□程　熙，張　博（.上海市委黨校 科社教研部，上海 0033；.北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 0087）

樞紐型治理：中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)

□程熙1，張博2
（1.上海市委黨校 科社教研部，上海 200233；2.北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871）

樞紐型社會(huì)組織是近幾年出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象，學(xué)界有著正反兩種不同的評(píng)價(jià)。依據(jù)國(guó)家—政黨—社會(huì)的分析框架，從中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政邏輯出發(fā)來闡釋樞紐型社會(huì)組織的政治內(nèi)涵。執(zhí)政黨的“放-收”邏輯在增強(qiáng)執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，也成為推進(jìn)社會(huì)組織管理改革的重要保障。社會(huì)組織管理改革能否突破雙重管理體制的困境，關(guān)鍵在于執(zhí)政黨如何在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中增強(qiáng)社會(huì)治理能力。比較嵌入式治理和樞紐型治理可以發(fā)現(xiàn)，樞紐型治理是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織的較好治理策略。

樞紐型治理；嵌入型治理；社會(huì)治理

1　問題的提出

“樞紐型社會(huì)組織”是近年來出現(xiàn)的新概念，它源于北京、上海、廣東等地的工作實(shí)踐。2008年9月，北京市根據(jù) 《北京市加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要》（京發(fā)［2008］17號(hào)）和《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見》（京辦發(fā)［2008］18號(hào)），出臺(tái)了《北京市關(guān)于構(gòu)建市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），提出“樞紐型社會(huì)組織”的概念。《辦法》對(duì)于樞紐型社會(huì)組織的定義是：指由市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)定，在對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上經(jīng)市政府授權(quán)承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的市級(jí)聯(lián)合性社會(huì)組織。2007年，上海市靜安區(qū)委、區(qū)政府提出“樞紐式管理”的構(gòu)想，即發(fā)揮聯(lián)合性社會(huì)組織作用，以政府委托授權(quán)的形式，對(duì)區(qū)、社區(qū)（街道）、系統(tǒng)社會(huì)組織實(shí)行歸口管理和服務(wù)。通過建立靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，形成富有靜安特色的“1+5+X”民管民的樞紐式管理服務(wù)機(jī)制。2011年，廣東省在《中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定》（粵發(fā)［2011］17號(hào)）提出“構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織工作體系，強(qiáng)化工青婦等群團(tuán)組織的社會(huì)服務(wù)功能”，中山市成為廣東省共青團(tuán)樞紐型社會(huì)組織綜合改革試驗(yàn)區(qū)。這些地方的工作經(jīng)驗(yàn)為樞紐型社會(huì)組織的概念提供了大量研究案例。

同時(shí)，學(xué)界逐漸關(guān)注到樞紐型社會(huì)組織這一社會(huì)現(xiàn)象。目前關(guān)于樞紐型社會(huì)組織的討論主要是進(jìn)行相關(guān)介紹，［1］并試圖使用“法團(tuán)主義”理論視角展開分析。法團(tuán)主義理論基于國(guó)家—社會(huì)的二分，是聯(lián)系國(guó)家權(quán)力和民間社會(huì)的一種制度安排。郭道久、董碧瑩認(rèn)為樞紐型社會(huì)組織在組織的建立、結(jié)構(gòu)、運(yùn)作等方面都體現(xiàn)出較明顯的法團(tuán)主義特征，并能促成新的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式。［2］崔玉開認(rèn)為樞紐型社會(huì)組織的出現(xiàn)是國(guó)家法團(tuán)主義逐漸發(fā)展為社會(huì)法團(tuán)主義的一種現(xiàn)象。［3］學(xué)界對(duì)于樞紐型社會(huì)組織是國(guó)家和社會(huì)政社合作產(chǎn)物的判斷并無(wú)多大爭(zhēng)議，然而對(duì)這種政社合作的評(píng)價(jià)產(chǎn)生了兩種截然不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為樞紐型社會(huì)組織在運(yùn)行過程中有可能演化成業(yè)務(wù)主管部門與登記管理機(jī)關(guān)之外的“第三個(gè)婆婆”，進(jìn)而固化雙重管理的困境，削弱社會(huì)組織獨(dú)立性。［4］另一種觀點(diǎn)認(rèn)為樞紐型社會(huì)組織可以形成政府與社會(huì)之間的紐帶，化解雙重管理體制的弊病，從而促進(jìn)社會(huì)組織良性發(fā)展。［5］

