文/穆　希

云南：引民資“活水”入公共“大田”

文/穆希

隨著更多 PPP項(xiàng)目的落地，大量社會存量資本將有機(jī)會進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，為“穩(wěn)增長”添活力。

投資34.68億元的洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目，成功入圍財(cái)政部最近公布的第二批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目

和全國一樣，在云南，政府資金與社會資本共舞的盛宴也在開啟。今年6月30日，省發(fā)改委推出云南省第一批99個PPP示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模達(dá)2812.27億元，涉及能源、供水、污水垃圾處理、金融、文化等方面。

就在本月，省政府辦公廳還發(fā)布了《關(guān)于鼓勵引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)運(yùn)營管理的意見》，鼓勵社會資本通過獨(dú)資、合資、聯(lián)營、租賃、捐贈等途徑，采取政府和社會資本合作（PPP）、委托運(yùn)營、債轉(zhuǎn)股等多種方式，參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營和管理。

事實(shí)上，在社會資本辦醫(yī)等領(lǐng)域，云南已經(jīng)先行先試，走出了一條將充裕的民資“活水”引入公共服務(wù)“大田”的新路徑。

而隨著更多 PPP項(xiàng)目的推廣落地，大量社會存量資本將有機(jī)會進(jìn)入云南更廣闊的公共服務(wù)領(lǐng)域，形成經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)，為“穩(wěn)增長”添活力。

云南多行業(yè)向社會資本開放

近年來，云南在鼓勵社會資本辦醫(yī)、進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面均有不少探索。

試水社會資本辦醫(yī)，是云南先于全國且較為成功的范例之一。

2010年，根據(jù)省政府《關(guān)于鼓勵社會資本進(jìn)入醫(yī)療服務(wù)市場加快民營醫(yī)院發(fā)展的意見》，云南在全國率先建立省級民營醫(yī)院發(fā)展專項(xiàng)資金，每年安排資金2000萬元，至2013年共計(jì)安排資金8000萬元支持推動民營醫(yī)院發(fā)展。為落實(shí)好《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》精神，2014年省級民營醫(yī)院發(fā)展專項(xiàng)資金增加到4000萬元，翻了一倍。2010至2014年，省級財(cái)政安排民營醫(yī)院發(fā)展扶持資金總量突破1億元大關(guān)，達(dá)到1.2億元。昆明市作為國家社會辦醫(yī)試點(diǎn)城市，2009年起，每年安排資金300萬元對優(yōu)秀民營醫(yī)院給予獎勵。

在學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外政府扶持社會資本辦醫(yī)方面的政策措施，認(rèn)真總結(jié)云南省近五年促進(jìn)民營醫(yī)院發(fā)展的成績和經(jīng)驗(yàn)，深入各地民營醫(yī)院聽取投資方、管理和醫(yī)護(hù)人員及老百姓意見建議的基礎(chǔ)上，2014年，云南又在全國率先出臺了省級層面的民營醫(yī)院發(fā)展財(cái)政扶持資金管理辦法。

2010至2014年，云南省財(cái)政共對112所次民營醫(yī)院給予扶持和獎勵。其中，云南腎臟病醫(yī)院在全國民營醫(yī)院臨床重點(diǎn)專科建設(shè)項(xiàng)目申報評審中經(jīng)過激烈角逐，獲得中央補(bǔ)助資金500萬元，省財(cái)政補(bǔ)助100萬元。截至2013年底，全省共有民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)7396所，占全省醫(yī)療機(jī)構(gòu)總數(shù)的32％。部分縣民營醫(yī)院的業(yè)務(wù)收入、診療人次等均超過了當(dāng)?shù)乜h級公立醫(yī)院，推動形成了縣域內(nèi)醫(yī)療服務(wù)競爭機(jī)制，有效促進(jìn)了縣級公立醫(yī)院綜合改革，為緩解老百姓看病難、看病貴作出了突出的貢獻(xiàn)。

繼醫(yī)療之后，市政建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)、農(nóng)田水利等領(lǐng)域也先后向社會資本敞開大門。

“總計(jì)投資30億元共建設(shè)污水管網(wǎng)2184.1千米；對社會資本參與污水處理管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營的企業(yè)，將給予0.2元/噸的管網(wǎng)建設(shè)貼息補(bǔ)助”——2014年6月印發(fā)實(shí)施的《云南省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理廠配套管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營管理的指導(dǎo)意見》不僅提出全省配套管網(wǎng)建設(shè)的任務(wù)目標(biāo)，也為社會資本參與到這一事業(yè)中拋出了橄欖枝。

