蔡小慎 張存達(dá)

〔摘要〕 防止利益沖突制度是我國(guó)廉政制度建設(shè)的核心內(nèi)容之一，其制度演變關(guān)系到現(xiàn)階段制度反腐的成效。受實(shí)踐進(jìn)程中各階段經(jīng)濟(jì)、政治和文化等制度環(huán)境因素的影響，我國(guó)防止利益沖突制度不斷進(jìn)行演變調(diào)整并呈現(xiàn)出了概念化、規(guī)范化和制度化的演變特征。針對(duì)防止利益沖突制度演變中的適應(yīng)性效率不足問題，需要以制度適應(yīng)性效率為目標(biāo)優(yōu)化制度環(huán)境，破解“制度僵滯”，強(qiáng)化防止利益沖突正式制度與非正式制度之間的相容耦合性，最終促進(jìn)約束績(jī)效達(dá)至“帕累托最優(yōu)”。

〔關(guān)鍵詞〕 防止利益沖突制度，適應(yīng)性效率，“帕累托最優(yōu)”

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）05-0076-06

一、問題的提出

盡管利益沖突近幾年才為我國(guó)學(xué)界所關(guān)注，但事實(shí)上，自改革開放以來，針對(duì)利益沖突問題政府已相繼出臺(tái)了一系列政策法規(guī)。據(jù)初步估計(jì)，在過去30多年約有173項(xiàng)涉及防止利益沖突的重要制度規(guī)章 〔1 〕。但從近幾年中紀(jì)委巡視組曬出的“問題清單”來看，由各類交易型、影響型和“旋轉(zhuǎn)”型利益沖突引發(fā)的腐敗問題，并未因制度約束的逐年增加而減少，阻滯著我國(guó)制度反腐的進(jìn)程?？季课覈?guó)防止利益沖突制度演變的進(jìn)程及其效用，我們將主要探討以下三個(gè)問題：一是分析影響我國(guó)防止利益沖突制度演變的環(huán)境因素。對(duì)經(jīng)濟(jì)演變過程的研究，必須從探究人類在非各態(tài)歷經(jīng)的世界里，處理和面對(duì)不確定性時(shí)所作的努力開始，這種不確定性即制度演變的環(huán)境。因此，真正揭示我國(guó)防止利益沖突制度演變的實(shí)質(zhì)，并對(duì)效率水平作出較為客觀的評(píng)價(jià)，也必須先從嵌入的特定經(jīng)濟(jì)、政治和文化制度環(huán)境開始。二是探討我國(guó)防止利益沖突制度的演變歷程。適應(yīng)性效率的本質(zhì)特征是促進(jìn)分散化決策和鼓勵(lì)創(chuàng)新，考察其適應(yīng)性必須努力“創(chuàng)造一個(gè)有助于理解時(shí)間進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)變化的分析框架” 〔2 〕58。因此，我國(guó)防止利益沖突制度演變的適應(yīng)性效率還必須考察實(shí)踐進(jìn)程中制度隨外部環(huán)境試錯(cuò)創(chuàng)新的演化歷程，并以此作為評(píng)析基礎(chǔ)。三是評(píng)析我國(guó)防止利益沖突制度演變的適應(yīng)性效率水平。它是動(dòng)態(tài)解讀防止利益沖突制度演變效用的核心指標(biāo)，也就是考察整個(gè)制度體系中正式制度、非正式制度及其實(shí)施機(jī)制適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的靈活應(yīng)對(duì)能力及續(xù)存能力。并以此探尋促進(jìn)我國(guó)防止利益沖突制度演變效率的適應(yīng)性調(diào)適策略，以期為今后我國(guó)防止利益沖突制度的總體設(shè)計(jì)與安排提供新的視角，全面推進(jìn)深化改革期的制度反腐進(jìn)程。

二、影響防止利益沖突制度演變的環(huán)境因素

制度環(huán)境是一系列用來確立生產(chǎn)、交換與分配的基本政治、社會(huì)與法律基礎(chǔ)規(guī)則，它是制度演變恒定的外生變量，為可供人們選擇的制度安排設(shè)置了一個(gè)基本的形式和范圍。我國(guó)防止利益沖突制度的演變也是在一定的經(jīng)濟(jì)、政治和文化等制度環(huán)境影響下建立、完善及其運(yùn)行的演化進(jìn)程（如圖1）。