那么，這兩種觀點(diǎn)孰是孰非？如何理解樞紐型社會(huì)組織這一社會(huì)現(xiàn)象？為何要設(shè)立樞紐型社會(huì)組織？本文在國(guó)家—社會(huì)二分的基礎(chǔ)上，試圖從中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政邏輯出發(fā)，闡釋樞紐型社會(huì)組織的政治內(nèi)涵。本文認(rèn)為樞紐型社會(huì)組織能否突破雙重管理體制的困境，關(guān)鍵在于執(zhí)政黨如何在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中增強(qiáng)社會(huì)治理能力。

2　執(zhí)政黨的“放-收”邏輯：從社會(huì)管理到社會(huì)治理

改革開放以來，中國(guó)的國(guó)家和社會(huì)都發(fā)生了很大變化。一方面，國(guó)家開始從總體支配發(fā)生轉(zhuǎn)變。“總體性支配”是指“國(guó)家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源，這種資源不僅包括物質(zhì)財(cái)富，也包括人們生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)及信息資源。”［6］它的消失意味著國(guó)家對(duì)于個(gè)體和社會(huì)組織控制能力、動(dòng)員能力的削弱，這也是全能型政府瓦解的體現(xiàn)。另一方面，社會(huì)流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變。隨著單位體制的解體，大量社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)，為陌生人社會(huì)提供了社會(huì)團(tuán)結(jié)的組織功能。

國(guó)家和社會(huì)變化的錯(cuò)位，導(dǎo)致社會(huì)組織的管理出現(xiàn)大量弊端。首先，政社不分、管辦不分的現(xiàn)象使得大量社會(huì)組織在人、財(cái)、物上依賴行政部門，降低了社會(huì)組織的獨(dú)立性和靈活性。其次，在實(shí)際工作中，政府部門很難投入精力進(jìn)行專門的服務(wù)和管理。再次，有些社會(huì)組織找不到業(yè)務(wù)主管單位而無(wú)法登記，大量“草根”組織產(chǎn)生。也有些社會(huì)組織隨意掛靠單位，加重了管理混亂。［7］造成這些弊端的制度因素即為雙重管理體制。已有大量的研究對(duì)雙重管理體制進(jìn)行了深入剖析。［8］為了化解行政管理體制弊病，激發(fā)社會(huì)組織活力，十八屆三中全會(huì) 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）認(rèn)為要“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。”［9］政社分開成為社會(huì)組織管理改革的要求和趨勢(shì)。

如何進(jìn)行政社分開，破解雙重管理體制的難題呢？各地都在行政層面進(jìn)行了政府創(chuàng)新，比如新雙重管理體制、三重管理體制和單重管理體制。［10］但實(shí)際上，政社分開的改革只有符合中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政邏輯才能順利進(jìn)行。政社分開如果導(dǎo)致社會(huì)組織無(wú)序管理，很有可能滋生各類違法甚至反體制組織。由此導(dǎo)致政府加強(qiáng)對(duì)于社會(huì)組織的行政管控，使得改革出現(xiàn)反復(fù)。為避免這種情況出現(xiàn)，需要采取“放-收”結(jié)合的執(zhí)政邏輯來推動(dòng)政社分開改革。一方面執(zhí)政黨要主動(dòng)削弱社會(huì)組織管理的行政色彩，這是“放”；另一方面加強(qiáng)執(zhí)政黨在社會(huì)組織中的影響力，這是“收”。十八屆三中全會(huì)的《決定》既要求加快實(shí)施政社分開，也明確提出“加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們依法開展活動(dòng)?！眻?zhí)政黨的這種“放-收”邏輯已有學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了初步總結(jié)。景躍進(jìn)稱其為“轉(zhuǎn)型、吸納和滲透”，即執(zhí)政黨通過兩票制與一肩挑、發(fā)展私營(yíng)企業(yè)主入黨、在非公企業(yè)和新社會(huì)組織中強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)來回應(yīng)各種社會(huì)挑戰(zhàn)。［11］也有學(xué)者將這種執(zhí)政邏輯稱為“組織化調(diào)控”，即“通過黨的組織網(wǎng)絡(luò)和政府的組織體系，并在組織建設(shè)和組織網(wǎng)絡(luò)滲透的過程中不斷建立和完善執(zhí)政黨主導(dǎo)的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)，使社會(huì)本身趨向高度的組織化，最終主要通過組織來實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目的的一種社會(huì)調(diào)控形式。”［12］執(zhí)政黨“放-收”邏輯和經(jīng)濟(jì)改革一脈相承，就是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織管理的改革。