2014年11月27日，全國第一個規(guī)范性引入社會資本解決農(nóng)田水利“最后一公里”問題的試點(diǎn)項(xiàng)目——曲靖市陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)創(chuàng)新機(jī)制試點(diǎn)項(xiàng)目引入社會資本投資招商比選會圓滿結(jié)束。經(jīng)過一天的緊張比選評分，甘肅大禹節(jié)水集團(tuán)股份有限公司作為第一名中選。

隨著我國老齡化快速推進(jìn)，老年人口急劇增長，但我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平相對滯后，難以滿足巨大的市場需求。在這種背景之下，鼓勵社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的呼聲也越來越高。云南亦不例外。2015年年初，云南省民政廳釋發(fā)出消息：從2015年起，云南省政府將連續(xù)3年按每年安排5000萬元對社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)實(shí)施補(bǔ)助，動員和引導(dǎo)社會力量投入養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

據(jù)了解，目前省財(cái)政廳已從13個涉及養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)項(xiàng)目中，經(jīng)認(rèn)真對比篩查，初步擬定4個項(xiàng)目作為合作對象。對于甄別出的重點(diǎn)項(xiàng)目，及時予以重點(diǎn)推進(jìn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持，保證操作實(shí)施的規(guī)范性，努力形成一批可復(fù)制、可推廣的項(xiàng)目范例。

此外，今年7月23日起實(shí)施的《云南省城市地下空間開發(fā)利用管理辦法》也提出，吸引社會資本參與城市地下空間資源開發(fā)投資、運(yùn)營和管理，使用單位繳納費(fèi)用購買服務(wù)。

云南PPP項(xiàng)目典型

云南水務(wù)：為PPP模式點(diǎn)了一把火

2015年5月27日，云南水務(wù)在港交所掛牌，成為云南省22年來第一家在港交所成功上市的國有控股企業(yè)，中國第一個以PPP模式運(yùn)營的上市水務(wù)公司。首日即成功募集超19億港元的資金，“認(rèn)購率高”、“交投活躍”等光環(huán)縈繞。為我國環(huán)保行業(yè)樹立了標(biāo)桿和示范，為推廣PPP模式提供了操作參考。

云南水務(wù)成立于2011年，成立之初即采用PPP模式，由碧水源出資49％，云南水務(wù)產(chǎn)業(yè)投資有限公司以股權(quán)等非貨幣出資占比51％。發(fā)展至今，云南水務(wù)在云南省的供排水市場占有率排名第一，并將業(yè)務(wù)拓展至新疆、山東、江蘇及貴州等省區(qū)，在全國擁有92個水務(wù)項(xiàng)目。

月牙塘小區(qū)停車場：開啟三方共贏模式

2011年3月，昆明市政基本確定了要在三環(huán)內(nèi)建設(shè)205個立體停車場的規(guī)劃。月牙塘小區(qū)停車場在當(dāng)年就進(jìn)行了三輪招投標(biāo)，但卻沒有投資方愿意競標(biāo)，究其原因還是因?yàn)橥＼囐M(fèi)過低，租金不足以償還銀行利息。

在此情況下，經(jīng)與土地提供方——昆明市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局以及廣大業(yè)主協(xié)商，參照當(dāng)時的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將每月租金150元上浮10％ 至165元/月，并把30年的使用權(quán)一次性出讓給業(yè)主。這樣，每個車位可以回籠資金5.94萬元，大大緩解企業(yè)的資金壓力。規(guī)劃調(diào)整后，整個項(xiàng)目可以提供959個車位，除預(yù)留給物管公司180個車位作為土地補(bǔ)償外，尚有779個車位可以一次性出讓給業(yè)主，理想情況下可以回籠資金4600余萬元，而整個項(xiàng)目的投資在4700萬元左右，可以做到大致持平。這樣，借助PPP模式，月牙塘小區(qū)停車場可以說實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)和小區(qū)業(yè)主三方的共贏。

聲音

推進(jìn)“短平快”項(xiàng)目或比盲目上量有效

長期關(guān)注PPP項(xiàng)目發(fā)展的昆明理工大學(xué)王松江教授談及云南PPP項(xiàng)目的推進(jìn)情況，他的一個最直觀感受是：政府沒錢。

“根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，每一年度全部PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10％，以勐海縣為例，一年的財(cái)政收入只有4個億，10％不過4000萬元，這在動輒幾億甚至幾十億元的項(xiàng)目面前顯得杯水車薪?！蓖跛山f。

