蔡志強(qiáng)

〔摘要〕 所謂“為官不為”，指的是領(lǐng)導(dǎo)干部不能有效履職，在其崗位上未能有所作為，或者其行政過程與領(lǐng)導(dǎo)者的崗位標(biāo)準(zhǔn)之間存在較大落差。“為官不為”作為一種政治現(xiàn)象，其原因固然與官員思想境界和黨性修養(yǎng)密切相關(guān)，但是也與我國(guó)全面深化改革“三期疊加”的環(huán)境挑戰(zhàn)有關(guān)。針對(duì)中央和社會(huì)普遍關(guān)注的“為官不為”問題，形成權(quán)力運(yùn)行的激勵(lì)與懲戒機(jī)制，是解決“為官不為”的重要舉措。為此，一要結(jié)合依法治國(guó)和推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，盡快施行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程；二要強(qiáng)化制度激勵(lì)，形成領(lǐng)導(dǎo)干部在制度框架內(nèi)依法行政科學(xué)用權(quán)的動(dòng)力機(jī)制；三要加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部的擔(dān)當(dāng)精神和創(chuàng)新精神；四要通過健全完善科學(xué)的干部選拔任用體制機(jī)制，培育優(yōu)良的政治生態(tài)。

〔關(guān)鍵詞〕 黨的建設(shè)，“為官不為”，責(zé)權(quán)梳理，體制機(jī)制

〔中圖分類號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）05-0038-04

所謂“為官不為”，指的是領(lǐng)導(dǎo)干部不能有效履職，在其崗位上未能有所作為，或者其行政過程與領(lǐng)導(dǎo)者的崗位標(biāo)準(zhǔn)之間存在較大落差?！盀楣俨粸椤弊鳛橐环N政治現(xiàn)象，其原因固然與官員思想境界和黨性修養(yǎng)密切相關(guān)，但是也與我國(guó)全面深化改革“三期疊加”的環(huán)境挑戰(zhàn)有關(guān)。

中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨和使命決定了黨的各項(xiàng)工作都是圍繞著人民群眾生活改善和社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的需要展開的。早在1934年，毛澤東就指出：“我們應(yīng)該深刻地注意群眾生活的問題，從土地、勞動(dòng)問題，到柴米油鹽問題”，“要得到群眾的擁護(hù)嗎？……那么就得和群眾在一起，就得去發(fā)動(dòng)群眾的積極性，就得關(guān)心群眾的痛癢，就得真心實(shí)意地為群眾謀利益，解決群眾的生產(chǎn)和生活的問題，鹽的問題，米的問題，房子的問題，衣的問題，生小孩子的問題，解決群眾的一切問題” 〔1 〕138-139。鄧小平也多次強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨是人民實(shí)現(xiàn)他們?nèi)蝿?wù)的工具。2012年，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)指出：人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo) 〔2 〕。從中我們看到，無(wú)論是革命、建設(shè)，還是改革開放，中國(guó)共產(chǎn)黨核心價(jià)值的主軸從來沒有發(fā)生任何偏移，黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨是黨的所有政策過程中的價(jià)值基礎(chǔ)，是共產(chǎn)黨人推進(jìn)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的基本價(jià)值，就在服務(wù)人民，領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展，并在滿足人民利益中獲得人民的擁護(hù)和支持。從這個(gè)意義上說，“為官不為”是對(duì)黨的宗旨和價(jià)值觀的惡意耗損。在推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革、構(gòu)建政治新常態(tài)的實(shí)踐中，能否解決“為官不為”問題被視為評(píng)價(jià)黨風(fēng)廉政建設(shè)績(jī)效的主要內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)中央和社會(huì)普遍關(guān)注的“為官不為”問題，形成權(quán)力運(yùn)行的激勵(lì)與懲戒機(jī)制，是解決“為官不為”的重要舉措。

一、 結(jié)合依法治國(guó)和推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，盡快施行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程

一個(gè)時(shí)期以來，黨和政府不斷完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。落實(shí)權(quán)力清單制度和公開制度，將黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)變成黨的組織和人民大眾監(jiān)督干部的標(biāo)準(zhǔn)，就能夠通過自上而下的壓力系統(tǒng)和人民監(jiān)督系統(tǒng)的作用發(fā)揮，防范和克服領(lǐng)導(dǎo)干部存在的庸政懶政怠政思想，從而減少做一天和尚撞一天鐘的消極懈怠思想和一天鐘也不撞的不作為現(xiàn)象。這其中，完善干部分類標(biāo)準(zhǔn)，廓清權(quán)責(zé)關(guān)系，下放和削減審批權(quán)，既能夠減少權(quán)力腐敗，也能夠避免權(quán)力因?yàn)闆]有規(guī)范而亂作為和不作為。