執(zhí)政黨的“放-收”邏輯提供了不同于法團(tuán)主義的另一種理論可能。有兩位學(xué)者就國(guó)家與專業(yè)社團(tuán)關(guān)系區(qū)分為多元主義、社會(huì)法團(tuán)主義、國(guó)家法團(tuán)主義和國(guó)家主義四個(gè)理想類型，發(fā)現(xiàn)中國(guó)絕大多數(shù)專業(yè)性社團(tuán)是以自上而下的方式形成的，并且專業(yè)性社團(tuán)大多也不積極尋求社團(tuán)自主性的強(qiáng)化。他們的困惑在于國(guó)家與社會(huì)相互增權(quán)的同時(shí)，如何才能推動(dòng)中國(guó)的社團(tuán)空間從國(guó)家法團(tuán)主義向社會(huì)法團(tuán)主義轉(zhuǎn)變。［13］依循上述的“放-收”邏輯，加強(qiáng)政黨在社會(huì)中的影響力，能否推動(dòng)國(guó)家法團(tuán)主義向社會(huì)法團(tuán)主義轉(zhuǎn)變呢？本文認(rèn)為這是有可能的。法團(tuán)主義的理論前提是國(guó)家—社會(huì)的二分，上文探討執(zhí)政黨的“放-收”邏輯就是將政黨帶入到國(guó)家—社會(huì)的分析中，形成國(guó)家—政黨—社會(huì)的分析框架。王貴秀在考察中國(guó)共產(chǎn)黨的黨政關(guān)系時(shí)，總結(jié)出四種黨、國(guó)家、社會(huì)的模式，如圖—1。第一種是黨在國(guó)之上，表現(xiàn)為黨政不分、以黨代政、以黨治國(guó)。第二種是黨在國(guó)家中，表現(xiàn)為黨融于政和黨在國(guó)中執(zhí)政。第三種是黨在國(guó)家和社會(huì)之間，扮演著二者之間的橋梁角色。第四種是黨在社會(huì)中，黨政分開。后面兩種關(guān)系都能使政黨在國(guó)家和社會(huì)中扮演中間地帶的角色，推動(dòng)政社分開。推動(dòng)執(zhí)政黨對(duì)于社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，就有可能促成社會(huì)法團(tuán)主義的出現(xiàn)。

圖-1　黨政關(guān)系四種模式示意圖

將政黨納入國(guó)家和社會(huì)分析框架中，也蘊(yùn)含著社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變。參與十八屆三中全會(huì) 《決定》起草工作的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在解讀國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化時(shí)指出，“治理與管理的區(qū)別就在于治理是政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織，黨、人大、政府、政協(xié)等多元主體一起進(jìn)行國(guó)家治理，而不是僅僅依靠一種力量?！保?4］管理的主體是政府，治理的主體是多元主體共同發(fā)揮作用，其中執(zhí)政黨應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用。管理的手段只有單一的行政手段，而治理的手段不僅僅包括行政手段，還可以使用協(xié)商治理、政黨紀(jì)律等方式。管理的過程是以管為主，政府是消極的、被動(dòng)的，而治理的過程是積極、主動(dòng)的，治理的主體需要主動(dòng)提供服務(wù)以獲取影響力。社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變需要執(zhí)政黨的治理方式也發(fā)生相應(yīng)的變化，樞紐型治理和嵌入式治理就是執(zhí)政黨對(duì)于社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的一種新方式。