政府財(cái)政無力的同時，社會資本則是逐利的，這種情況怎么辦呢？王松江指出，如果政府沒有非常雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，“捆綁”就成為必然的選擇，只有讓社會資本覺得有利可圖，PPP項(xiàng)目才有推進(jìn)的動力。以農(nóng)田的開發(fā)項(xiàng)目為例，水電路等基礎(chǔ)建設(shè)方面可以說是一分錢的收益都沒有，但卻可以帶來土地的增值。政府可以把農(nóng)田的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)捆綁在后期的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)深加工項(xiàng)目中，共同推進(jìn)項(xiàng)目開發(fā)。

“當(dāng)前社會資本熱情不高的公路建設(shè)項(xiàng)目同樣可以通過捆綁的模式加以消化?！痹谕跛山磥?，受制于單位造價過高、行駛車輛太偏少、收費(fèi)較低、運(yùn)營成本偏高等因素，云南的社會資本之并不熱衷于投資公路建設(shè)，在這種情況下，政府部門可以考慮把沿線的廣告牌資源、服務(wù)區(qū)的功能開發(fā)，甚至公路沿線的土地、礦產(chǎn)資源開發(fā)連同收費(fèi)權(quán)捆綁在一起來吸引社會資本。

不過，他也指出，這一過程中要注意尺度的平衡和風(fēng)險的控制。一方面，政府過多的讓利給社會資本，容易造成國有資產(chǎn)的流失，拿出來的資源太少，社會資本積極性又不高；另一方面，在相關(guān)法律法規(guī)沒有出臺的情況下，政府部門也承擔(dān)著政策變動等方面的風(fēng)險。

撬動更多社會資本“穩(wěn)增長”

今年以來，云南省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展態(tài)勢總體良好，同時也面臨著復(fù)雜的形勢。為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場活力，全省推出了一大批PPP項(xiàng)目吸引社會資本參與，PPP模式加速進(jìn)入公眾視線，社會資本正在成為穩(wěn)增長、促變革的“催化劑”。

省委、省政府高度重視PPP模式的推廣運(yùn)用工作，省委書記李紀(jì)恒、省長陳豪等領(lǐng)導(dǎo)多次作出重要批示，研究部署PPP工作。

為推動社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，進(jìn)一步拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量和效率，今年3月，省政府下發(fā)了《云南省推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式實(shí)施方案》，鼓勵縣級以上政府將交通運(yùn)輸、能源等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目，以特許經(jīng)營的方式實(shí)施PPP試點(diǎn)，如果社會效益較好還能獲得一定的補(bǔ)助。

“推動電信、金融、環(huán)保等行業(yè)和文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域向社會資本開放，逐漸提高民營經(jīng)濟(jì)占比，力爭2015年社會投資比重達(dá)到60％以上?！?4月30日，省招商委出臺了《關(guān)于加大工作力度推動招商引資穩(wěn)定增長的意見》，提出在“放開社會投資領(lǐng)域”方面，云南將堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等，消除各種隱性壁壘，擴(kuò)大外來投資領(lǐng)域。根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014年本）》和《云南省推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式實(shí)施方案》，各州市和省直有關(guān)部門制定和落實(shí)引導(dǎo)政策，加快推出一批PPP項(xiàng)目試點(diǎn)，鼓勵和吸引社會投資、民間投資。意見提出，通過政府和社會資本合作PPP模式，參與交通運(yùn)輸、能源、市政、水利、信息、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目等重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。

按照《云南省人民政府關(guān)于促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的意見》要求，省財(cái)政廳5月20日印發(fā)了關(guān)于貫徹落實(shí)省政府促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的15條具體措施，通過新增財(cái)政資金投入，創(chuàng)新財(cái)政資金投入方式以撬動更多社會資本投入穩(wěn)增長行動。

省財(cái)政廳廳長陳建國介紹，在今年的穩(wěn)增長資金投入中，財(cái)政廳大力推動PPP模式項(xiàng)目建設(shè)，首期籌措資金6.3億元，應(yīng)用PPP模式支持交通、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及養(yǎng)老、民營醫(yī)院和民辦教育等公益性項(xiàng)目建設(shè)。待經(jīng)省政府批準(zhǔn)《云南省政府和社會資本合作（PPP）基金設(shè)立方案》后，財(cái)政廳將盡快擬定PPP基金建設(shè)方案，并根據(jù)項(xiàng)目推進(jìn)情況，適時籌集相應(yīng)規(guī)?；穑С猪?xiàng)目實(shí)施。

6月下旬，云南省政府下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的實(shí)施意見》，提出要進(jìn)一步創(chuàng)新公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制，鼓勵社會資本進(jìn)行投資，切實(shí)發(fā)揮好投資對經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵作用?！兑庖姟分刑岬降闹攸c(diǎn)領(lǐng)域包括生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源設(shè)施、信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等領(lǐng)域。特別值得注意的是，《意見》專門強(qiáng)調(diào)要建立健全政府和社會資本合作（PPP）機(jī)制，在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式。同時，還要優(yōu)化政府投資使用方向，改進(jìn)政府投資使用方式，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動作用。

