伍洪杏　陸小成

〔摘要〕 英國在責任政府建設(shè)方面開創(chuàng)世界先河，是提出并構(gòu)建無縫隙問責的典范。英國傳統(tǒng)問責制存在主體縫隙、目的縫隙與基礎(chǔ)縫隙等問題，隨后實行了問責制改革，實現(xiàn)問責主體從議會到社會、問責目的從懲罰到績效、問責基礎(chǔ)從缺失到健全的重大轉(zhuǎn)變。英國無縫隙問責制設(shè)計對我國的政策啟示主要是激活人大問責，力求渠道多元；注重結(jié)果導向，開展績效問責；夯實法律基礎(chǔ)，加強制度保障。

〔關(guān)鍵詞〕 責任政府，無縫隙問責，人大問責，績效問責

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）05-0100-04

行政問責制度的發(fā)展源于英國的責任內(nèi)閣制實踐 〔1 〕。英國作為傳統(tǒng)工業(yè)化較早的國家，在責任政府建設(shè)方面開創(chuàng)世界先河，形成了許多可資借鑒的成功經(jīng)驗，也是提出并構(gòu)建問責無縫隙政府的典范?，F(xiàn)代意義上的問責制源于西方發(fā)達國家，在長期的實踐中，圍繞行政權(quán)力行使的各個環(huán)節(jié)，它們制定了完備的、無縫隙的問責制度 〔2 〕。早在17世紀，英國政府在議會彈劾程序的基礎(chǔ)上，建立了內(nèi)閣責任制時代下的傳統(tǒng)問責制，后經(jīng)歷了公民憲章運動、合作政府等諸多行政改革，逐步建立了無縫隙問責體系。本文主要考察英國責任政府與問責無縫隙的發(fā)展歷程，深入剖析其主要特點，進而提出對于我國構(gòu)建無縫隙責任政府、提升政府治理能力的主要政策啟示。

一、內(nèi)閣責任制時代的英國傳統(tǒng)問責制

英國內(nèi)閣由議會產(chǎn)生，并對議會負責，議會有權(quán)對內(nèi)閣的個人與集體進行監(jiān)督與問責。當內(nèi)閣成員在施政方針、遵紀守法、品行操守方面存在問題時，需要接受議會的質(zhì)詢、調(diào)查、彈劾、不信任表決等各種形式的問責，可能會導致內(nèi)閣成員的辭職甚至內(nèi)閣的總辭職。這些問責形式構(gòu)成了內(nèi)閣責任制時代（18世紀～19世紀）英國的主要傳統(tǒng)問責機制，具體運作形式如下：一是質(zhì)詢。質(zhì)詢是指議員在議會會議期間，針對政府工作中存在的違法、失誤、難以理解的情況向政府首腦或政府高級官員提出質(zhì)疑或詢問并要求答復的活動，是議會監(jiān)督政府的一種方式。在英國的議會中，質(zhì)詢活動經(jīng)常發(fā)生，質(zhì)詢權(quán)已成為英國議會用以監(jiān)督政府的一項最重要權(quán)力。根據(jù)英國憲法的有關(guān)規(guī)定，下議院有權(quán)對大臣進行質(zhì)詢，就有關(guān)行政措施要求獲得口頭或書面的答復。二是調(diào)查。英國議會的調(diào)查權(quán)起源于13世紀開始的對國家財政權(quán)的監(jiān)督。此后，隨著議會職能的拓展，議會的調(diào)查權(quán)也發(fā)展成為包括對受到質(zhì)詢和彈劾的政府官員的違法事實進行調(diào)查以獲取證據(jù)的權(quán)利。調(diào)查是議會監(jiān)督政府行為的重要方式，議會行使調(diào)查權(quán)，可以使得“最狂妄的君主與政府官員在其調(diào)查下顫抖，必須對自己的行為加以說明” 〔3 〕，也確實存在過失的官員因調(diào)查而遭到彈劾的案例。三是彈劾。彈劾是議會控告和制裁違法失職的政府官吏并追究其法律責任的活動。由于中下層官員可以通過上級制裁得到懲罰，彈劾主要針對政府的高級官員進行。彈劾的原因既有可能是被彈劾者存在失職瀆職的行為，也有可能是被彈劾者存在生活作風問題。四是不信任表決。不信任表決，又稱“不信任投票”，是指以投票表決的方式對政府的政策以及官員表示信任與否的活動 〔4 〕。當議會認為內(nèi)閣成員存在違法失職行為或者政策錯誤行為時，就可以對內(nèi)閣提出不信任案。如果議會通過不信任表決，將會導致內(nèi)閣總辭職。不信任投票可以檢驗政府是否得到議會的足夠支持，并通過該程序?qū)φM行有效監(jiān)督。然而，不信任投票影響重大，只有在內(nèi)閣成員有嚴重違法失職行為或者內(nèi)閣施政方針違背法律需要加以糾正時才可啟動。

