阿比旦·卡德爾

摘 要：本文首先對新疆檔案管理體制改革現(xiàn)狀進(jìn)行了探討，并分析了在具體改革過程中產(chǎn)生問題的原因，從管理體制多元化、整合檔案資源，集中管理、局館分立，政事分開及文檔管理一體化等四個方面提出對新疆檔案管理體制改革對策與建議。

關(guān)鍵詞：檔案管理；新疆；體制創(chuàng)新；改革

檔案管理體制主要指的是某系統(tǒng)內(nèi)部劃分權(quán)力而形成的一種制度化體系，屬于國家行政管理體制的一個重要組成部分，與國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會體制發(fā)展息息相關(guān)。本文以新疆地區(qū)為研究對象，深入探討新疆檔案管理體制改革中的問題，并提出相應(yīng)的目標(biāo)與對策，旨在為推動新疆檔案事業(yè)發(fā)展打下一定的理論基礎(chǔ)。

1 新疆檔案管理體制改革現(xiàn)狀分析

1、檔案機(jī)構(gòu)管理體制不統(tǒng)一

自1959年新疆檔案管理處成立后，檔案行政機(jī)構(gòu)一直存在隸屬關(guān)系不穩(wěn)定的問題，不統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制加上多變的隸屬關(guān)系，造成了新疆各級檔案機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)模、大小規(guī)格及職能及人員編制等都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較大，這在某一定程度上限制了新疆檔案事業(yè)的發(fā)展。

2、集中統(tǒng)一與分級管理之間的矛盾問題

一直以來，新疆檔案工作按照國家檔案管理原則，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的雙重機(jī)制，這種管理方式能夠快速、有效的制定相應(yīng)政策和規(guī)劃，對新疆檔案事業(yè)的發(fā)展起到了積極作用。但與此同時，這種管理機(jī)制也有一些缺點(diǎn)，如地方檔案行政管理機(jī)構(gòu)與系統(tǒng)內(nèi)專業(yè)機(jī)構(gòu)在具體管理和責(zé)任分工上容易出現(xiàn)問題，地方檔案管理存在“條塊分割”現(xiàn)象，所謂“條”就是指上下貫通專業(yè)系統(tǒng)，所以“塊”就是上下劃分的行政區(qū)域[1]。

3、檔案機(jī)構(gòu)屬性混淆、管理職能不清

1993年黨中央、國務(wù)院做出了關(guān)于中央檔案館和國家檔案局合并的有關(guān)決定，這標(biāo)志著“局館合一”的管理體制逐漸形成[2]。新疆自1995年開始實行這一管理模式，設(shè)置一個機(jī)構(gòu)，兩塊牌子，履行檔案保存和行政管理兩種職能。經(jīng)過多年的實踐與探索，“局館合一”的管理體制易在客觀上造成檔案館文化機(jī)構(gòu)和檔案行政機(jī)構(gòu)具體職能上的認(rèn)知錯誤。減輕了檔案行政管理機(jī)構(gòu)的法律主導(dǎo)地位，增強(qiáng)了檔案館文化屬性的傾向，造成了兩者的不平衡現(xiàn)象，在一定程度上影響了檔案事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

2 問題產(chǎn)生原因分析

1、政事不分

“局館合一”的管理體制實際上就是政事合一，將原有的兩個機(jī)構(gòu)合并，職能放在一起行使，這就容易造成檔案管理部門和檔案館的編制、職能不清，從而導(dǎo)致兩種職能的弱化。一是檔案行政管理職能的弱化，檔案法的執(zhí)法主體為行政部門，當(dāng)機(jī)構(gòu)合并以后，有的處室被定義為政府的直屬事業(yè)單位，當(dāng)行使職權(quán)時會受到爭議和質(zhì)疑，檔案局的執(zhí)法權(quán)威得不到保障。二是機(jī)構(gòu)合并以后，檔案館的事業(yè)職能逐漸退化，行政職能逐漸增強(qiáng)。

從法律角度上講，“局館合一”容易造成法律責(zé)任不明確的問題，檔案行政管理部門是檔案管理的主體機(jī)構(gòu)，具有行使權(quán)力和管理職能，同時也應(yīng)該承擔(dān)一定的法律責(zé)任。而檔案館的職能是對館藏檔案進(jìn)行保管、整理和為社會提供利用。當(dāng)局館合一后，本身也具備一定的行政和檔案管理職能，這就容易造成法律責(zé)任不清的問題，當(dāng)出現(xiàn)責(zé)任時，相互推諉，這樣不利于法制建設(shè)和社會公平。

2、過度集權(quán)

“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的模式主要是利用行政的命令手段去管理一切的體制，往往在執(zhí)行和決定中存在封閉性、單調(diào)性，在一定程度上束縛住管理者的思想，導(dǎo)致發(fā)展步伐較慢，管理過程中容易出現(xiàn)偏差。