為進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與云南省重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，2015年6月30日，省發(fā)改委面向社會主要推介368個PPP項(xiàng)目，廣泛吸引社會投資，這些項(xiàng)目涉及水利、交通、市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個領(lǐng)域。其中，71個項(xiàng)目納入國家發(fā)展改革委對外公布的1043個PPP推介項(xiàng)目清單，總投資為752.58億元。

盡管PPP項(xiàng)目在昆明暫時遇冷，但其發(fā)展前景卻依然可期。這一點(diǎn)從今年7月召開的昆明市政府與社會資本合作模式推廣工作動員暨培訓(xùn)大會可略窺一二。這次會議指出，今年以來，昆明市經(jīng)濟(jì)增長各項(xiàng)指標(biāo)放緩，要進(jìn)一步推進(jìn)政府公共服務(wù)，必須大力加強(qiáng)融資，緩解資金瓶頸。今后，昆明市將在交通、能源、市政、環(huán)保、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，加大推廣PPP運(yùn)用模式。

完善配套抓實(shí)PPP項(xiàng)目落地

2015年9月29日，財(cái)政部公布了第二批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目，云南有洱海環(huán)湖截污工程等18個項(xiàng)目被列入示范項(xiàng)目，在財(cái)政部公布的全國206個示范項(xiàng)目中排名各省（市、自治區(qū)）第二位。

云南省這次被財(cái)政部列入的18個PPP示范項(xiàng)目，是在各州市和省級相關(guān)部門推薦的188個PPP項(xiàng)目中嚴(yán)格把關(guān)的基礎(chǔ)上篩選出來，從省財(cái)政廳報送財(cái)政部的36個PPP備選項(xiàng)目中，經(jīng)專家評審，財(cái)政部確定產(chǎn)生的。這18個項(xiàng)目總投資金額為732.31億元，其中，新建項(xiàng)目10個，金額為626.69億元；存量項(xiàng)目8個，金額為105.63億元。項(xiàng)目涉及交通、旅游、文化、醫(yī)療、市政、水務(wù)等6個領(lǐng)域，分布在昆明、紅河、玉溪、普洱、大理和楚雄等6個州市，都是各地政府主推的涉及民生的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。

從目前實(shí)際運(yùn)作效果看，大理洱海環(huán)湖截污工程、昆明軌道交通、保障房建設(shè)和棚戶區(qū)改造、紅河有軌電車等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，都按照規(guī)范的PPP模式進(jìn)行了前期籌備，并已取得初步成效。其中，大理洱海環(huán)湖截污工程現(xiàn)已完成了項(xiàng)目招投標(biāo)工作，并于10月11日正式開工建設(shè)。

據(jù)了解，針對本輪入選財(cái)政部示范名錄的18個項(xiàng)目，云南省財(cái)政廳經(jīng)建處正著手研究出臺前期費(fèi)用支持、項(xiàng)目資金補(bǔ)助、資本金注入等一系列配套支持政策，以建立示范項(xiàng)目進(jìn)展情況動態(tài)跟蹤和溝通協(xié)商機(jī)制。

10月19日至20日，云南省列入財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目推進(jìn)會在紅河州召開。會議要求，全省各級財(cái)政部門切實(shí)履行好財(cái)政職能，會同項(xiàng)目實(shí)施單位和有關(guān)部門，確保示范項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施，有效推進(jìn)財(cái)政部第二批ppp示范項(xiàng)目落地。要明確工作流程，規(guī)范運(yùn)行示范項(xiàng)目；要做好項(xiàng)目前期工作，推進(jìn)項(xiàng)目評價；要會同項(xiàng)目主管部門，完善項(xiàng)目示范支持政策；要拓寬融資渠道，做好示范項(xiàng)目運(yùn)行的金融服務(wù)；要建立債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管機(jī)制，防范和控制財(cái)政風(fēng)險；要加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，提高示范項(xiàng)目建設(shè)專業(yè)能力，培養(yǎng)一批專業(yè)人才，助力項(xiàng)目建設(shè)。

我們相信，伴隨著未來PPP模式在全省環(huán)境保護(hù)、軌道交通、市政公用、綜合交通等領(lǐng)域的試點(diǎn)推廣，規(guī)范、透明并且符合云南實(shí)際的城市投融資體制將加快建立，全省基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域投融資渠道將不斷拓寬。

月牙塘小區(qū)停車場開啟三方共贏模式