（一）經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響制度需求結(jié)構(gòu)。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過渡期間，市場(chǎng)化進(jìn)程以及經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)的變化是影響我國(guó)防止利益沖突制度安排形式以及合理化演變動(dòng)力的最主要經(jīng)濟(jì)因素，不同發(fā)展階段帶來新的利益沖突問題，導(dǎo)致原有制度不適應(yīng)新形勢(shì)變化，提出新的制度需求。一方面，受原有高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，公共部門對(duì)經(jīng)濟(jì)保持干預(yù)和介入的行為并未完全消退，在“產(chǎn)權(quán)模糊”的資源博弈地帶，很容易發(fā)生部門公職人員私人利益侵?jǐn)_公共利益的利益沖突行為。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸確立的過程中，原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的制度安排被打破，又很難及時(shí)作出防止利益沖突的最新制度安排，使得不可避免出現(xiàn)了“非帕累托式”的“制度摩擦”和“制度真空”。另一方面，市場(chǎng)化導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革在推動(dòng)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的同時(shí)，也從根本上推動(dòng)了利益結(jié)構(gòu)演變，個(gè)人、集體和國(guó)家的社會(huì)整體性利益結(jié)構(gòu)被打破，公職人員個(gè)體利益開始分化與獨(dú)立化，開始了最大化、排他性的利益追求。針對(duì)利益格局前所未有的變化，如何將利益沖突納入制度軌道，協(xié)調(diào)利益矛盾，重構(gòu)制度權(quán)威，就需要防止利益沖突制度作出應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)的適應(yīng)性調(diào)整和變革，這為推動(dòng)防止利益沖突制度的產(chǎn)生、變更及完善等演變進(jìn)程提供了戰(zhàn)略基礎(chǔ)條件。

（二）政治環(huán)境影響制度供給安排。我國(guó)防止利益沖突制度演變實(shí)際上是一種在國(guó)家政治權(quán)力行使的組織結(jié)構(gòu)、管理方式和法治進(jìn)程等環(huán)境下動(dòng)態(tài)博弈、規(guī)則協(xié)調(diào)與供給創(chuàng)新的過程，它們?yōu)榫唧w的制度安排及演變確立了可能的發(fā)展路徑和選擇空間。我國(guó)“黨政合一”的政治權(quán)力組織結(jié)構(gòu)，決定了黨委和黨的廉政機(jī)關(guān)在防止利益沖突事務(wù)中的重要地位和作用，使之成為防止利益沖突制度頒布和實(shí)施的最主要推動(dòng)力量，決定了我國(guó)強(qiáng)制性推進(jìn)的制度演變方式。但這種方式受到統(tǒng)治者有限理性和集團(tuán)利益沖突阻礙等局限困擾，而強(qiáng)調(diào)黨和政府絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策偏好的管理方式，又使得“權(quán)力中心”提供新制度安排的能力和意愿成為決定制度供給和實(shí)施的主導(dǎo)因素，只有在預(yù)期收益高于預(yù)期成本時(shí)，才會(huì)保持既有的制度頒布與實(shí)施動(dòng)力，否則，極易被“綁架”成為既得利益集團(tuán)實(shí)現(xiàn)自身利益的政策工具，使之維持一種“制度僵滯”的低效率。另外，本源性的權(quán)力過分集中容易加劇立法、行政和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的失衡，尤其是國(guó)家法治化進(jìn)程的緩慢，會(huì)影響到防止利益沖突制度演變的配套法規(guī)供給、法律監(jiān)督環(huán)境，以及懲治利益沖突違法行為的威懾力，從而影響到防止利益沖突制度供給和實(shí)施的整體演變績(jī)效。