3、改革滯后

檔案管理體制屬于社會上層建筑范疇，對經(jīng)濟(jì)的改革效應(yīng)會延續(xù)一段時期才有所表現(xiàn)，這就造成了檔案管理體制改革的滯后性。而一些比較簡單的做法，如局館分設(shè)、局館合一等，混淆了不同功能組織之間的界限，從而造成了某種程度體制的混亂局面。

4、缺少理論研究

有效的理論指導(dǎo)決定了改革事業(yè)成敗的關(guān)鍵，對于檔案管理體制改革也需要系統(tǒng)的理論支撐。根據(jù)調(diào)查顯示，目前新疆地區(qū)對檔案研究主要集中在事業(yè)管理經(jīng)驗、檔案組織機(jī)構(gòu)，電子檔案的應(yīng)用及具體實踐中的問題進(jìn)行分析，而對檔案管理體制改革研究較少，因為缺乏必要的理論依據(jù)，改革的步伐相對較慢[3]。

3 新疆檔案管理體制改革對策分析

1、管理體制多元化

新疆過去的檔案管理體制是在計劃經(jīng)濟(jì)和單一所有權(quán)下，對黨政機(jī)關(guān)、國企事業(yè)單位進(jìn)行統(tǒng)一集中的管理，檔案的集中管理體制有利于檔案的完整性和延續(xù)性。如今對不同組織的檔案應(yīng)該采用不同的管理方式，對于黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)級事業(yè)單位仍按照集中管理的模式進(jìn)行，而對于私人企業(yè)、民營企業(yè)及外資企業(yè)的檔案管理，應(yīng)該根據(jù)不同的問題采取不同的管理方式。首先允許企業(yè)在遵守國家相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，對本單位的檔案有自主管理權(quán)，可以采取集中管理，也可以采取分布管理，也可以實施集中和分布相結(jié)合的管理方式。另外，新疆各級檔案行政管理部門也應(yīng)該加強(qiáng)對私企、外資企業(yè)檔案管理的引導(dǎo)與監(jiān)督。

2、整合檔案資源，集中管理

目前，我國和各省份都采用集中統(tǒng)一管理的方式，這種管理方式可以彌補(bǔ)當(dāng)下特別是對歷史檔案保管工作各自為政和檔案分散保管的缺陷，新疆應(yīng)該秉承這一原則，繼續(xù)堅持集中統(tǒng)一管理的指導(dǎo)思想，加強(qiáng)黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，從而保證新疆檔案的安全及完整[4]。同時，在統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，還要不斷的整合現(xiàn)有檔案資源，構(gòu)建大檔案數(shù)據(jù)庫。通過科學(xué)整合檔案資源，能夠在機(jī)構(gòu)設(shè)置層面做到“高效、統(tǒng)一、精簡”的目標(biāo)，以打破原有的“上下一樣粗”的體制，使檔案資源得到有效配置，以便適應(yīng)當(dāng)今社會資源的共享。

3、局館分立，政事分開

政事分開和政企分離是目前我國機(jī)構(gòu)改革的方向，新疆應(yīng)根據(jù)國家機(jī)構(gòu)改革總體要求，并借鑒國外的發(fā)展經(jīng)驗，將檔案館和檔案行政管理部門在人事、財務(wù)及機(jī)構(gòu)上面完全分開，行政管理部門要實施“條條管理”的模式。而檔案館可以實行“塊快管理”的模式，按照社會屬性，充分發(fā)揮自身的工作職能，履行各自的責(zé)任。檔案行政管理部門是國家行政的重要組成部分，其主要的職能在于組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)、統(tǒng)一制度、統(tǒng)籌規(guī)劃、制定規(guī)章及執(zhí)法檢查等。而檔案館是屬于文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，主要職能是負(fù)責(zé)收集、整理、保管、接收和服務(wù)分管范圍的檔案，在具體運(yùn)行機(jī)制上，要淘汰行政部門的管理機(jī)制，應(yīng)該不斷走向市場、走向社會。

4、文檔管理一體化

文檔管理一體化是檔案管理改革的一個關(guān)鍵部分，這既是體制的問題，也是業(yè)務(wù)問題，檔案工作的基礎(chǔ)是文書工作。從發(fā)展的角度來講，把檔案管理和文件管理兩者看成一個系統(tǒng)的工程，利用各自的特點(diǎn)，把兩者相互銜接。一方面結(jié)合各地的實際情況，建立檔案管理中心、文件中心，降低運(yùn)行成本，發(fā)揮集約優(yōu)勢，為檔案機(jī)構(gòu)的重新設(shè)置提供新的思路。另一方面，在單位內(nèi)部實行檔案管理一體化平臺，將文書檔案和部門檔案合并，建立實時歸檔制度，保證檔案管理的持續(xù)性和有效性。

4 結(jié)論

新疆檔案管理體制改革要從現(xiàn)代公共行政改革的角度出發(fā)，不斷適應(yīng)現(xiàn)代公共行政運(yùn)作方式的轉(zhuǎn)變，不斷適應(yīng)政府職能和角度的變化，不斷適應(yīng)新型觀念的變化，用科學(xué)的理論去指導(dǎo)檔案管理，這樣才能推動新疆檔案事業(yè)的不斷發(fā)展。