內(nèi)閣責任制時代的問責制除議會問責之外，還包括行政機關(guān)內(nèi)部的層級問責。層級問責是指上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)工作中存在的不作為與亂作為行為依據(jù)法律法規(guī)進行懲戒的行為。層級問責是政府內(nèi)部的自上而下的問責，是上級對下級行使職權(quán)的活動進行監(jiān)督與追究。層級問責與議會問責相比屬于同體問責，公正性難以保證，但是由于其具有廣泛性與直接性，亦被視為議會問責的重要補充。

實踐中，內(nèi)閣責任制時代的問責制存在以下不足：問責主體僅為議會及政府，忽視了大多數(shù)公民的問責權(quán)利，沒有強調(diào)公民主體意識，不是全方位的問責；問責目的主要是懲罰存在過失的官員，問責動輒以官員的辭職甚至內(nèi)閣的總辭職為結(jié)果，卻未能考量該問責是否為公眾提供了更好的公共服務，不是建設(shè)性的問責；問責基礎(chǔ)是為數(shù)不多的問責法律與尚未興起的問責文化，基礎(chǔ)不堅實。總之，這種問責是存在主體縫隙、目的縫隙與基礎(chǔ)縫隙的“有縫隙”問責制。

二、當代英國無縫隙問責體系的主要內(nèi)容

針對上述的“有縫隙”問責制，英國政府實行了諸多問責制度改革方案，逐步建立起了接受全社會監(jiān)督、建設(shè)性并有著堅實的法律基礎(chǔ)的無縫隙問責體系。

1.問責主體：從議會到社會。注重公民意識、開展社會問責是當代英國無縫隙問責制與英國傳統(tǒng)問責制最重要的區(qū)別。在英國傳統(tǒng)問責制中，主要的問責模式是議會對內(nèi)閣問責以及部長對公務員問責，公民鮮有問責途徑。然而，國家的一切權(quán)利屬于人民。政府運作是否有效的判斷主體應當是國家內(nèi)的一切人民，而不僅僅是議會。隨著英國民主政治的發(fā)展，政府越來越意識到公民問責的重要性。1991年，梅杰政府發(fā)起了著名的“公民憲章運動”，用憲章的形式把政府公共部門服務的內(nèi)容、標準、責任等公之于眾，接受公眾監(jiān)督，實現(xiàn)提高服務水平和質(zhì)量的目的，極大地拓展了行政問責的主體。其便捷的投訴渠道、流程的受理程序、明確的服務承諾以及合理的補償標準使得公民參與意識不斷增強，社會問責成為英國問責模式的主體，以議會問責為主的傳統(tǒng)問責制逐漸發(fā)展成為以社會問責為主的包含議會問責、內(nèi)部問責、行政裁判所問責、媒體問責的多元問責體系。多元問責尤其是社會問責保障了問責的直接性與廣泛性，是當代英國無縫隙問責的重要特征。

