吳文斌

2009年7月，國家六部委聯合發(fā)布《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》，同月正式在上海啟動跨境貿易人民幣結算試點工作，標志著人民幣在國際貿易中計價和結算的貨幣職能日益擴大，涉及到國際收支統(tǒng)計和雙邊貨幣互換清算等諸多層面。

在此背景下，外匯局和人民銀行不得不面對本幣市場和外幣市場聯動加強的情況下，本外幣管理信息分割、監(jiān)管政策不協調、聯動管理機制缺位、一體化分析監(jiān)測難度大等問題。如何實現本外幣管理政策協調是我國加強宏觀調控，實現貨幣政策、匯率政策和金融監(jiān)管政策協調統(tǒng)一的重要問題。有鑒于此，人民銀行和外匯局根據“五個轉變”要求，適時改變監(jiān)管思路、調整監(jiān)管方式，推進本外幣管理政策協調具有十分重要的意義。

一、當前我國本外幣管理政策差異

當前外匯跨境交易管理遵循外匯局制定的有關規(guī)定，而人民幣跨境交易管理主要遵循人民銀行制定的有關規(guī)定，外匯局只對部分規(guī)定進行細化和補充。

1.貨物貿易核查方式不同。2012年8月1日實施貨物貿易外匯管理改革后，貨物貿易外匯管理調整了對進出口企業(yè)的管理方式，由原來的逐筆核銷改為總量核查。具體來說，貨物貿易外匯管理實行企業(yè)分類管理，對A類企業(yè)予以貿易結算便利，加強對B、C 類企業(yè)管理，大部分企業(yè)（約占企業(yè)總數的95%）貨物貿易外匯結算得到簡化。與此相比，跨境貿易人民幣結算管理實行重點監(jiān)管企業(yè)制度，加強對重點監(jiān)管企業(yè)的管理。

2.服務貿易收支審核和結算管理規(guī)定不同

（1）收支審核標準不同。服務貿易外匯管理政策規(guī)定，金融機構辦理服務貿易外匯收支業(yè)務，應當按照《服務貿易外匯管理指引實施細則》，對交易單證的真實性及其與外匯收支的一致性進行合理審查。而《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法實施細則》規(guī)定，境內結算銀行在未按規(guī)定完成相應的貿易單證真實性、一致性審核前，不得為企業(yè)辦理人民幣資金收付。

（2）個人跨境結算規(guī)定不同。2006年《個人外匯管理辦法》以中國人民銀行令的形式公布，緊接著2007年國家外匯管理局制定了《個人外匯管理辦法實施細則》，對個人結匯和境內個人購匯實行年度為每人每年5萬美元的總額管理，并對經常項目個人外匯管理、資本項目個人外匯管理、個人外匯賬戶及外幣現鈔管理分別作了細化規(guī)定。相比而言，個人跨境人民幣匯款業(yè)務實行限額管理，香港個人人民幣匯款最高限額為每人每天8萬元人民幣，澳門個人同名匯款每人每天不超過5萬元，臺灣居民以賬戶持有人為收款人（即同名匯款）或其他收款人的臺灣對大陸人民幣匯款，每人每天不超過8萬元人民幣。

3.直接投資管理事前登記與事后備案是主要差別

我國當前的直接投資外匯管理規(guī)定對資本項下外匯管理的結售匯和資金劃轉等方面均有明確規(guī)定。2012年外匯局進一步放寬了直接投資外匯管理政策，將直接投資管理的核準制度改為事前登記制度。而企業(yè)辦理人民幣直接投資業(yè)務不需到外匯局辦理有關登記手續(xù)，銀行辦理后在直接投資外匯管理信息系統(tǒng)備案。

4.本外幣境內證券投資管理謹慎，人民幣投資管理限制較多

出于風險考慮，國內對合格境外機構投資者（QFII和RQFII）投資國內證券有嚴格規(guī)定，本外幣境內證券投資管理在投資主體準入、投資范圍、總額度和A股減持資金的匯出管理均有差異。而人民幣合格境外機構投資者（RQFII）投資國別限于境內基金管理公司和證券公司在香港設立的子公司；資金投資于股票及股票類基金比例不得超過20%，投資于固定收益證券比例不得低于80%；總額度人民幣為700 億元；A股減持資金匯出直接憑完稅證明到銀行辦理。

5.核準制導致本外幣境外直接投資管理差異

外匯局對境外直接投資外匯管理的主要外匯交易環(huán)節(jié)均實行核準制度。除境外直接投資增資到外匯局辦理額度登記后到銀行直接辦理外，其他境外直接投資活動均須獲得外匯局核準后辦理。而對境外直接投資人民幣管理方式除了無需外匯局核準以及境外機構信息變更報送時限差異外，各項資金劃轉業(yè)務仍需到外匯局進行額度登記后到銀行辦理。