3　執(zhí)政黨的兩種治理術(shù)：樞紐型治理和嵌入式治理

現(xiàn)代社會(huì)呈現(xiàn)出極其復(fù)雜的面向，但是個(gè)體和組織構(gòu)成了社會(huì)的兩大部分。在個(gè)體層面，“個(gè)體化社會(huì)”的理論是當(dāng)今西方社會(huì)科學(xué)研究的熱點(diǎn)。個(gè)體化的出現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)政治提出了一系列的挑戰(zhàn)，諸如“消費(fèi)者”政治的出現(xiàn)、女性主義、政治冷漠、家庭的原子化等等。中國(guó)現(xiàn)代化又為個(gè)體社會(huì)增加了另一重含義，獨(dú)生子女政策帶來的失獨(dú)和養(yǎng)老的個(gè)體化風(fēng)險(xiǎn)、外來務(wù)工者帶來的城市融合和身份權(quán)利問題、新媒體興起之后的網(wǎng)絡(luò)輿論和監(jiān)督。政黨作為一個(gè)政治和社會(huì)組織，在個(gè)體化趨勢(shì)中要不斷變化工作機(jī)制，才能重建社會(huì)信任、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。［15］在組織層面，多元化組織成為現(xiàn)代社會(huì)的另一個(gè)特點(diǎn)。對(duì)于個(gè)體而言，工作所在的組織、居住所在的社區(qū)以及休閑參與的組織是個(gè)體最為重要的三類。這三類組織各自差異性非常大，加之中國(guó)在城市建設(shè)中產(chǎn)生了不同種類的社區(qū)（單位社區(qū)、新農(nóng)村社區(qū)、商品房社區(qū)等），產(chǎn)生了形形色色的現(xiàn)代個(gè)體和組織關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨不是西方競(jìng)選型政黨，執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)問題就是如何聯(lián)系現(xiàn)代個(gè)體和現(xiàn)代組織并且處理和它們的關(guān)系。

樞紐型治理和嵌入式治理是執(zhí)政黨在現(xiàn)代化過程中摸索出的兩種新治理術(shù)。樞紐型治理是通過樞紐型社會(huì)組織把同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會(huì)組織聯(lián)系起來，發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織在政治上引領(lǐng)，在業(yè)務(wù)上引導(dǎo)，在管理上監(jiān)督的作用，促進(jìn)社會(huì)組織自我管理、自我服務(wù)、自治自律的一種治理方式。樞紐型治理的關(guān)鍵在于如何理解“樞紐”的含義。有學(xué)者將“樞紐”一詞分解為宗旨和理念樞紐、公信力樞紐、執(zhí)行力樞紐、項(xiàng)目樞紐、資源樞紐、網(wǎng)絡(luò)樞紐等六種。［16］“嵌入式治理”是指使執(zhí)政黨運(yùn)用自身的組織資源或者社會(huì)精英掌握的組織資源，通過滲透、動(dòng)員、宣傳等方式對(duì)整個(gè)社會(huì)及其群體與個(gè)人施加影響，進(jìn)而將社會(huì)納入有序化的政治參與過程。［17］樞紐型治理和嵌入式治理是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的兩種重要治理模式，兩者有聯(lián)系也有區(qū)別。所謂中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的事務(wù)中從事引導(dǎo)、組織、帶領(lǐng)人民群眾和其他追隨者為實(shí)現(xiàn)黨所提出的價(jià)值觀念、路線、政策而共同奮斗的活動(dòng)。［18］兩者的區(qū)別在于嵌入式治理的治理主體是基層黨組織，樞紐型社會(huì)組織的治理主體是經(jīng)市、區(qū)社工委認(rèn)定的聯(lián)合性社會(huì)組織。嵌入式治理的治理對(duì)象是社會(huì)中的個(gè)體和組織，樞紐型治理的治理對(duì)象是新社會(huì)組織。嵌入式治理和樞紐型治理在治理方式上有相同的部分，它們都可以通過黨內(nèi)的紀(jì)律、黨內(nèi)協(xié)商等方式實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過樹立模范，提供資金、人員、榮譽(yù)、渠道等方式使得社會(huì)組織在政黨的目標(biāo)框架內(nèi)開展活動(dòng)。但是嵌入式治理更側(cè)重通過搭建活動(dòng)的舞臺(tái)建立政黨和其他組織的聯(lián)系，而樞紐型社會(huì)組織則還有監(jiān)管、業(yè)務(wù)指導(dǎo)的功能。樞紐型社會(huì)組織自身具有強(qiáng)大的組織資源，它和新社會(huì)組織是以大帶小的關(guān)系，因此樞紐型社會(huì)組織在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的領(lǐng)導(dǎo)策略是協(xié)助。基層黨組織自身的組織資源有限，它和新社會(huì)組織是以小帶多的關(guān)系，因此基層黨組織在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的領(lǐng)導(dǎo)策略是占據(jù)網(wǎng)絡(luò)核心地位。