2.問責目的：從懲罰到績效。在內(nèi)閣責任制時代的英國傳統(tǒng)問責制中，行政問責多以官員的引咎辭職甚至是內(nèi)閣辭職為結(jié)果，以懲罰為目的而不是以績效為目的的英國傳統(tǒng)問責制存在著巨大的縫隙。1979年，隨著撒切爾夫人出任英國首相，英國政府開始了轟轟烈烈的“新公共管理運動”。1988年的“下一步行動方案”提出在中央政府各部內(nèi)部設(shè)立“執(zhí)行機構(gòu)”，用于執(zhí)行部門政策，提供公共服務。“下一步行動方案”的有效執(zhí)行對政府機構(gòu)設(shè)置規(guī)模、績效等均要求在中央各部委制定的政策框架下履行行政職責，強化對各政府機構(gòu)行政問責 〔5 〕。當公共決策失誤時，問責主管部長；當服務質(zhì)量低下時，問責執(zhí)行機構(gòu)?！跋乱徊叫袆臃桨浮睂崿F(xiàn)了決策責任與公共服務責任的分離，為英國無縫隙問責體系的建立打下了良好的基礎(chǔ)。1990年，梅杰政府將公共部門績效管理的重點轉(zhuǎn)移到公共服務的質(zhì)量方面，開始注重建立政府與社會的合作伙伴關(guān)系。一方面，主管部長與執(zhí)行機構(gòu)負責人簽訂合作協(xié)議。合作協(xié)議明確規(guī)定了雙方的責任與權(quán)力，也明確規(guī)定了執(zhí)行機構(gòu)所提供的公共服務的質(zhì)量與標準。當執(zhí)行機構(gòu)未能達到協(xié)議所規(guī)定的標準時，將接受行政問責并受到處罰。這種以績效評估的行政問責方案取代了以往以懲戒為導向的行政問責方案，提升了公共服務的效率，保護了公眾的應得利益。另一方面，英國政府通過“最佳價值模式”從經(jīng)濟性、效率性、效益性三個方面了解公眾的理性需求，以此確定服務目標，并且比較各個服務者的能力、業(yè)績從中選擇合適者擔當執(zhí)行機構(gòu)，使得績效考核更貼近群眾。1997年，布萊爾政府提出“合作政府”理念，旨在聯(lián)合政府各部門與各個私人機構(gòu)，跨越組織邊界為公眾提供更優(yōu)良的服務?！昂献髡备幼⒅乜冃栘?，將績效導向納入公務員的個人評估系統(tǒng)，以此培養(yǎng)公務員的倫理精神和核心價值。英國行政問責的目的從懲戒官員逐步走向更好地為公眾服務這一根本性目的，彌補了行政問責的目的縫隙，成為當代英國無縫隙行政問責的重要一環(huán)。

3.問責基礎(chǔ)：從缺失到健全。無縫隙行政問責是一個系統(tǒng)工程，需要公正嚴明的法律作為制度支撐。英國政府在推進行政問責改革的實踐過程中，不斷豐富相關(guān)法律，形成了一套健全的行政問責法律體系，對問責主體、問責客體、問責程序、問責范圍、問責標準作出了明確規(guī)定，有效避免了“自由裁量”所導致的問責結(jié)果的差異性。1853年，英國政府頒布了一整套具有現(xiàn)代意義的文官制度，其嚴密性與合理性對于英國無縫隙行政問責體系的建立起到了重要作用。1906年，英國政府制定了《防止貪污法》，明確定義了財產(chǎn)來源不明的概念及其量刑規(guī)定，有效預防與制裁了因政府工作人員濫用職權(quán)而導致的貪污腐敗。1916年，英國政府對該法律進行了修訂，將其適用范圍擴大至一切地方性公共機構(gòu)，有效彌補了原法律的行政問責縫隙。1947年，英國議會通過了《王權(quán)訴訟法》，該法律彌補了英國長期來國王不被問責的法律縫隙，規(guī)定了英國國王與一般公民一樣并無法律豁免特權(quán)。2011年，英國政府制定的《反賄賂法案》正式生效，該法案對于犯有行賄、受賄的公務人員規(guī)定了嚴厲的懲罰措施，最高可達10年監(jiān)禁并罰款，被稱為“世界上最嚴厲的反腐敗法”。英國的行政問責相關(guān)法律在實踐過程中從缺失逐漸走向健全，有效彌補了行政問責的法律縫隙。

三、英國行政問責無縫隙對我國的啟示

無縫隙問責是對問責主客體之間的各個環(huán)節(jié)、過程、責任等進行明確規(guī)定，不能存在太多繁文縟節(jié)、責任推諉等現(xiàn)象，而是公開透明、職責清晰，覆蓋全程，不存空隙，不留暗箱，不是以各自為政的形式而是以一種完整的、連貫的方式進行問責，以實現(xiàn)公民的無縫隙監(jiān)控和失責“零容忍” 〔2 〕。英國行政問責的無縫隙制度設(shè)計，對我國問責制的完善提供了重要的經(jīng)驗借鑒和政策啟示。