6.審批登記制增加外幣借債環(huán)節(jié)，人民幣外債銀行直接辦理

目前，我國對企業(yè)借用外幣外債實行嚴格的審批登記制度，而企業(yè)借用人民幣外債可由銀行直接辦理，然后向人民銀行備案即可。在外債借用環(huán)節(jié)，外幣外債由外匯局核準，而人民幣外債的審批權限主要由銀行掌握，人民幣外債簡化了部分審批環(huán)節(jié)和內容，提高了人民幣外債借用的便利性。

7.外幣NRA賬戶管理寬松，人民幣NRA賬戶納入人民幣賬戶管理

目前，外匯局對外幣NRA賬戶的開立、資金使用等作了規(guī)定，而人民幣NRA賬戶需納入境內人民幣賬戶管理，管理規(guī)定更為細致。

二、我國本外幣管理政策協調中存在的問題

由上述本外幣監(jiān)管差異可以歸納出本外幣管理政策協調中尚存在以下問題：

1.本外幣監(jiān)管主體不同，聯合監(jiān)管制度安排缺位

目前，本外幣管理任務分屬不同的監(jiān)管主體，外匯管理工作由外匯管理局主管，人民幣管理以人民銀行為主，兩者平行作業(yè)、互不相交。一是聯合監(jiān)管的政策法規(guī)缺位。二是協調管理合作機制建設不足。三是本外幣管理人員缺乏必要的交流和整合，綜合管理力量薄弱。

2.本外幣監(jiān)管系統(tǒng)割裂，信息共享不暢通

目前，外幣管理信息主要集中于外匯局統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)，如“國際收支統(tǒng)計申報系統(tǒng)”、“外匯賬戶管理信息系統(tǒng)”、“銀行結售匯統(tǒng)計系統(tǒng)”、“貨物/服務貿易監(jiān)測管理系統(tǒng)”、“資本項目管理信息系統(tǒng)”等，人民幣業(yè)務信息分散于人民銀行相關部門，如支付結算部門的“銀行賬戶管理信息系統(tǒng)”、“大額現金交易系統(tǒng)”等，反洗錢部門的“反洗錢監(jiān)測系統(tǒng)”、“大額和可疑交易監(jiān)測系統(tǒng)”等，貨幣信貸管理部門的“人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)（RCPMIS）”等等。本外幣管理系統(tǒng)處于割裂狀態(tài)，相關獨立，信息交互、共享不足，協調監(jiān)管難以實現。endprint

3.本外幣跨境結算政策存在差異，監(jiān)管協調性不足

一是本外幣政策寬嚴程度不一致。跨境人民幣結算全面推廣后，相對于部分外匯管理政策規(guī)定，跨境人民幣管理政策較寬松。二是本外幣政策細化程度不一致。如在貨物貿易監(jiān)測核查方面，外管局對于核查內容、核查期限、指標閥值、專項核查類型等等做出了明確規(guī)定。人民銀行對跨境人民幣收付真實性進行監(jiān)測核查，但對監(jiān)測指標、檢查頻率和期限等均不夠細化， 制度化、規(guī)范化有待加強。三是統(tǒng)計監(jiān)測口徑不一致。在外債統(tǒng)計口徑方面，以外幣計價結算的90天以上遠期信用證、海外代付等，占用銀行短期外債指標， 而以人民幣計價結算的遠期信用證等暫未納入現行外債管理。

三、我國本外幣管理政策協調性建議

1.加強法規(guī)制度建設，完善監(jiān)管制度頂層設計

在大力推行本幣國際化的同時，一方面應加強對本幣跨境流動的管理，關注其對人民幣匯率的影響；另一方面嘗試以主體管理為目標，加強本外幣一體化管理，保留必要的控制措施。促進本外幣管理的協調發(fā)展，保持經濟平穩(wěn)健康發(fā)展。

（1）構建跨境人民幣與外匯協調管理政策。在政策設計方面，增強跨境人民幣與外匯管理的一體化，防止由于政策不一致加劇跨境資金流動和匯率風險。對跨境人民幣和外匯管理的思路進行充分評估，構建跨境人民幣與外匯一體化管理的政策框架性、指導性的原則方案。

（2）實現與跨境人民幣數據的信息共享機制。人民銀行跨境人民幣業(yè)務管理部門和外匯管理部門相互配合，實現數據共享機制。加強業(yè)務系統(tǒng)建設，實現數據一次采集、集中共享的模式；統(tǒng)一數據統(tǒng)計口徑，保證數據的準確性和精確性。加強對跨境資金的監(jiān)測分析，防范風險。

（3）完善銀行內部本外幣協調控制管理。一是加強銀行作為主體的本外幣協調管理風險控制。銀行內部指定相關內控制度和操作規(guī)程，加強同一主體本外幣異常信息甄別機制，對短期內頻繁匯款、有意規(guī)避限額管理的行為，以及資金來源或用途與交易單證不相符等異常情況，應及時向監(jiān)管部門報告。二是對銀行外匯與人民幣組合融資產品實行備案管理。外匯管理部門通過銀行備案能夠及時了解市場動向。