（三）文化環(huán)境影響制度演變成本。文化環(huán)境中的意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念以及政治生態(tài)等要素是制度選擇偏好的反映和基礎(chǔ)，通過形塑公職人員認(rèn)同制度的信仰，影響防止利益沖突制度演變的進(jìn)程、成本及效果。一般來說，我國(guó)基礎(chǔ)性的制度變革均由黨的重要會(huì)議來決定和推動(dòng)，而黨綱所代表的馬克思主義意識(shí)形態(tài)本質(zhì)上要求堅(jiān)持和維護(hù)公共利益，因而一直致力于為公職人員作出公共利益優(yōu)先的行為選擇提供行動(dòng)指南，極大地促進(jìn)制度演變的供給進(jìn)程。但這還取決于公職人員心智模式對(duì)整個(gè)國(guó)家廉政制度安排的價(jià)值信念認(rèn)同，只有當(dāng)制度演變實(shí)施主體提高認(rèn)知、設(shè)計(jì)以及執(zhí)行制度的知識(shí)存量，達(dá)成一致遵循意識(shí)形態(tài)的共識(shí)，才會(huì)淡化“搭便車”或違反規(guī)則的機(jī)會(huì)主義行為，極大推動(dòng)制度演變從不均衡到均衡狀態(tài)，節(jié)約制度演變的交易成本，相反，制度演變則很難發(fā)生或者代價(jià)很大 〔3 〕。另外，防止利益沖突制度的制定和執(zhí)行還受到一定政治生態(tài)環(huán)境的制約，我國(guó)傳統(tǒng)文化中雖有“君子慎獨(dú)”等道德精神力量，但也存在重視人倫關(guān)系等忽視制度約束的消極思想，它們具有內(nèi)在的傳統(tǒng)植根性，若沒有與之相適應(yīng)的文化調(diào)適和創(chuàng)新，就無法賦予制度安排以自覺遵循的制度信仰，勢(shì)必增加制度演變成本和降低變遷實(shí)施績(jī)效。

三、防止利益沖突制度的演變歷程

制度演變的演變歷程是指由于制度環(huán)境的不確定，導(dǎo)致制度存在邊際效益遞減，從而推動(dòng)具體的制度安排不斷衍化與創(chuàng)新的過程。自改革開放以來，黨和政府為應(yīng)對(duì)制度環(huán)境變化所帶來的各類利益沖突困境，出臺(tái)了一系列管理和防范公職人員利益沖突的政策及法規(guī)制度。依據(jù)不同時(shí)期政策法規(guī)制度演變的特點(diǎn)，大致可以分為概念化起步、規(guī)范化發(fā)展和制度化推進(jìn)三個(gè)階段（如圖2）。

（一）利益結(jié)構(gòu)嬗變與概念化起步（1978年～1991年）。隨著改革開放尤其是1984年通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》后，我國(guó)開始發(fā)展公有制基礎(chǔ)上有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展。很多領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)商、兼職，以及合伙興辦經(jīng)營(yíng)企業(yè)，從根本上觸動(dòng)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、利益結(jié)構(gòu)和分配方式，導(dǎo)致很多公職人員都展開了排他性的經(jīng)濟(jì)利益追求，出現(xiàn)公私利益分化和沖突。這一時(shí)期，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)高層雖對(duì)“利益沖突”沒有進(jìn)行清楚的整體界定，但對(duì)利益沖突概念范圍內(nèi)的經(jīng)商、辦企業(yè)、兼職等以權(quán)謀私危害有了深刻認(rèn)識(shí)，開始從純粹的糾風(fēng)和清理運(yùn)動(dòng)漸漸轉(zhuǎn)向頒布系列防止利益沖突的禁令和舉措：一是以整黨整風(fēng)方式應(yīng)對(duì)以權(quán)謀私等不正之風(fēng)。從1981年十一屆中央紀(jì)委第三次全會(huì)《堅(jiān)定不移搞好黨風(fēng)》和1983年十二屆中央紀(jì)委第二次全會(huì)《盡快實(shí)現(xiàn)黨風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)》的報(bào)告中，可以發(fā)現(xiàn)，此時(shí)國(guó)家將公職人員利用職權(quán)占用住房、為親屬找工作等不當(dāng)?shù)睦鏇_突行為認(rèn)為是工作紀(jì)律和思想作風(fēng)的淪陷，要求全黨從意識(shí)信念方面增強(qiáng)組織紀(jì)律性。二是發(fā)布嚴(yán)禁經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定。1984年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》， 1985年又緊接著出臺(tái)《關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的決定》，1986年再次發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》，要求黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及其子女、配偶，一律不準(zhǔn)經(jīng)商、辦企業(yè)，違反者要給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，觸犯刑律的，要依法懲處。三是下達(dá)限制兼職及其他政府外部活動(dòng)的通知。1985年中共中央和國(guó)務(wù)院辦公廳下達(dá)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)干部不兼任經(jīng)濟(jì)實(shí)體職務(wù)的補(bǔ)充通知》，要求所有在職或離退休的黨政機(jī)關(guān)干部，已經(jīng)兼任或受聘的，應(yīng)辭去兼職職務(wù)或辭去黨政機(jī)關(guān)職務(wù)。1989 年初再一次下達(dá)《關(guān)于清理黨和國(guó)家機(jī)關(guān)干部在公司（企業(yè)）兼職有關(guān)問題的通知》，要求必須在3月底以前辭去公司或機(jī)關(guān)職務(wù)，并且要求工商行政管理部門不予受理有黨和國(guó)家機(jī)關(guān)干部兼職公司（企業(yè)）的審批注冊(cè)手續(xù)。四是印發(fā)禁止公職人員收受禮品及饋贈(zèng)的規(guī)定。1980年中共中央印發(fā)《關(guān)于禁止在對(duì)外活動(dòng)中送禮、受禮的決定》，規(guī)定除黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)同志、外事單位和外貿(mào)機(jī)構(gòu)的工作人員，其他任何單位和個(gè)人，都不得在對(duì)外活動(dòng)中贈(zèng)送或收受禮品。1988年又印發(fā)了《國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在國(guó)內(nèi)公務(wù)活動(dòng)中不得贈(zèng)送和接受禮品的規(guī)定》，進(jìn)一步明確了在國(guó)內(nèi)公務(wù)活動(dòng)中禁止假借名義或者以變相形式贈(zèng)送和接受禮物。

