6萬元、8852.3萬元。” 〔6 〕總量減排與交易模式可以很好地與我國當前采取的總量控制制度相銜接，從而有助于流域總量控制指標的完成和水質(zhì)改善目標的實現(xiàn)。

排污權(quán)交易政策成功與否的關(guān)鍵在于能否公平地交易排污許可，盡最大可能保證所有區(qū)域、排污企業(yè)的交易是公平的，符合其生產(chǎn)力條件的。渭河流域在排污許可交易方面設(shè)計了嚴格的程序：首先是信息交易發(fā)布環(huán)節(jié)。排污權(quán)交易的雙方，即當排污權(quán)供應(yīng)方或需求方有交易需求時，需通過中介機構(gòu)將環(huán)保部門審核的交易信息公布于交易平臺。其次是交易協(xié)商環(huán)節(jié)。排污權(quán)供求雙方就排污權(quán)交易的具體內(nèi)容進行協(xié)商，達成初步排污權(quán)交易協(xié)議。該環(huán)節(jié)中介機構(gòu)有權(quán)公開參與交易雙方的基本資料信息。第三是交易審核與批復(fù)環(huán)節(jié)。交易申請?zhí)峤缓?，環(huán)保行政主管部門應(yīng)根據(jù)交易內(nèi)容，要求監(jiān)測單位提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)，監(jiān)測單位有義務(wù)保證所提供數(shù)據(jù)的真實性。第四是交易交割與變更登記環(huán)節(jié)。交易申請審核后，排污單位根據(jù)審核的合同對污染物排污權(quán)進行交割與結(jié)算。至此，排污權(quán)需求方和供給方分別得到和失去所交易的排污權(quán)數(shù)額。最后是交易中止環(huán)節(jié)。交易完成后，如交易確實給流域生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響的，環(huán)保行政主管部門可以及時中止交易合同，并責(zé)令交易雙方對造成的損失進行補償，并采取相應(yīng)的治理措施。

政府在流域排污權(quán)交易中要發(fā)揮主導(dǎo)作用。由于流域水污染治理具有準公共物品的屬性，使得市場在流域排污權(quán)交易過程中存在一定范圍內(nèi)的局限性。在市場經(jīng)濟條件下，市場機制在資源的配置中起決定性的作用，在一系列理想假設(shè)條件下（如完全競爭、完全理性、完全信息等），市場對資源的配置可以達到帕累托最優(yōu)狀態(tài) 〔7 〕119。而政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮可以有效地彌補市場在流域排污權(quán)交易中的不足。政府在渭河流域排污權(quán)交易中的作用主要表現(xiàn)在：首先是負責(zé)流域污染物排放總量的確定和排污權(quán)的分配。“現(xiàn)行的污染物排放總量控制制度是指國家環(huán)境管理機關(guān)依據(jù)所勘定的區(qū)域環(huán)境容量，決定區(qū)域中的污染物排放總量，根據(jù)排放總量削減計劃，向區(qū)域內(nèi)的各地區(qū)分配各自的污染物排放總量額度的一項法律制度?！?〔8 〕132污染物排放總量控制主要從流域整體角度出發(fā)，根據(jù)水體的功能要求和污染源的分布情況，向流域各地方政府分配污染物排放量及其削減量；地方政府在確定排污權(quán)價格后，通過市場拍賣方式實現(xiàn)資源分配的最優(yōu)化。其次是采取有效的經(jīng)濟措施激勵排污企業(yè)減污。政府在確認企業(yè)既有排污權(quán)的條件下，激勵企業(yè)通過技術(shù)進步減少污染排放，減排的部分可以出售給其余企業(yè)或政府以獲取利潤。利用這種方式激勵企業(yè)減排，企業(yè)的積極性一般比較高，有助于減排活動的開展。第三是對環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)進行界定以降低交易費用。環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的界定必須靠政府的介入才能完成。在界定環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，政府需構(gòu)建交易信息平臺，以解決交易雙方信息不對稱的問題。在產(chǎn)權(quán)交易過程中，政府還需發(fā)揮好協(xié)調(diào)、裁判和監(jiān)督的作用，確保通過市場機制來控制污染物排放總量的目標。第四是探索流域排污權(quán)交易的法制建設(shè)。當前我國各級環(huán)保部門所確認的排污權(quán)僅僅是一種應(yīng)對策略，并不具有法律效應(yīng)，因此，將排污權(quán)的確認用法律制度加以鞏固，有助于排污權(quán)交易活動的順利開展。陜西省在渭河流域排污權(quán)交易的過程中，以我國環(huán)境立法為依據(jù)，結(jié)合本流域水資源環(huán)境現(xiàn)狀、經(jīng)濟發(fā)展水平和社會政治條件等，嘗試性的建立了一批流域交易細則的地方性法規(guī)，使排污權(quán)交易做到有法可依。