2.構建協調監(jiān)管機制

通過商務、海關、稅務等第三方監(jiān)管機構共享交易信息，最終促成以點帶面、點面結合，充分整合監(jiān)管資源，形成監(jiān)管合力，實現有效監(jiān)管。

（1）打破內部業(yè)務條線，實現主體全面監(jiān)管

目前經常項目條線已經在貨物貿易內部實現了主體監(jiān)管，資本項目也在信息系統(tǒng)中嵌入了經常項目的分類評價方法、跨國公司外匯資金集中運營方面業(yè)務做了一部分的探索，但是并沒有完全改變按行為監(jiān)管的現狀。后期應積極推動數據整合和綜合利用，對涉外主體實施全口徑信息采集及重點監(jiān)測分析，加強系統(tǒng)內數據共享使用的管理流程設計，以及相應方位授權審批部暢的情況。

（2）整合業(yè)務系統(tǒng)，構建監(jiān)管平臺

①要結合主體監(jiān)管和非現場監(jiān)管，對現有業(yè)務系統(tǒng)進行整合與升級，完善跨境人民幣結算監(jiān)測監(jiān)管工作。一是增加業(yè)務操作系統(tǒng)功能。在直接投資系統(tǒng)中新增跨境人民幣模塊，對企業(yè)跨境人民幣業(yè)務進行備案；二是完善跨境資本流動數據采集、監(jiān)測、分析和預警體系；三是整合監(jiān)測分析系統(tǒng)，建立起信息交流與共享機制，加強對數據的綜合利用，加大對大額及可疑跨境人民幣資本金的監(jiān)管力度。

②完善銀行數據接口程序，提高監(jiān)測分析水平。要進一步完善國際收支統(tǒng)計系統(tǒng)，銀行要完善對跨境人民幣業(yè)務的接口程序，使系統(tǒng)能夠自動抓取人民幣收支基礎信息，保證相關信息及時、完整、準確地進行申報，從源頭上杜絕漏報錯報。同時，加強對人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)（RCPMIS系統(tǒng)）和國際收支統(tǒng)計申報系統(tǒng)的對比分析，提高對跨境人民幣流動的監(jiān)測分析水平。最后，要創(chuàng)新技術手段，開發(fā)多維校驗核查功能，實現系統(tǒng)內、系統(tǒng)間數據的校驗和整體關聯。包括國際收支申報系統(tǒng)中數據總分關系自動校驗，RCPMIS系統(tǒng)和金宏系統(tǒng)的整合對接，實現人民幣跨境交易相關數據及時收集、傳輸、匯總和共享，有效識別異常交易行為。

（3）加強部門協調，形成監(jiān)管合力

①整合系統(tǒng)資源，建立部門聯席會議制度。在當前跨境人民幣結算背景下，我們可將人民幣跨境收付匯數據信息納入外匯局管理系統(tǒng)，達到資源共享，以便全面掌握經濟主體本外幣跨境流動信息，提高綜合監(jiān)測分析能力，促進我國涉外經濟健康有序發(fā)展；建立包括人民銀行、外匯局、銀監(jiān)、證監(jiān)、商務、海關、工商、稅務等多部門聯席會議制度，定期溝通協商管理良策，調整管理思路，變行為監(jiān)管為主體監(jiān)管，變被動跟隨為主動溝通配合，變本外幣割裂管理為綜合管理，提高監(jiān)管的效性，形成監(jiān)管合力。

②搭建本外幣跨境資金聯合監(jiān)管框架。要按照外匯局“五個轉變”的要求，結合主體監(jiān)管和非現場監(jiān)管，對現有業(yè)務系統(tǒng)進行整合與升級。依托外匯非現場檢查系統(tǒng)，設置市場主體非現場監(jiān)測指標，構建非現場監(jiān)測數據庫，采集相應的跨境資金流向信息，實施綜合全口徑監(jiān)測。一是提高國際收支申報和RCPMIS 數據采集效率和質量。實現RCPMIS 與銀行業(yè)務系統(tǒng)的直聯，并與國際收支申報系統(tǒng)實現信息共享，確保RCPMIS 數據質量。二是建立外匯局金宏系統(tǒng)與人民銀行RCPMIS 系統(tǒng)之間的關聯關系，實現兩大系統(tǒng)之間的數據共享和信息聯動，RCPMIS 系統(tǒng)與金宏系統(tǒng)可以直接提取跨境資金各幣種（含人民幣）收付數據，并可整合數據格式，實現兩個系統(tǒng)數據的相互校驗，建立多渠道立體化數據采集方式，實現本外幣統(tǒng)一跨境流動監(jiān)測。endprint