（二）利益矛盾凸顯與規(guī)范化發(fā)展（1992年～2008年）。從1992年黨的十四大報(bào)告正式確定我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的方向以后，經(jīng)濟(jì)政策上自由化、分權(quán)化、非公有化程度逐步加深，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中各地區(qū)、各階層的資源相互流動(dòng)。政府職能邊界隨之不斷擴(kuò)大，加上對(duì)效率優(yōu)先的政策偏好，導(dǎo)致通過公共權(quán)力在金融、土地、外貿(mào)等經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ぷ獾睦鏇_突現(xiàn)象頻發(fā)，呈現(xiàn)出利益源泉多元化和利益矛盾凸顯化。對(duì)此，國(guó)家逐漸意識(shí)到必須有效預(yù)防和管理公職人員的利益沖突問題，尤其是2000年中紀(jì)委在第四次全會(huì)工作報(bào)告中首次提出“利益沖突”概念后，防止利益沖突開始作為核心的廉政制度建設(shè)頻繁出現(xiàn)在政策法規(guī)文件，通過出臺(tái)系列先行先試的“試行”或“暫行”規(guī)定，逐步促進(jìn)了防止利益沖突制度的規(guī)范化發(fā)展：一是出臺(tái)要求公職人員進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被國(guó)際公認(rèn)為是預(yù)防利益沖突最有效的制度之一，1995年中共中央和國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，首次要求縣（處）級(jí)以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以及國(guó)有大、中型企業(yè)負(fù)責(zé)人，每年7月和次年1月，必須就工資及各類福利費(fèi)、從事講學(xué)寫作等勞務(wù)所得、承包承租經(jīng)營(yíng)所得等收入進(jìn)行申報(bào)。2001年中紀(jì)委和中組部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，要求省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部每?jī)赡陥?bào)告一次本人及配偶、子女的個(gè)人和共有現(xiàn)金、存款等各項(xiàng)家庭財(cái)產(chǎn)。二是印發(fā)規(guī)范公職人員離職后從事商業(yè)活動(dòng)行為的規(guī)定。2004年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)問題的意見》和2008年中共中央紀(jì)委印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范中管干部辭去公職或者退（離）休后擔(dān)任上市公司、基金管理公司獨(dú)立董事、獨(dú)立監(jiān)事的通知》，均要求中管干部及其他黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在辭職三年內(nèi)，不得到原任職務(wù)管轄地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)、經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位和社會(huì)中介組織任職，不得從事或者代理與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的經(jīng)商、辦企業(yè)活動(dòng)。三是出臺(tái)公職人員任職回避暫行規(guī)定。1996 年人事部印發(fā)《國(guó)家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》以及2006年的《公務(wù)員法》和中共中央組織部制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》中，要求領(lǐng)導(dǎo)干部不能在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任重要職務(wù)，直系或三代以內(nèi)旁系親屬不能在同一機(jī)關(guān)同時(shí)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。四是成立公職人員利益沖突防治管理機(jī)構(gòu)。2007年國(guó)家預(yù)防腐敗局經(jīng)中央正式批準(zhǔn)設(shè)立，這是一個(gè)從利益沖突管理角度預(yù)防腐敗的制度安排，承擔(dān)了全國(guó)預(yù)防腐敗工作的政策制定、檢查指導(dǎo)、國(guó)際合作等職能。