三、利用流域政府間生態(tài)補償政策來調(diào)解流域經(jīng)濟和環(huán)境的關(guān)系

生態(tài)補償是以經(jīng)濟手段協(xié)調(diào)相關(guān)者利益關(guān)系的一種制度安排，它主要“通過對損害（或保護）資源環(huán)境的行為進行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性（或外部經(jīng)濟性），達到保護資源環(huán)境的目的?！?〔9 〕流域政府間生態(tài)補償主要包括生態(tài)破壞補償和生態(tài)建設(shè)補償兩個方面。前者是指對流域上游地區(qū)因自身經(jīng)濟活動造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，要對此進行補償；后者是指流域生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)要對建設(shè)生態(tài)環(huán)境的地區(qū)提供經(jīng)濟補償。流域可持續(xù)發(fā)展不僅要求生態(tài)環(huán)境的改善，而且還要求實現(xiàn)區(qū)際和代際的持續(xù)與協(xié)調(diào)發(fā)展。流域政府間生態(tài)補償政策的實施，可以消除流域內(nèi)部環(huán)境占用的不平等性，從而實現(xiàn)流域經(jīng)濟和環(huán)境關(guān)系的融洽。

（一）流域政府間生態(tài)補償?shù)淖饔?。流域開展的生態(tài)補償工作，主要涉及地方政府間的問題。結(jié)合生態(tài)補償意涵，流域政府間生態(tài)補償機制就是“中央和下游發(fā)達地區(qū)對由于保護環(huán)境敏感區(qū)而失去發(fā)展機會的上游地區(qū)以優(yōu)惠政策、資金、實物等形式的補償制度。其實質(zhì)是流域上下游地區(qū)政府之間部分財政收入的重新再分配過程” 〔10 〕。通常情況下，上游地區(qū)人口密度較小，工業(yè)化、城市化水平較低，經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后，但上游地區(qū)對流域水生態(tài)環(huán)境的影響較大，如果上游地區(qū)的水質(zhì)較差，則下游地區(qū)的用水安全就得不到保障；中下游地區(qū)一般人口密度較大，工業(yè)化、城市化水平較高，經(jīng)濟實力較強，相應(yīng)對水資源質(zhì)量的要求較高。如果上游積極發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟，對水資源進行開發(fā)利用，則會污染水資源，進而影響下游地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展并損害其經(jīng)濟利益；如果上游積極治理生態(tài)環(huán)境就會影響本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，同時還需大量資金支付治理環(huán)境費用。所以，在流域水資源治理過程中，上下游地區(qū)之間存在著成本和效益相互轉(zhuǎn)移的問題。為了解決這個問題及流域上下游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理之間的矛盾，就需要在流域建立政府間生態(tài)補償機制。“通過補償行為，在上下游政府間建立公平、合理的激勵機制，借此增進上下游政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)，推動對流域水資源配置使用的負外部性合作治理?！?〔11 〕108當流域地方政府間因為水生態(tài)環(huán)境治理出現(xiàn)矛盾和沖突時，上級政府的調(diào)解就顯得極為重要。經(jīng)過協(xié)商途徑，由破壞或污染流域環(huán)境的地區(qū)將資金直接補償給流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)的地區(qū)。