執(zhí)政黨對(duì)于社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)需要多種治理術(shù)。不同治理術(shù)之間的基本邏輯是不同的，但能夠相互補(bǔ)充。嵌入性治理提高執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)力的基本邏輯是如果政黨占據(jù)了較好的網(wǎng)絡(luò)地位并運(yùn)用有效的溝通方式，就能以較低的成本實(shí)現(xiàn)政黨目標(biāo)。而樞紐型治理提高執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)的基本邏輯體現(xiàn)在政治、業(yè)務(wù)和管理三結(jié)合，從而發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。政治上，通過在社會(huì)組織中建立黨組織，執(zhí)政黨就可以使用黨組織的政治紐帶實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。業(yè)務(wù)上，執(zhí)政黨通過樞紐型社會(huì)組織搭建服務(wù)平臺(tái)，拓展服務(wù)渠道，整合有效資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的指導(dǎo)。管理上，執(zhí)政黨則負(fù)責(zé)有關(guān)社會(huì)組織的日常管理工作，指導(dǎo)、監(jiān)督社會(huì)組織依照法律和章程開展活動(dòng)。嵌入式治理更適合執(zhí)政黨面對(duì)龐大社會(huì)時(shí)的治理策略，樞紐型治理則是執(zhí)政黨面對(duì)許多不同類型社會(huì)組織時(shí)的治理策略。

表1：樞紐型治理和嵌入式治理的比較

圖-2　執(zhí)政黨進(jìn)行兩種治理時(shí)的組織架構(gòu)示意圖

隨著政府的不斷瘦身和權(quán)力清單的改革，政府的公權(quán)力將不斷法治化、規(guī)范化。這時(shí)政黨的組織優(yōu)勢(shì)和靈活性便能凸顯出來，根據(jù)圖—2的示意，執(zhí)政黨通過社區(qū)黨委、社區(qū)社工委和市級(jí)、區(qū)級(jí)樞紐型社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)代個(gè)體和組織的多重覆蓋和聯(lián)系。政黨組織之間的關(guān)系是可以疊加，政黨也可以根據(jù)形勢(shì)需求增加組織的規(guī)模和新功能。下面將根據(jù)北京團(tuán)市委的個(gè)案來說明執(zhí)政黨如何開展樞紐型治理。