（三）利益格局復(fù)雜與制度化推進(jìn)（2009年至今）。2008年之后受國(guó)際金融危機(jī)影響，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速逐漸放緩，公共產(chǎn)品生產(chǎn)和公共資源配置領(lǐng)域的利益競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，與此同時(shí)，國(guó)家、集體和個(gè)人在現(xiàn)代市場(chǎng)體系建立過程中利益格局進(jìn)一步分化和復(fù)雜化，利益沖突矛盾形式更加隱蔽。在此背景下，2009 年黨的十七屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，首次在黨中央文件中明確提出了“建立健全防止利益沖突制度”的任務(wù)，表明我國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)著力構(gòu)建防止利益沖突制度的廉政建設(shè)思路更加清晰。隨著2013年十八屆中央紀(jì)委第二次全體會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，預(yù)示著作為從源頭上治理腐敗關(guān)鍵環(huán)節(jié)的防止利益沖突進(jìn)入了制度化推進(jìn)的全新階段：一是正式實(shí)施全面體現(xiàn)防止利益沖突精神的準(zhǔn)則。2010年中共中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，這部自1997年開始試行的法規(guī)在時(shí)隔13年后予以正式實(shí)施。它從八個(gè)方面詳細(xì)規(guī)制了公職人員52種與公共利益相沖突的行為，例如，禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響牟取不正當(dāng)利益，禁止私自從事營(yíng)利性活動(dòng)，禁止講排場(chǎng)、比闊氣、揮霍公款、鋪張浪費(fèi)，禁止違反規(guī)定干預(yù)和插手市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而牟取私利等等，并充實(shí)了實(shí)施與監(jiān)督的重要內(nèi)容，把執(zhí)行情況列入考核并作為干部任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。二是完善公職人員報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定。2010年中共中央和國(guó)務(wù)院辦公廳重新印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，同時(shí)1997年和2006年相關(guān)規(guī)定予以廢止，要求擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)或非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的副縣（處）級(jí)以上干部，應(yīng)報(bào)告本人、配偶、共同生活的子女參加集資建房、操辦婚喪喜慶、與外國(guó)人通婚、因私出國(guó)（境）等有關(guān)事項(xiàng)情況。三是以改進(jìn)工作作風(fēng)來防止利益沖突。2012年中共中央政治局審議通過《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》后，2013年中共中央發(fā)出《關(guān)于落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神堅(jiān)決剎住中秋國(guó)慶期間公款送禮等不正之風(fēng)的通知》，同年11月，還發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁元旦春節(jié)期間公款購買贈(zèng)送煙花爆竹等年貨節(jié)禮的通知》等，通過嚴(yán)禁公款濫用、厲行勤儉節(jié)約等規(guī)定，要求公職人員自覺改進(jìn)工作作風(fēng)，防范利益沖突發(fā)生，為長(zhǎng)期制度反腐贏得了更充裕的時(shí)間。

四、防止利益沖突制度的效應(yīng)分析

效應(yīng)是制度演變隨時(shí)間進(jìn)程中特定經(jīng)濟(jì)、政治、文化環(huán)境變化調(diào)整的性能，是相對(duì)的，一方面一定適應(yīng)性和靈活度的制度供給將推動(dòng)制度創(chuàng)新，但另一方面，由于制度具有相對(duì)惰性，原來適應(yīng)的制度安排有可能趕不上制度環(huán)境變化，變得不再適應(yīng)或無效 〔4 〕。因此，考察我國(guó)防止利益沖突制度演變的效應(yīng)需要我們基于上述防止利益沖突制度的演化進(jìn)程，評(píng)析其正式制度、非正式制度及其實(shí)施機(jī)制的演變調(diào)整與經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)環(huán)境需求的均衡契合程度以及廉政績(jī)效的預(yù)期實(shí)現(xiàn)水平（如圖3）。