（二）流域水污染政府間生態(tài)補償?shù)脑瓌t、方式和標準。流域水污染政府間生態(tài)補償所遵循的原則主要有三點：首先是協(xié)商共識的原則。建立流域政府間生態(tài)補償機制是對現(xiàn)有利益格局的調(diào)整，必然會產(chǎn)生一定的阻力。另外，確定生態(tài)補償標準的一些依據(jù)也難以量化，暫時難以一步到位。所以建立流域政府間生態(tài)補償機制必須要循序漸進，先少后多，先易后難；具體機制要通過流域地方政府間的協(xié)商來設(shè)計，以共識為基礎(chǔ)，確保機制的落實。其次是共建共享的原則。流域生態(tài)環(huán)境保護的各利益相關(guān)者應(yīng)該在履行環(huán)保職責(zé)的基礎(chǔ)上，加強地方政府之間在環(huán)境治理方面的配合和經(jīng)濟活動領(lǐng)域的合作。流域生態(tài)環(huán)境整體治理效果如何，關(guān)鍵在于涉及地方利益時，各利益主體能否從整體利益出發(fā)，以合作協(xié)調(diào)的理念解決問題。只有去除狹隘的地方利益，才能有效推動流域上下游地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。第三是權(quán)責(zé)一致的原則。依據(jù)流域上下游地區(qū)在流域生態(tài)環(huán)境治理和利用過程中的付出和收益情況，應(yīng)建立責(zé)權(quán)利相一致的生態(tài)補償機制。當下游政府要求上游政府提供更高生態(tài)服務(wù)要求或是當前已經(jīng)享用高于基本要求的生態(tài)服務(wù)時，下游政府就必須向上游政府提供必要的生態(tài)補償資金。

我國流域政府間生態(tài)補償目前基本采用資金補償和政策補償兩種方式。資金補償主要為財政轉(zhuǎn)移支付和補償金形式。陜西省渭河流域水污染補償實施方案規(guī)定：“污染補償資金由省財政廳每年年底前通過轉(zhuǎn)移支付的方式下達，由流域地方政府專項用于渭河流域的綜合治理；污染補償資金的60%用于各地區(qū)的污染物治理補償，40%用于獎勵工作力度大，考核斷面全年水質(zhì)達標或水質(zhì)改善明顯的地區(qū)。” 〔12 〕為保護上游水質(zhì)，陜西省于2011年向渭河上游的甘肅省天水市、定西市各提供300萬元的生態(tài)補償資金，這也是國內(nèi)首例省際之間進行的生態(tài)補償。另外還有政策補償，即地方政府利用中央政府的授權(quán)制定優(yōu)惠性政策。渭河流域水污染補償項目的實施在改善該流域水質(zhì)污染現(xiàn)狀、調(diào)整流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等方面發(fā)揮了積極的作用。

流域政府間生態(tài)補償標準的測算，是由上級環(huán)保部門組織地方考核流域上下游交界斷面的水量和水質(zhì)的監(jiān)測及核定，然后以此來核算污染補償資金。計算方式主要參考恢復(fù)費用法，“該方法是把各種受污染水體的水質(zhì)恢復(fù)到基準態(tài)所需的處理成本來作為水污染的經(jīng)濟損失?；謴?fù)費用法從污染源和污染現(xiàn)狀角度出發(fā)，計算削減污水排放的費用或?qū)ΜF(xiàn)有污染進行治理的費用。” 〔13 〕該方式主要適用于流域內(nèi)地區(qū)間地表水生態(tài)環(huán)境污染補償。渭河流域地方政府間生態(tài)補償標準暫定為：“渭河水水質(zhì)化學(xué)需氧量每升超標10毫克以內(nèi)，每超標1毫克補償10萬元到20萬元不等，超標在10毫克以上，每毫克補償30萬元；氨氮含量每升超標在10毫克以內(nèi)，每毫克補償50萬元到100萬元不等，超標在10毫克以上，每毫克補償150萬元?！?〔14 〕考核交界斷面的水質(zhì)和水量按月監(jiān)測數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，污染補償資金按照季度為單位進行核算，以年度為單位予以結(jié)算，并將結(jié)果及時告知省財政廳和地方政府。