4　樞紐型治理：以北京團(tuán)市委為例

執(zhí)政黨在社會(huì)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用需要載體，而樞紐型社會(huì)組織恰恰扮演了這種角色。中共北京市委社會(huì)工委委員、北京市社會(huì)建設(shè)工作辦公室副主任劉軒認(rèn)為“在新的治理框架下，其作為一種‘以民管民’、‘以社管社’的探索嘗試，朝著社會(huì)組織自主管理和自我發(fā)展邁出了重要步伐?！保?9］樞紐型社會(huì)組織在三個(gè)層面體現(xiàn)執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)。第一層，樞紐型社會(huì)組織有利于應(yīng)對(duì)雙重管理體制產(chǎn)生的弊端。在這一層面，樞紐型社會(huì)組織類似于上文提到的新雙重管理體制。所謂“新雙重管理體制”就是將工商聯(lián)或工經(jīng)聯(lián)作為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位，避免社會(huì)組織找不到業(yè)務(wù)主管單位而無(wú)法登機(jī)。樞紐型社會(huì)組織的一項(xiàng)職責(zé)就是按照市政府授權(quán)，承擔(dān)國(guó)家有關(guān)法規(guī)規(guī)定的業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)。第二層，執(zhí)政黨與樞紐型社會(huì)組織之間有著緊密的聯(lián)系。樞紐型社會(huì)組織是由市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)定的。同時(shí)，市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組也可以調(diào)整已經(jīng)認(rèn)定的樞紐型社會(huì)組織。第三層，樞紐型社會(huì)組織是執(zhí)政黨加強(qiáng)其對(duì)于社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)力的載體。樞紐型社會(huì)組織的另一項(xiàng)職責(zé)就是在所管理和聯(lián)系的社會(huì)組織中開展黨建工作，逐步推進(jìn)黨的組織和黨的工作的廣泛覆蓋。

北京市是社會(huì)組織領(lǐng)域黨建開展較早的地區(qū)，也是最早建立樞紐型社會(huì)組織工作體系的地區(qū)。北京市通過培育樞紐型社會(huì)組織，逐步建立起市委市政府對(duì)于社會(huì)組織的政治引領(lǐng)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理監(jiān)督，以帶動(dòng)社會(huì)組織的生成和發(fā)展。2009年3月，北京市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)定工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等10家人民團(tuán)體為第一批市級(jí)樞紐型社會(huì)組織。北京團(tuán)市委是最早履行樞紐型社會(huì)組織職能的組織之一。自2010年4月推出社區(qū)青年匯建設(shè)開始到2013年底，北京團(tuán)市委按照“青年身邊、組織終端”的基本思路開展社區(qū)青年匯建設(shè)，已建立350家市級(jí)社區(qū)青年匯，覆蓋全市各區(qū)縣。下面結(jié)合社會(huì)青年匯來分析北京團(tuán)市委如何實(shí)現(xiàn)樞紐型治理。

執(zhí)政黨通過樞紐型組織實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，如何建立其和樞紐型組織的聯(lián)系十分重要。北京市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組 （北京市委開展社會(huì)領(lǐng)域工作的主要職能機(jī)構(gòu)）通過認(rèn)定北京團(tuán)市委為樞紐型社會(huì)組織、給予政策和資源等方式，將其納入全市社會(huì)治理格局之中。同時(shí)，樞紐型社會(huì)組織按照?qǐng)?zhí)政黨的要求推進(jìn)樞紐型治理，在青年類社會(huì)組織中開展活動(dòng)。在建設(shè)社區(qū)青年匯的過程中，駐點(diǎn)活動(dòng)是團(tuán)市委開展中國(guó)共產(chǎn)黨群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的一種形式。駐點(diǎn)機(jī)制，是執(zhí)政黨聯(lián)系群眾的傳統(tǒng)治理方式，也是黨的干部與群眾建立直接聯(lián)系和解決實(shí)際問題的途徑。執(zhí)政黨的群眾路線巧妙地轉(zhuǎn)化為樞紐型社會(huì)組織的工作活動(dòng)。團(tuán)干部需要滿足駐點(diǎn)時(shí)間、聯(lián)系人數(shù)、駐點(diǎn)記錄等剛性要求，必須用大量的時(shí)間和精力成本投入到駐點(diǎn)活動(dòng)中去；而實(shí)際上，是否取得駐點(diǎn)成果，即是否真正聯(lián)系了相當(dāng)?shù)那嗄耆后w，需要以組織青年活動(dòng)、解決青年問題、促進(jìn)社區(qū)青年匯成長(zhǎng)等具體行為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，表-2是北京市團(tuán)市委到社區(qū)青年匯駐點(diǎn)情況統(tǒng)計(jì)。執(zhí)政黨傳統(tǒng)的駐點(diǎn)機(jī)制，為團(tuán)市委發(fā)揮樞紐作用提供了組織機(jī)制保證，有利于政黨目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