（一）防止利益沖突正式制度演變的效應(yīng)。高效率的制度應(yīng)具有允許對(duì)新環(huán)境作出創(chuàng)新行為的開放性、對(duì)未來環(huán)境提供可靠指南的確定性或穩(wěn)定性，以及對(duì)個(gè)人和情景實(shí)施無差別待遇的一般性 〔5 〕148。雖然本文并沒有在前面所述過程中完全詳盡闡述改革開放以來我國(guó)所有防止利益沖突的制度規(guī)章，但可以看出，改革開放30多年來為應(yīng)對(duì)不同外部環(huán)境挑戰(zhàn)下制約利益沖突矛盾的需求，我國(guó)政府適時(shí)作出相關(guān)防止利益沖突制度安排，實(shí)現(xiàn)了利益結(jié)構(gòu)嬗變與概念化起步、利益矛盾凸顯與規(guī)范化發(fā)展、利益格局復(fù)雜與制度化推進(jìn)的循序演進(jìn)，形成了包括黨內(nèi)文件、政策性文件和法律法規(guī)等類型的正式制度框架體系，基本覆蓋了利益限制、離職限制、利益公開、利益回避等防止利益沖突制度內(nèi)容?？梢哉f，我國(guó)防止利益沖突制度演變一定程度上有效地回應(yīng)了各階段經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)環(huán)境對(duì)利益沖突行為約束的需求，具有較靈活的開放性。

但是，從制度形式來看，我國(guó)防止利益沖突制度主要由為解決特定時(shí)期、特定領(lǐng)域利益沖突問題的意見、通知、決定、規(guī)定、準(zhǔn)則等構(gòu)成。這些制度文件并沒有以“利益沖突”作為統(tǒng)一規(guī)范的法律用語，立法宗旨、效力等級(jí)、適用范圍以及制度的續(xù)存能力等均存在很大的局限性。如果前期某個(gè)特定利益沖突問題得不到有效治理，就會(huì)在原有規(guī)范基礎(chǔ)上繼續(xù)疊加新的制度規(guī)范，導(dǎo)致制度數(shù)量雖逐年上升但其權(quán)威性卻不斷降低的悖論。例如，由于1984年頒布《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》后經(jīng)商、辦企業(yè)的利益沖突行為并未得到有效遏制，1986年又不得不再次發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》。上述問題反映出我國(guó)防止利益沖突制度有待于進(jìn)一步增強(qiáng)穩(wěn)定性和確定性，從而提供準(zhǔn)確的、權(quán)威的利益沖突行為選擇指南。

（二）防止利益沖突非正式制度演變的效應(yīng)。具有靈活適應(yīng)性效率的制度體系是以人們長(zhǎng)期交往中逐漸形成的意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念與傳統(tǒng)文化等非正式制度為基礎(chǔ)的。也就是說，正式制度和非正式制度演變的耦合與匹配的程度是制度演變適應(yīng)性效率高低的關(guān)鍵。在改革實(shí)踐中，當(dāng)非正式制度隨正式制度演變作出相應(yīng)調(diào)整時(shí)，將提供相耦合的思想觀念并成為誘導(dǎo)演變的先導(dǎo)指南；而當(dāng)其調(diào)整滯后于正式制度演變時(shí)，將發(fā)生不相容的制度沖突，阻滯演變進(jìn)程。從上述我國(guó)防止利益沖突制度演變的演化進(jìn)程可以看出，黨中央、國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門從一開始認(rèn)識(shí)到利益沖突問題的危害，再到提出利益沖突概念，最后明確了建立健全防止利益沖突制度的目標(biāo)，逐漸認(rèn)識(shí)到圍繞防止利益沖突構(gòu)建廉政體系的重要性。并通過黨的歷次會(huì)議，以其剛性強(qiáng)制力的影響，在短時(shí)間內(nèi)引入和推動(dòng)實(shí)施了一系列數(shù)量眾多、涉及領(lǐng)域?qū)挿旱恼吆头ㄒ?guī)制度。總體而言，政策與法規(guī)制度隨著外部利益沖突矛盾惡化作出了相應(yīng)調(diào)整，誘導(dǎo)推進(jìn)了各階段防止利益沖突制度演變的演化。