1.激活人大問責，力求渠道多元。英國的無縫隙行政問責體制以異體問責為主，包括議會問責、行政裁判問責、社會問責以及媒體問責多種形式。異體問責主體獨立于政府機關(guān)之外，保證了問責的客觀性與公正性。反觀我國的行政問責機制，仍然以層級問責為代表的同體問責為主。由于利益關(guān)系，同體問責常會出現(xiàn)官官相護、暗箱操作等現(xiàn)象，難以做到透明的、公正的無縫隙行政問責。我國行政問責應當借鑒英國經(jīng)驗，激活與議會功能類似的人民代表大會問責，并且努力拓寬問責渠道，構(gòu)建無縫隙問責制。

首先，激活人大問責權(quán)利。人大問責是我國最基本也是最重要的異體問責形式。2015年2月25日，《人民日報》刊發(fā)名為《人大監(jiān)督，緊盯司法公正》一文，指出人大監(jiān)督所依據(jù)的是作為國家根本大法的憲法，每一次監(jiān)督權(quán)利的行使都是對人民主權(quán)原則的彰顯。當前，人大監(jiān)督制度的監(jiān)督主體是各級人大及其代表，監(jiān)督對象是“一府兩院”和特定人群。監(jiān)督內(nèi)容分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。其中，法律監(jiān)督包括立法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督，工作監(jiān)督包括聽取工作報告和匯報、質(zhì)詢、視察調(diào)查等。然而，人大的監(jiān)督權(quán)長期以來處于“休眠”狀態(tài)，即使有監(jiān)督權(quán)的使用，往往也避重就輕，流于形式主義。全國性質(zhì)詢案例近10年無一例，特定問題調(diào)查權(quán)在實踐中亦從未被使用過。究其原因，除了法律規(guī)定過于“粗線條”、操作性不強之外，最重要的就是人大代表的觀念認識問題。一些人大代表往往僅將“人大代表”視為一種榮譽，沒有意識到其擔負著監(jiān)督政府、檢察院與法院的重要責任，無意識亦無勇氣去監(jiān)督問責官員。因此，在建立我國無縫隙問責體系的過程中，既需要完善相關(guān)的法律法規(guī)，更需要加強對人大代表監(jiān)督權(quán)的宣傳，增強人大代表的問責意識，以此激活人大問責權(quán)利。

其次，拓寬人民監(jiān)督渠道。習近平總書記在2014年9月6日發(fā)表重要講話，強調(diào)“加強和改進監(jiān)督工作，拓寬人民監(jiān)督權(quán)利的渠道”。人民是國家的主人，公務人員的行為理應接受人民的監(jiān)督與問責。然而，目前我國公民參與問責途徑匱乏，公民鮮有參與行政問責的實踐，也少有主動積極進行行政問責的意識，應當努力建設(shè)與完善公民問責制。要建立健全問責咨詢委員會制度，推進行政問責民主化與科學化；完善舉報制度，保護舉報者的切身利益；完善民意調(diào)查制度，了解真實民意；完善公開聽證制度，積極回應公民意見。由于目前缺乏公民實體監(jiān)督渠道，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督逐漸興起。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督即公民利用互聯(lián)網(wǎng)平臺（如中紀委監(jiān)察部、國務院糾風辦網(wǎng)站，網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、微博等），對可能違反或損害公共利益的行為所采取的曝光、舉報與討論的行為。政府網(wǎng)站上的舉報在得到受理后，紀檢監(jiān)察機關(guān)將對涉案官員進行調(diào)查與問責；在社交網(wǎng)站上曝光的重大事件，可以引來網(wǎng)友的圍觀、轉(zhuǎn)發(fā)、評論，形成“滾雪球”效應，社會媒體隨之加入，引爆事件，政府內(nèi)部開始對相關(guān)官員進行問責，依法追究官員責任。近年來，因為網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督而落馬的官員非常之多，代表性人物有“表叔”楊達才、不雅視頻主角雷政富、國家能源局局長劉鐵男等 〔6 〕。網(wǎng)絡(luò)問責屬于異體問責，它通過同體問責而發(fā)揮問責效力，為官員問責體系提供了全新的問責手段。當然，網(wǎng)絡(luò)問責也存在諸如網(wǎng)絡(luò)暴政、信息傳播失真、舉報人得不到保護等問題，需要政府出臺有關(guān)政策與法規(guī)加以引導，提高網(wǎng)絡(luò)問責的質(zhì)量與效率。