表2：2013年9月北京團(tuán)市委干部到社區(qū)青年匯駐點(diǎn)情況統(tǒng)計(jì)

社區(qū)青年匯是團(tuán)市委進(jìn)行樞紐型治理的重要載體。每家社區(qū)青年匯都需要按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立硬件和軟件設(shè)施，規(guī)范運(yùn)作。為此，團(tuán)市委制定《社區(qū)青年匯建設(shè)規(guī)范（試行）》，要求所有社區(qū)青年匯按照統(tǒng)一規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)起來。截止到2014年第一季度，北京市已經(jīng)在全市12個(gè)區(qū)縣全部建立了社區(qū)青年匯，總數(shù)超過350家。北京團(tuán)市委在橫向劃分五類活動(dòng)的同時(shí)，又依據(jù)活動(dòng)范圍、參與人數(shù)等，將活動(dòng)劃分為市級(jí)、區(qū)縣級(jí)和社區(qū)青年匯三個(gè)層次。市級(jí)活動(dòng)在團(tuán)市委統(tǒng)一安排下由全市各個(gè)青年匯分期分批參加；區(qū)縣級(jí)活動(dòng)在各個(gè)區(qū)縣統(tǒng)一安排下由域內(nèi)各青年匯分期分批參加；各社區(qū)青年匯自主活動(dòng)。

以海巢HOT·社區(qū)青年匯為例說明社區(qū)青年匯的運(yùn)行。海巢HOT·社區(qū)青年匯位于市中心東二環(huán)路繁華地段的海運(yùn)倉(cāng)小區(qū)，建筑面積4590平方米，其青年匯建設(shè)包括四個(gè)方面：設(shè)施投入，設(shè)有圖書館、展覽室、多功能廳等活動(dòng)場(chǎng)所；制度規(guī)范，建立了社區(qū)青年匯章程、社區(qū)青年匯建設(shè)規(guī)范、會(huì)員檔案、各類活動(dòng)記錄等；組織運(yùn)行，由北新橋街道團(tuán)工委書記任社區(qū)青年匯總干事，配有1名專職社工；活動(dòng)開展，整合心手相牽志愿服務(wù)指導(dǎo)中心、綠手套戶外探索俱樂部、惠澤仁心理工作室、青年法律服務(wù)中心、21K社區(qū)公益戲劇坊等9個(gè)社團(tuán)組織，成為域內(nèi)影響、帶動(dòng)相關(guān)青年類社會(huì)組織的樞紐。北新橋街道團(tuán)工委在轄區(qū)內(nèi)發(fā)放“社區(qū)青年服務(wù)需求調(diào)查表”發(fā)現(xiàn)，青年將月收入的1/3用作接受培訓(xùn)、拓展交際等方面，因此海巢HOT·社區(qū)青年匯的功能定位主要集中在實(shí)現(xiàn)青年技能、社交等方面的提升上。海巢HOT·社區(qū)青年匯建立與各類青年群體聚集的轄區(qū)單位、社團(tuán)組織的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，與各類組織負(fù)責(zé)人建立工作聯(lián)系，設(shè)計(jì)不同類別服務(wù)項(xiàng)目，運(yùn)用社區(qū)青年匯資源服務(wù)青年。海巢HOT·社區(qū)青年匯影響力不斷提高，域內(nèi)企業(yè)也主動(dòng)參與到活動(dòng)中來，形成與社區(qū)青年匯的良性互動(dòng)。一方面，域內(nèi)各青年類社會(huì)組織獲得了組織存續(xù)和擴(kuò)張的連續(xù)資源支撐，能夠更好地實(shí)現(xiàn)組織意圖；另一方面，社區(qū)青年匯通過各青年類社會(huì)組織，擴(kuò)展了團(tuán)市委聯(lián)系青年群體的渠道，擴(kuò)大了執(zhí)政黨通過樞紐型社會(huì)組織聯(lián)系青年群體的范圍。