我們知道，所有的組織都是在肯定與懲罰的框架內(nèi)運(yùn)行的。能否形成對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、模范用法的激勵(lì)機(jī)制，決定了既有政治生態(tài)的發(fā)展趨向。黨的建設(shè)的制度化水平是政黨現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，解決自身建設(shè)存在問題的現(xiàn)代化水平。黨的十八屆四中全會(huì)的一項(xiàng)重要成果，就是將黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)納入依法治國(guó)戰(zhàn)略中，這在實(shí)踐中凸顯了黨內(nèi)制度與國(guó)家法律體系在法理和價(jià)值邏輯上的一致性。同時(shí)表明，黨的現(xiàn)代化需要有系統(tǒng)科學(xué)、有效運(yùn)行的黨內(nèi)法規(guī)體系，并且黨的制度權(quán)威與制度執(zhí)行力直接體現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)中央精神和黨的制度堅(jiān)決執(zhí)行上。

在具體實(shí)踐中，“為官不為”未必都是挑戰(zhàn)黨的集中統(tǒng)一的民主集中制的，也不完全是有令不行的表現(xiàn)，但是顯然需要針對(duì)“為官不為”強(qiáng)化制度對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行政過程的約束與激勵(lì)。保障領(lǐng)導(dǎo)干部在完善的制度框架內(nèi)科學(xué)行使權(quán)力，保障用權(quán)安全。由此，制度建設(shè)的首要問題就是厘清權(quán)責(zé)關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)政府正在進(jìn)行的權(quán)力清單梳理，是克服“為官不為”和“為官亂為”的基礎(chǔ)與前提。厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，一要結(jié)合全面深化改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)政府與市場(chǎng)的責(zé)權(quán)利關(guān)系進(jìn)行科學(xué)梳理。2013年“兩會(huì)”期間，國(guó)務(wù)院明確提出本屆政府將下放和削減1/3以上的審批權(quán)。當(dāng)前正在推進(jìn)的權(quán)力下放和削減工作，就是要最大限度地避免政府權(quán)力不當(dāng)介入市場(chǎng)，也避免可能存在的權(quán)力尋租問題和監(jiān)管不力問題。二要結(jié)合效能型政府服務(wù)型政府的治理理念，對(duì)政府職能部門的責(zé)權(quán)利關(guān)系進(jìn)行科學(xué)梳理。這是解決當(dāng)前政府管理中存在的有利的事情大家都想“抓”都想“管”，難以解決的問題或者沒有效益的事情“齊不抓共不管”問題的重要舉措。三是針對(duì)中國(guó)制度建設(shè)的實(shí)際，結(jié)合我們黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的具體實(shí)踐，重新梳理并科學(xué)界定黨和政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，使黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)更加科學(xué)規(guī)范。

二、強(qiáng)化制度激勵(lì)，形成領(lǐng)導(dǎo)干部在制度框架內(nèi)依法行政科學(xué)用權(quán)的動(dòng)力機(jī)制

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)，不但建構(gòu)了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的有效制度體系，而且形成了權(quán)力配置資源的路徑依賴。由此，在深化改革的過程中，要實(shí)現(xiàn)中央提出的削減和下放審批權(quán)的目標(biāo)，還存在著制度性障礙和技術(shù)性變革的雙重壓力。習(xí)慣了依靠審批權(quán)來管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的職能部門領(lǐng)導(dǎo)干部深知，一旦權(quán)力下放或者下沉到基層，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)問題的時(shí)候，舊有的管理制度將難以解決新出現(xiàn)的各種問題。在復(fù)雜環(huán)境里，制度不完善引致的各種不確定性，使得領(lǐng)導(dǎo)干部本能地傾向于收斂權(quán)力。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下權(quán)力配置資源的權(quán)威性和利益性，又使得許多領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)傾向于依靠行政手段解決問題，表現(xiàn)為對(duì)治理路徑和方法的無(wú)所適從，從而出現(xiàn)中央領(lǐng)導(dǎo)的思想已經(jīng)在治理的天空翱翔，職能部門卻還在管理的框架內(nèi)難以突破的現(xiàn)象。在此期間，一些領(lǐng)導(dǎo)干部則利用制度不完善和監(jiān)管不到位用權(quán)力來謀取私利，加劇了權(quán)力運(yùn)行的失序。