（三）流域水污染政府間生態(tài)補償?shù)氖袌鰞?nèi)核。市場是驅(qū)動生態(tài)機制運轉(zhuǎn)的重要力量，生態(tài)補償必須在市場環(huán)境下進行，否則就達不到應(yīng)有效果。渭河流域水污染政府間生態(tài)補償正逐漸體現(xiàn)出其市場內(nèi)核來，具體表現(xiàn)為：首先，流域水污染政府間生態(tài)補償適應(yīng)市場優(yōu)化資源配置的需要。上游地區(qū)治理水污染，收益的范圍包括下游地區(qū)在內(nèi)的整個流域。這說明下游地區(qū)沒有付出生態(tài)治理成本卻能分享收益，這正體現(xiàn)出資源的低配置率和市場的失靈，對這種缺陷作出彌補的最佳手段即是流域政府間的生態(tài)補償。其次，流域水污染政府間生態(tài)補償體現(xiàn)了市場的基礎(chǔ)，即產(chǎn)權(quán)制度的本質(zhì)要求。收益權(quán)是產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，當下游地區(qū)向上游地區(qū)實施補償，就已經(jīng)體現(xiàn)出對環(huán)境利益主體收益權(quán)的保護，這也意味著市場成分開始增加。第三，流域水污染政府間補償探索采用市場手段來實現(xiàn)。資金補償是流域水污染政府間生態(tài)補償?shù)幕痉绞?，且主要通過財政轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)。事實上，渭河流域水污染政府間生態(tài)補償在采用財政轉(zhuǎn)移支付這一“輸血”補償方式的同時，也在嘗試采取市場行為的“造血”補償方式，例如鼓勵受償方地區(qū)居民承擔(dān)生態(tài)保護建設(shè)項目，借此來提高居民的收入等。盡管政府在流域生態(tài)補償中發(fā)揮著重要的主導(dǎo)性作用，但問題是政府在流域生態(tài)補償中也有“失靈”的情況，比如政府干預(yù)達不到預(yù)期的生態(tài)治理目標，不能有效地改善環(huán)境，或者治理成本太高，造成資源浪費等，所以只有市場性參與才能最終實現(xiàn)補償?shù)母咝浴?/p>

地方利益競?cè)乐赜绊懼饔蛏鷳B(tài)環(huán)境的治理成效。為推動流域跨界水污染治理的健康發(fā)展，必須有效地協(xié)調(diào)好地方利益沖突，這就需要一系列策略上的革新。渭河流域在跨界水污染治理方面由于完善和構(gòu)建了科層型利益協(xié)調(diào)機制、跨界水污染治理交易機制和跨界水污染生態(tài)補償機制，這些策略的創(chuàng)新與選擇既有效增進了流域政府間的合作，又能夠減少流域水資源治理的負外部性現(xiàn)象。由于流域水資源的準公共物品屬性，使得當前的政府主導(dǎo)模式和市場主導(dǎo)模式都存在一定范圍內(nèi)的局限性，跨界水污染的治理需要在政府主導(dǎo)下，由企業(yè)、社會組織和公民形成多中心網(wǎng)絡(luò)治理模式，這樣才能實現(xiàn)流域環(huán)境生態(tài)與經(jīng)濟社會系統(tǒng)的和諧、可持續(xù)發(fā)展的目的。

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責(zé)任編輯 周 榮