然而，政策與法規(guī)制度的調(diào)整并不意味著負(fù)責(zé)具體制度設(shè)計(jì)與實(shí)施的公職人員個(gè)體價(jià)值觀念也能夠適時(shí)調(diào)整。一方面，由于防止利益沖突制度是對(duì)既得利益集團(tuán)進(jìn)行利益切割和重新分配的博弈規(guī)則，作為舊制度安排下獲益的公職人員個(gè)體往往并沒有強(qiáng)烈的提供新制度安排的意愿和偏好，再加上公職人員自發(fā)響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)倡導(dǎo)和實(shí)施制度安排的誘致性制度演變不足，制度設(shè)計(jì)與廉政建設(shè)的實(shí)際需求脫節(jié)，出現(xiàn)利益集團(tuán)集體試錯(cuò)、切入時(shí)機(jī)把握不準(zhǔn)、后續(xù)動(dòng)力不強(qiáng)等問題，使得出臺(tái)的制度處于一種“制度僵滯”的低效率水平。這也是民眾迫切呼喚進(jìn)一步完善家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度遭遇阻礙的重要原因。另一方面，作為理性經(jīng)濟(jì)人的公職人員個(gè)體很難自覺改變“官本位”思維模式，人治觀念已經(jīng)形成并予以沉淀，而適應(yīng)新制度結(jié)構(gòu)的法治思維又調(diào)適滯后，一些公職人員演變?yōu)槎栊泽w制的維護(hù)者。這種結(jié)果也導(dǎo)致許多正式制度無法發(fā)揮有效阻滯公職人員利益沖突行為的功效，進(jìn)入某種無效率的鎖定狀態(tài)。

（三）防止利益沖突制度實(shí)施機(jī)制演變的適應(yīng)性效率。真正有效率的市場(chǎng)是一種能進(jìn)行低成本衡量和實(shí)施合約的制度結(jié)果，必須由鼓勵(lì)適應(yīng)性效率的正式規(guī)則、補(bǔ)充的非正規(guī)制約和有效的實(shí)施來加以補(bǔ)充實(shí)現(xiàn) 〔6 〕。因此，防止利益沖突制度適效應(yīng)高低，還取決與確保制度有效貫徹執(zhí)行的實(shí)施機(jī)制是否隨環(huán)境變化相應(yīng)調(diào)整，否則任何制度都將形同虛設(shè)。我國(guó)自2007年專門設(shè)立國(guó)家預(yù)防腐敗局以來，其主要職責(zé)就是通過政策制定、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等來預(yù)防腐敗，實(shí)際上發(fā)揮了從源頭上防止利益沖突從而杜絕腐敗的職能，這對(duì)于探索獨(dú)立統(tǒng)一承擔(dān)利益沖突管理職能的機(jī)構(gòu)建設(shè)是很有必要的，也是適宜的。除《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等幾部規(guī)定外，前文所述的一些制度設(shè)定的相應(yīng)的懲罰性條款和實(shí)施舉措較少，在具體執(zhí)行方面有時(shí)候依賴于公職人員的自覺性，由此導(dǎo)致一些制度實(shí)施效果并不明顯，從而使得公職人員違反利益沖突制度的成本比較低，具體的懲罰大多限于黨內(nèi)紀(jì)律或行政處罰，而得到相應(yīng)刑事處罰的公職人員占發(fā)生利益沖突公職人員的比例非常低，只有涉及到重大案件時(shí)才會(huì)移交到司法機(jī)關(guān)，致使一些制度失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性，缺少實(shí)質(zhì)性的約束力?？傊覈?guó)保障防止利益沖突制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)施機(jī)制隨外部環(huán)境演變演化的效果不太理想，現(xiàn)實(shí)中沒能發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督與抑制利益沖突嚴(yán)峻局面的全部效應(yīng)，出現(xiàn)了有法不依、有令不行等制度虛置的官僚主義和形式主義問題，使防止利益沖突制度無法真正得以落實(shí)執(zhí)行。