2.注重結(jié)果導向，開展績效問責。英國政府在新公共管理運動中逐步將以懲罰為目的導向的傳統(tǒng)問責制轉(zhuǎn)變?yōu)橐越Y(jié)果為導向的當代無縫隙問責制，對于我國的無縫隙問責制的建設(shè)有以下兩點啟示：第一，加快推進我國政府績效問責制建設(shè)。在我國，行政問責的理念仍以懲戒官員為主。當發(fā)生重大安全事故或者突發(fā)事件時，我國績效問責通常在事后問責責任官員，迫使該官員引咎辭職，以此平息民憤、維護政府公信力形象。然而，該方法并未對公共利益保護產(chǎn)生積極影響，不能對其他官員的積極作為產(chǎn)生有效激勵。目前，在國務院的大力推動下，我國約有10個省市開展了績效行政問責工作。但是，與西方發(fā)達國家相比還存在著顯著差距。應當加快推進績效問責制建設(shè)，將官員的薪酬、升降、去留與其績效掛鉤，不僅懲罰“貪官”，更要激勵“庸官”，不僅懲戒“亂為”，也要問責“無為”，以此鞭策行政人員增強服務意識，改善工作業(yè)績。第二，加快推進我國績效問責指標體系優(yōu)化。英國政府的績效評估體系具有多元化、廣視角的特點，不僅考察政府在推動經(jīng)濟發(fā)展方面的工作成效，更將重點放在文化、教育、安全、環(huán)保等社會各方面的均衡發(fā)展上，尤其重視評估政府提供公共服務的水平和質(zhì)量 〔7 〕。對于已經(jīng)進行績效問責的10個省市，應當借鑒英國通過“最佳價值模式”設(shè)立績效指標的方法，民主公開、科學合理地健全行政問責的績效指標體系。構(gòu)建無縫隙問責制應該優(yōu)化績效問責指標體系，堅持為人民服務的人本理念，更加重視政府公共服務績效問責的指標設(shè)計?？冃е笜梭w系的建立應當既包括是否發(fā)生安全事故指標，也包括被評估主體的工作業(yè)績指標，既有定性指標，也有定量指標，既有長期目標達成指標，也有短期目標完成情況指標?？冃栘熤笜梭w系應當為績效問責提供科學依據(jù)，既可因為被評估主體某項指標異常而責令其辭職，也可因為其綜合指標優(yōu)異而得到晉升。

3.夯實法律基礎(chǔ)，加強制度保障。嚴格規(guī)范的問責法律是英國無縫隙問責體系構(gòu)建的堅實基礎(chǔ)。在我國無縫隙問責體系構(gòu)建的過程中，需要不斷夯實問責的法律基礎(chǔ)，從而為問責提供制度保障。

我國行政問責實踐從2003年開始，僅僅有十多年的歷史，尚未形成與之相對應的完備的法律體系。目前，我國行政問責的主要法律依據(jù)有《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》、《中華人民共和國公務員法》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《行政監(jiān)察法》以及《行政處罰法》等。這些法律雖然能夠彌補行政問責的部分縫隙，但仍然存在問責法律位階低、問責事由不全面、問責標準太籠統(tǒng)、問責結(jié)果不明確等問題。以《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》為例，在“詢問和質(zhì)詢”及“特定問題調(diào)查”一章中對基本的質(zhì)詢權(quán)行使的范圍和特定問題范圍都沒有列舉規(guī)定，導致質(zhì)詢權(quán)難以落實 〔6 〕，現(xiàn)實中全國性質(zhì)的質(zhì)詢案例僅有兩例?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》也并未對質(zhì)詢的法律后果作出明確規(guī)定，法律剛性不足，強制性難以保障。這方面可以借鑒英國的做法，暫不制定一部完整的“行政問責法”，而是不斷制定與完善相關(guān)的法律，不斷彌補行政問責法律空隙，最后全面覆蓋行政問責方方面面。由于英國行政問責法律健全且能夠嚴格貫徹執(zhí)行，英國公務人員法治意識普遍較強。然而，我國的問責基礎(chǔ)不僅存在相關(guān)法律缺失的弊病，更存在問責法律在執(zhí)行過程中官官相護、暗箱操作等問題，導致眾多責任官員在公共利益受損后并未受到懲處，或者引咎辭職的官員隨意復出等現(xiàn)象，極大地削弱了問責法律的權(quán)威性與強制性。這就要求在無縫隙行政問責體系的建設(shè)過程中，不僅要做到有法可依，還必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴與違法必究。只有這樣，才能強化公務人員法律意識，增強自我約束能力，建設(shè)無縫隙問責體系。

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責任編輯 周 榮