對(duì)社區(qū)青年匯進(jìn)行分析可以得知，從地域上看，社區(qū)青年匯遍布全市各區(qū)縣社區(qū)；從內(nèi)容上看，社區(qū)青年匯集合了流動(dòng)人口再社會(huì)化、提供教科文衛(wèi)公共產(chǎn)品、發(fā)展壯大社會(huì)組織等功能于一身；從性質(zhì)上看，社區(qū)青年匯既是青年群體開展社會(huì)活動(dòng)的有效載體，又是團(tuán)市委管理和服務(wù)相關(guān)青年社會(huì)組織和青年群體的區(qū)域性基層青年組織。實(shí)際上，“市委市政府（市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組）——團(tuán)市委（社區(qū)青年匯）——青年、青年類社會(huì)組織（社會(huì)組織）”的治理形式，將散布在不同區(qū)域和行業(yè)的青年組織帶動(dòng)起來參加社會(huì)生活，團(tuán)市委作為樞紐型社會(huì)組織成為這個(gè)互動(dòng)過程中的關(guān)鍵一環(huán)，發(fā)揮著樞紐和結(jié)點(diǎn)的作用。

5　結(jié)論

樞紐型治理是執(zhí)政黨在實(shí)施新社會(huì)組織黨建過程中的實(shí)踐模式。本文認(rèn)為樞紐型治理的意義不僅僅是增強(qiáng)執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)力，也是促進(jìn)社會(huì)組織管理中政社分開的重要保障。執(zhí)政黨的這種“放收”邏輯是改革政府和社會(huì)關(guān)系的兩個(gè)重要維度。這也可以回答本文一開始提出的問題，樞紐型治理是促進(jìn)社會(huì)組織的良性發(fā)展，還是固化雙重管理體制。根據(jù)本文的邏輯，筆者認(rèn)為樞紐型社會(huì)組織能夠促進(jìn)社會(huì)組織的有序、良性發(fā)展，但同時(shí)也要進(jìn)一步推動(dòng)政社分開的改革力度。延續(xù)經(jīng)濟(jì)改革的政治邏輯，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織管理的改革。

未來社會(huì)組織管理改革可能面臨三重困境，或者說三種關(guān)系。第一種關(guān)系是組織關(guān)系，即社會(huì)工作委員會(huì)和樞紐型社會(huì)組織之間的關(guān)系。如何規(guī)范、引領(lǐng)樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展是執(zhí)政黨能否有效融入社會(huì)的重要標(biāo)志。第二種關(guān)系是黨政關(guān)系，即社會(huì)工作委員會(huì)和民政局社會(huì)組織管理部門的關(guān)系。兩者之間如何分工，資源如何分配，如何處理社會(huì)組織治理中的沖突，都需要制度性的規(guī)范方案。第三種關(guān)系是伙伴關(guān)系，即樞紐型社會(huì)組織和其他社會(huì)組織的關(guān)系。在進(jìn)行樞紐型治理的過程中，樞紐型社會(huì)組織如何平衡和協(xié)調(diào)引領(lǐng)、監(jiān)管和服務(wù)等多種職能。對(duì)這三種關(guān)系的深入思考將有助于理解和分析具有中國(guó)特色的社會(huì)組織管理改革。

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責(zé)任編輯趙繼棠

編號(hào)］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.10.019

C912.2

A

1004-0544（2015）10-0104-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（15CKS016）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目（14AZD012）。

程熙（1986-），男，上海人，法學(xué)博士，上海市委黨?？粕缃萄胁恐v師，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所助理研究員；張博（1985-），男，河北保定人，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所助理研究員。