五、結(jié)論與建議

我國(guó)防止利益沖突制度能否充分發(fā)揮制度反腐防腐的關(guān)鍵，取決于制度演變對(duì)所依存環(huán)境變化相應(yīng)調(diào)整的適應(yīng)性效率水平。具體來說，制度環(huán)境為各階段防止利益沖突制度的建立、完善及運(yùn)行設(shè)置了一個(gè)基本的形式和范圍，經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化不斷提出新的防止利益沖突制度需求，政治環(huán)境決定了制度演變的供給主體和發(fā)展路徑，而所處的文化環(huán)境又影響整個(gè)制度演變的成本和成效。正是由于制度環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性，導(dǎo)致制度存在邊際效益遞減，從而推動(dòng)我國(guó)防止利益沖突制度不斷衍化與創(chuàng)新，經(jīng)歷了概念化、規(guī)范化和制度化三個(gè)演進(jìn)階段。如上所述，在防止利益沖突整體制度要素的演變調(diào)整過程中，其正式制度的演變往往只限于增量革命和邊際創(chuàng)新，沒有出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)的防止利益沖突法，原來針對(duì)單一特定領(lǐng)域有效的制度，在完成任務(wù)后，其效率也就釋放殆盡，導(dǎo)致制度約束效用不足，難以起到持續(xù)穩(wěn)定的防止利益沖突違紀(jì)行為的作用。而防止利益沖突非正式制度中公職人員的內(nèi)在價(jià)值觀念和政治生態(tài)文化演變調(diào)整滯后且非耦合于當(dāng)前的正式制度演變，使得作為具體制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行主體的公職人員觀念發(fā)生偏差以及創(chuàng)新訴求不足，無法形成制度認(rèn)同和信仰支持，新制度面臨巨大的政治成本和實(shí)施成本。并且，保障防止利益沖突制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)施機(jī)制隨外部環(huán)境演變演化的效果并不理想，現(xiàn)實(shí)中沒能發(fā)揮出監(jiān)督與抑制利益沖突嚴(yán)峻局面的適應(yīng)性績(jī)效，防止利益沖突制度無法真正得以落實(shí)執(zhí)行。總之，由于防止利益沖突制度演變的適應(yīng)性效率水平不高，其調(diào)整過程與經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)環(huán)境需求的均衡契合程度不足，愈來愈不適應(yīng)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)環(huán)境需求，難以在最大程度上發(fā)揮防止利益沖突失范行為的約束績(jī)效。

因此，防止利益沖突制度演變要進(jìn)一步提高效應(yīng)，一要優(yōu)化制度環(huán)境。繼續(xù)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的決定性作用，從根源上消除因政府干預(yù)和管制產(chǎn)生的私人利益租金；深入推進(jìn)政治體制改革，完善防止利益沖突的領(lǐng)導(dǎo)決策體制和工作機(jī)制，營(yíng)造和培育廉潔的社會(huì)文化氛圍，從而由單項(xiàng)零散的制度調(diào)整轉(zhuǎn)向全面關(guān)鍵領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，從根本上促進(jìn)制度與環(huán)境變化的適應(yīng)性，提高制度的約束績(jī)效。二要破解“制度僵滯”，進(jìn)一步推進(jìn)防止利益沖突的正式制度的法治化進(jìn)程。我國(guó)亟需借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，制定專門的利益沖突法明確其法律地位和權(quán)威性，或考慮到當(dāng)前我國(guó)立法條件不夠成熟的情況下統(tǒng)一規(guī)劃、系統(tǒng)整合現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、回避制度及離職后行為限制等制度。并且進(jìn)一步明確預(yù)防腐敗局的職能，將其作為我國(guó)防止公職人員利益沖突的專門性管理機(jī)構(gòu)。要充分利用群眾、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督方式，提高法律實(shí)施監(jiān)督水平，結(jié)合紀(jì)委巡視工作，對(duì)不認(rèn)真貫徹執(zhí)行或者虛假執(zhí)行、表面執(zhí)行的人員和組織進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，使得防止利益沖突制度產(chǎn)生強(qiáng)大的震懾力。三要強(qiáng)化防止利益沖突正式制度與非正式制度之間的耦合性。政府要繼續(xù)堅(jiān)定在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域推進(jìn)防止利益沖突改革的決心并加大力度，通過加強(qiáng)學(xué)習(xí)、教育培訓(xùn)機(jī)制建設(shè)，引導(dǎo)公職人員在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)施廉政制度，形成不寬容利益沖突的法治文化氛圍與自覺維護(hù)公共利益的道德觀念和倫理習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同推進(jìn)的“誘致性”演變與政府主導(dǎo)的“強(qiáng)制性”演變良性互動(dòng)，最終提升公職人員利益沖突的制度約束績(jī)效。

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責(zé)任編輯 周 榮